淺談自然資源統一確權登記問題及對策

吳菲

摘 要：在闡述自然資源統一確權登記流程的基礎上，分析了自然資源確權登記原始資料收集與整理、單元數據劃分與界定、調查成果外業核查等過程存在的問題，并結合試點工作經驗，從管理和技術層面探討了相關難點解決方案，以提升自然資源調查數據的真實性與準確性，為生態文明建設、自然資源確權登記奠定基礎。

關鍵詞：自然資源確權登記;數據處理;外業核查

0 引言

中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》要求樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，建立統一的自然資源確權登記系統，推進確權登記法治化。對此，自然資源部（原國土資源部）等部委聯合印發了《自然資源統一確權登記辦法（試行）》，在全國12個省份、32個試點區域開展了試點工作，根據試點工作形成了相關操作規范[1，2]。本文將以試點工作經驗為基礎，分析自然資源統一確權登記流程中存在的問題和難點，并給出相應的應對措施。

1 自然資源確權登記存在的問題

構建自然資源統一調查監測體系和確權登記制度有助于掌握重要自然資源的數量、分布、權屬、保護和開發利用狀況，及時了解自然資源動態變化情況。自然資源確權登記流程主要包括資料收集處理、工作底圖編制、登記單元預劃、通告發布、地籍調查、登記審核、公告發布、登簿發證8個步驟[3]，主要應調查清楚自然資源的權屬、自然狀況和公共管制情況。

自然資源作為一個新的概念，融合了山水林田湖草等多種資源，登記涉及多部門、多環節，內部存在矛盾較多，如何精確找到矛盾的難點堵點、求同存異、完成確權登記很重要。目前，遇到的問題主要來源于原始資料收集處理、登記單元劃分、自然資源數據界定、外業核查等方面。

1.1 原始資料收集處理問題

自然資源確權登記收集的資料涉及自然資源、生態環境、水利、林草等部門共29項，且生態環境等部門的資料均有保密要求，各部門對于自然資源的認定、管理也存在差異，主要體現在以下幾方面：（1）坐標轉換問題。收集到的部分矢量數據采用地方坐標系，未轉換成CGCS2000坐標系，且無相應坐標轉換經費預算，如成都市的不動產登記數據庫等;（2）矢量化問題。有些數據沒有矢量化，只有紙質圖件，如主體功能區規劃成果;甚至有些部門僅有表格式的臺賬數據，如水質監測成果、排污許可資料等;（3）收集層級不夠。部分數據僅國家層面能夠獲取，市縣難以收集與提供，如全國草地資源清查、保護、規劃成果、林地“一張圖”成果等;（4）未定稿數據。有些需收集的原始數據尚處于正在編制、待審批狀態，如國土空間規劃成果等。

1.2 登記單元劃分與數據界定問題

自然資源調查分布圖是登記單元劃分的基礎，各試點區域對登記單元劃分的優先級存在差異，易出現以下問題：（1）圖數不一致問題。以國家公園登記單元為例，其一般沒有確定的矢量邊界，部分國家公園涉及多省份或由原有的多個自然保護地合并，登記單元實際落圖后與當年申報面積不一致;（2）與已有數據銜接問題。以國家公園為例，登記單元中除了未利用地還存在少量農用地與建設用地，如整圖斑登記會造成重復登記;（3）類別界定沖突問題。對于濕地、森林、草原、荒地等單項國有自然資源登記單元，有時會沖突，如甘肅片區試點交流時就著重提出過林草重疊的問題。

1.3 成果外業核查問題

作為自然資源確權登記的關鍵環節，調查成果外業核查有助于確保登記數據的準確性，但在國家級自然資源調查試點驗收過程中，發現自然資源涉及的國家公園、長江干流、濕地等多數僅設置了管理界，未設置界樁、界標。究其原因，一方面是國家公園等地處人跡罕至之處，人力到達比較困難;另一方面處于保護區以及有地質災害風險地區，調查與核查人員進入手續繁瑣、審批環節多。

2 自然資源確權登記應對策略

為有效解決自然資源確權登記存在的難點問題，在總結試驗工作經驗的基礎上，本文從政策制度完善、管理模式改進、協調體系構建、技術方案優化等方面探討對策。

2.1 完善制度、探索更優工作模式

在政策層面，相應法律法規的配套是支撐工作落地實施的重要基礎。以江蘇省為例，本地區已率先完成了15個自然資源確權登記項目，建立了省市縣三級“不重不漏”自然資源確權登記體系，在全國系統啟動《江蘇省土地管理條例》修訂工作，成為《土地管理法》全國首部省級地方配套法規，并出臺了《江蘇省不動產登記條例》。

在管理層面，要優選作業隊伍、理清工作思路、做好國家級、省級、市級、縣級的溝通交流。具體做法應深入研究國家試點經驗，原始資料收集處理時要通盤考慮，盡量做到一次收集，多方使用，解決原始資料收集層級不夠的問題。此外，諸如坐標轉換和矢量化問題，可由省級牽頭，統一對接有資質的單位，給出規范化處理模式，加強質量檢查，保證數據合格。

2.2 審慎擱置爭議、及時變更

在試點工作中，青海省曾建議對長期以來歷史形成的、短期無法調處的權屬爭議設置爭議擱置區，登記時不去處理此類權屬爭議問題。目前，在自然資源數據庫建設時，獨立劃出爭議區圖層，用于解決登記單元劃定和自然資源數據界定沖突的問題，但是不能總將矛盾劃入爭議區置之不顧，建議在充分調查的基礎上慎重劃定爭議區，并附加相應的處置方案。

此外，爭議區和未定稿數據要建立更新機制，待爭議解決或定稿獲批后，在下一個自然資源數據庫更新周期及時做好數據庫更新工作。自然資源數據庫的建立和更新可以結合土地調查、地理國情監測及變更調查等數據開展。以全國國土調查數據為例，其是政府認可、全覆蓋、坐標系統一、現勢性強的數據，且每年均會進行年度變更。第三次全國國土調查數據的地類劃分還考慮了生態文明的要求，將濕地、林地、草地等單獨劃分為不同的二級類[4]，在產生自然資源類型矛盾時，可參考三調及變更數據地類判定。

2.3 引入新技術、做好外業核查

外業核查一般采取抽查方式，根據已有自然資源調查成果，充分利用相關數據庫、信息系統等，檢查重點區域調查成果，保障調查成果質量。具體而言，需逐一對圖斑進行現場核查，核實其登記單元基本信息是否與調查表一致，界址點實地位置是否準確，權屬界線位置、走向與實地是否一致，實測界址點精度是否滿足相關要求，面積是否在允許誤差內等內容，并通過多種方式詳細記錄外業核查情況。隨著3S技術的廣泛應用，外業核查可充分運用遙感、地理信息系統和全球導航衛星系統等技術，實現對核查目標圖斑的準確定位和精度評定，客觀評價自然資源調查成果。此外，可以利用無人機技術獲取難以到達區域的正射影像，協助判斷路線和舉證[5]。國土調查云工作平臺劃分了省級、市級、縣級賬號，能夠作為一般地區核查工具，供各層級賬號用戶核查對應層級的數據。

3 結語

黨的十九屆四中全會提出的推進自然資源統一確權登記法治化、規范化、標準化和信息化的要求。目前，多地已在完成試點的基礎上全面啟動確權登記工作。本文探討了國家級自然資源統一確權登記流程，以及在權籍調查、數據庫建設、外業核查驗收等方面出現的問題，提出了解決相應難點的對策，可助力省市縣三級自然資源統一確權登記工作的順利推進。

參考文獻：

[1]吳春岐，宋曉倩.關于《自然資源統一確權登記辦法（試行）》的思考和建議[J].國土資源，2019（1）：50-51.

[2]崔麗，常戈群.自然資源統一確權登記業務框架初探[J].中國礦業，2018，27（6）：57-61+65.

[3]張星星，蔡青，何軍軍.貴州省自然資源統一確權登記的做法與思考[J].中國國土資源經濟，2019，32（6）：66-72.

[4]徐文海，譚勇，姚德懿.自然資源登記單元劃分方法研究[J].國土資源導刊，2018，15（3）：1-6.

[5]劉娟，丑一帆.無人機技術在第三次全國國土調查外業舉證中的應用研究[J].甘肅科技，2020，36（9）：27-28+6.