論黨內法規參與程序

蔡金榮

一、黨內法規參與程序的意義

一般而言，黨內法規公開是民主立規、科學立規、依法立規的必然要求，但黨內法規公開程序對于實現上述目標而言尚屬于“藥引”，黨內法規參與程序才是主要的“藥石”。因為，公開的初衷在于為參與提供可能，參與才是實現民主立規、科學立規、依法立規的重要保障。在此基礎上，我們還可以從以下幾個方面進一步認識黨內法規參與程序的意義。

首先，參與程序是對代議式黨內法規制定體制內在不足的有效彌補。依規治黨是法治精神在管黨治黨領域的延伸或具體運用，而法治的價值內核是民主，故“法”(包括黨內法規，下同)必須滿足民主正當性。現代國家普遍采取代議制這種間接民主形式，相應地形成了代議制立法體制，以此完成“法”的民主正當性論證。中國共產黨黨內法規亦然，黨內法規制定權就是按照代議制邏輯配置的，法定主體以外者無權立“法”。然而，代議制立法存在一定程度的限定性，馬克思曾指出立法權與法律之間的關系，即“立法權并不創立法律，它只揭示和表述法律”。可見，立法者所立之“法”是其主觀認識的結果，這個結果與特定社會客觀需求的法之間是否以及在多大程度上一致，與立法者的認知水平成正向關聯。面對法的主觀性與客觀性之間存在的天然矛盾，最直接的解決方案就是提升立法者的認知水平，但這是一個需要假以較長時日的過程，我們可以不斷努力朝這個目標前進，但不能坐等其實現，還應當嘗試其他補充方案。比如，允許立法主體之外的社會成員參與到立法中來，通過向其“借智”，彌補立法主體主觀認知能力上的不足，從而提升所立之“法”的客觀性。因此，代議制立法體制雖然強調法定主體“壟斷”立法權，但是絕不能封閉立法過程而排除公眾參與，而應當與后者共同構成復合式的民主立法體制。

最后，參與程序為黨內法規能夠得以全面實施提供心理保障機制。“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”，而法的實施包括守法、執法、司法。其中，守法屬于內部保障機制，執法和司法屬于外部保障機制。任何國家的某一部法律或者全部法律的實施，主要還是仰仗守法，執法和司法只能作為必要的補充。否則，其必然難以承受相關執法和司法的成本。一般而言，人們往往從法律威懾的角度來認識守法的動力，這在本質上還是將法的實施托付給執法和司法，因而是片面不足取的。事實上，守法的動力包括法律認同感、道德義務感、法律知識、法律體系、法律威懾和社會文化心理等一系列復雜的因素。其中，法律認同感是指公眾內心中形成的“法律應該被遵守”的認識。我們應當通過各種途徑促進這種認識的形成與鞏固，參與程序就是其中之一。黨員通過參與程序加入到黨內法規的形成過程中，只要該程序沒有明顯的不公正，那么就會產生一種參加與服從的價值兌換機制，讓其認同該程序所產生的結果——黨內法規，進而積極主動地遵守黨內法規，這就是程序所具有“作繭自縛”的效應。這一點對黨內法規而言尤其重要，因為黨內法規對黨員提出了較之于普通公民更高的要求，如果黨員內心沒有對黨內法規的高度認同，僅僅依靠黨內法規的威權強制，那么守規就成了“要我守規”而不是“我要守規”，黨內法規的實施效果必將大打折扣，甚至會墜入“嚴格立規”“普遍違規”“選擇性執規”的泥淖。

二、黨內法規參與程序的規范依據

黨內法規參與是一個學理討論中使用的概括性用語，實際上包括一系列相關的具體程序，在黨內法規文本中不一定直接地表述為參與程序。事實上，現行黨內法規文本中甚至沒有出現參與程序這一表述，是否規定以及如何規定黨內法規參與程序，需要根據相關規范的具體內容是否具有參與的本質或者效果來判斷。以此為觀照，筆者立足于黨內法規文本，梳理黨內法規參與的規范依據，并了解其實踐運作的情況。

黨章是黨的總章程，是黨的性質和宗旨的宣言書，是全黨必須遵循的總規矩，其在“總綱”部分即開宗明義地指出：“堅持民主集中制……必須充分發揚黨內民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，發揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創造性。”顯然，“黨內民主”“黨員主體地位”“黨員民主權利”等宣示了中國共產黨是民主型政黨，黨員之于黨組織是積極主動的主體而非消極被動的客體，進而對黨組織享有一系列民主權利。至于這些民主權利的具體內容，黨章在第一章“黨員”部分列舉了黨員的八項權利。其中，黨員有權“參加黨的有關會議，閱讀黨的有關文件”“在黨的會議上和黨報黨刊上，參加關于黨的政策問題的討論”“對黨的工作提出建議和倡議”等規定，完全可以解釋出黨員對黨內法規制定過程的參與權。因為如果沒有明確的排除性規定，在法理上完全有理由認為，“有關會議”包括了制定黨內法規的相關會議；“黨的政策問題”包括了制定黨內法規過程中所涉及的政策問題；“黨的工作”包括了黨內法規制定工作。

作為專門規范黨內法規制定的《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《條例》)，其有關規定(主要是征求意見的相關規定)則成為黨內法規參與的直接規范。從規范形成的歷史觀之，《條例》中相關規范經歷了一個逐步發展完善的過程，即征求意見的限制門檻逐步降低，之前在全黨范圍內征求意見須經中央同意，且必須是需經中央審議批準的黨內法規草案，現在則要求所有黨內法規草案都應當征求意見，并且取消了前述須經中央同意的限制；征求意見的范圍逐步放寬，一方面征求意見已經不僅僅局限于黨內法規草案形成以后，而是拓展到了黨內法規制定工作規劃和計劃的制定階段以及黨內法規的起草階段，另一方面征求意見的對象從黨內“一定范圍”和“全黨范圍”拓展到了黨外，要求注意聽取“相關專家學者”和“群眾”的意見。

《決定》指出：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”有關黨內法規參與的規定，為黨內法規制定活動提供了行為指引，并在黨內法規制定活動中得以激活而彰顯權威。以《中國共產黨支部工作條例(試行)》為例，該部黨內法規的制定就經歷了一個廣泛征求意見的過程。在起草階段，先后到151個黨支部進行蹲點調研，對861名黨支部書記進行訪談，發放調查問卷30000份，并且組織相關專家進行研討。在初稿形成之后，又向31個省(區、市)和新疆生產建設兵團以及中央部門單位廣泛征求意見。以《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》為例，在文件稿起草過程中，黨中央發出《中共中央關于對黨的十八屆六中全會研究加強和規范黨內政治生活問題、修訂〈中國共產黨黨內監督條例(試行)〉征求意見的通知》，共計收集到1955條修改意見，扣除重復意見后有1582條，征求意見的對象包括各地區各部門各方面，甚至包括民主黨派中央、全國工商聯負責人和無黨派人士。從上述重要黨內法規出臺后的官方相關說明中，我們不難發現其出臺過程中都啟動了征求意見程序，一定程度上實現了黨員對黨內法規制定活動的參與，且從相關黨內法規的文本內容和實踐反響來看效果還是不錯的。

三、黨內法規參與程序的意涵與現狀

當然，如果從全面建成“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”的黨內法規制度體系這一宏大目標的實現來看，仍有必要進一步檢視黨內法規參與規范，以期作進一步的完善。回過頭來看，本文從提及黨內法規參與開始，就將其與相關黨內法規中的征求意見相對應，那么這兩者之間究竟是什么關系呢？對此，大致有以下幾種解釋：一是黨內法規參與程序就是指征求意見程序；二是黨內法規參與程序包含征求意見程序；三是黨內法規參與程序包含于征求意見程序。針對上述分歧，我們有必要對黨內法規參與概念本身進行一個分析，而鑒于其是模仿國家法層面的立法參與概念而來，且具有基本相同的規范目標和運行機理，故而立法參與可以成為我們分析黨內法規參與的一個重要參照。

有研究者對行政立法參與的權能進行了精細化研究，從行政立法參與旨在實行民主立法，保證行政立法體現人民意志的基本目標出發，提出行政立法參與權應當包括四項基本權能：一是進入行政立法程序的權利，即社會公眾有資格參與行政立法，行政機關應當提供相應條件和途徑保障其進入行政立法過程；二是提出行政立法意見的權利，即社會公眾有權對行政立法事項提出自己的意見和建議，行政機關應當保障社會公眾充分表達意見、認真聽取意見、容忍批評和不同意見等；三是立法意見獲得回應的權利，即社會公眾提出立法建議和意見后，有權獲得行政機關針對性的反饋，行政機關應當公布提出建議和意見的情況及其處理的情況等。四是合理意見獲得采納的權利，即社會公眾提出的合法、合理意見有權獲得認可，行政機關應當將其采納而成為立法結果。以此為觀照，黨內法規參與程序顯然包含但不止于征求意見程序，我們前文在梳理黨內法規參與規范后，所得結果之所以以征求意見規范為主，是因為我們在理論認識和制度安排上，將黨內法規參與程序局限為征求意見程序，這是當前黨內法規參與程序建設存在的一個最主要的問題。下面筆者以上述行政立法參與權的四項基本權能理論為參照，逐一檢審當前黨內法規參與規范的現狀。

就進入黨內法規制定程序而言，其重點在于保障黨員群眾對某項黨內法規的制定享有的參與資格以及參與條件，這是黨內法規參與程序的首要環節。現行黨內法規沒有明確規定該程序環節，但是從《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》規定黨內法規草案擬定后的征求意見程序，到《條例》規定從黨內法規制定工作規劃開始的征求意見程序，實際上都暗含了進入黨內法規制定程序，因為征求意見意味著黨內法規制定主體之外的主體有資格進入到制定程序。但是，相關規定仍存在一定的不足：征求意見的對象只是籠統地講“廣泛征求意見”，看似所有黨員都有資格進入程序，但實際上很可能成為以“征求意見者”為中心的單向度的選擇性征求意見，也就是意見提出者進而黨內法規參與者的主動性和全面性難以保障。同時，相關規定往往比較原則，對征求意見和提出意見的途徑、時間等沒有作出明確規定，最終導致其指導性不強操作性較弱。

就提出黨內法規制定意見而言，其重點在于保障黨員對黨內法規的制定提出具體的建議和意見。正如前文所述，現行黨內法規中有關參與的主要內容就是提出意見的權利，且經過二十年左右的發展，本身的規定也是相對全面的。但是，相關規定也存在進一步完善的空間，比如相關規范是以征求意見為向度的規定，而不是以提出意見為向度的規定；提出意見的范圍更重視針對性，而普遍性有所不足，只有在認為必要時，才由全黨范圍內的黨員提出意見，有權提起制定黨內法規建議的主體，更是限定為中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委等組織，而黨員無權提出建議。

就所提意見獲得積極回應而言，其重點在于要求黨內法規制定機關對所提出的意見予以回應和反饋，以增進參與的實效性和積極性。黨內法規參與的目的在于提升黨內法規的科學性和民主性，只有對所提意見予以實質性的傾聽、分析和吸納才能真正實現科學性。而只有對傾聽、分析和吸納意見的情況予以說明，才能讓參與者感受到參與是雙向的、有意義的和值得的，從而提升其參與的積極性。現行黨內法規對參與者獲得回應的權利語焉不詳，僅僅規定起草部門和單位應將黨內法規草案和草案制定說明同時報送給審議批準機關。雖然草案制定說明中包括了征求意見情況，但對于如何說明并沒有作出規定，實踐中也往往是對征求意見情況作一簡要籠統的交代，很少見到對黨內法規制定過程中所獲得的意見進行詳細的說明，比如對意見和建議整理歸類的情況以及代表性意見的取舍采納情況等作具體的說明。

與此同時，黨內法規參與程序沒有上升為完整的法定程序規范，除了缺少上面的行為模式部分的規定外，更缺少法律后果的規定，從而使得本就是以黨內法規制定機關為中心來設計的參與程序，因缺少責任倒逼而有流于形式甚至束之高閣之虞。

四、黨內法規參與程序規范的完善

黨內法規參與程序規范的完善應當以其規范意涵為出發點，結合當前黨內法規制度和實踐的具體情況，逐一從以下幾個方面予以完善。

在進入黨內法規制定程序方面，首先要確立黨內法規參與的全面性、全程性和全員性。全面性是指所有黨內法規的制定都應當引入參與程序；全程性是指黨內法規參與程序應當貫穿制定規劃計劃、起草、審議批準和評估審查等全過程；全員性是指黨內法規參與應當面向全體黨員和各級黨組織，特別是“向基層組織和普通黨員開放”，而不能僅僅集中于一定層級以上的黨員和組織。為此，各級黨內法規制定機關應當及時發布黨內法規制定參與的信息，包括主題議程、起訖時間、參與方式、相關資料等；信息發布平臺應當兼顧固定性和多元化，前者是指各級黨內法規制定主體應當建立統一權威的信息發布平臺，便于穩定參與者的預期以明確參與的方向和路徑，后者在于兼顧參與信息獲取和參與途徑進入的便利性。

在提出黨內法規制定意見方面，現行黨內法規規定黨員可以提出意見的僅限于黨內法規草案，未來應當與上述黨內法規參與的全面性和全程性相呼應，授權黨員對所有黨內法規的制定且在制定的全過程中提出意見，對黨內法規制定規劃和計劃以及審查都有權提出意見和建議。比如，賦予普通黨員黨內法規制定建議權，一定數額的黨員代表在黨員代表大會期間可以聯名提出黨內法規草案。在提出意見的方式上，應當采取書面形式或座談會、論證會、網上征詢等多種形式。需要注意的是，這些方式應當綜合運用，根據不同對象的特點分別設計。比如，對普通黨員群眾可以采用網上投票、調查問卷的方式，對相關專家可以采用座談會、論證會的方式，對黨的有關單位和組織可以采用書面形式。

在所提意見獲得積極回應方面，建議在每一部黨內法規制定過程中，都應當及時公布對建議和意見的收集、整理和分類等詳細信息；整理黨內法規草案中爭議較為集中的意見和建議，并對取舍平衡的理由予以說明；對黨內法規草案中因誤解而引起社會廣泛關注的內容專門予以解釋澄清；針對與群眾切身利益密切相關的黨內法規草案，對群眾意見應當作出專門梳理，并對采納與否詳細地說明理由。同時，在回應的時機上，一般應當在報送審議時的草案制定說明中進行，但也可以結合黨內法規制定的具體情況，在起草階段或者審查階段進行回應，以及時引導社會關切。

在合理意見獲得實質采納方面，建議在黨內法規制定過程中，應當對是否采納了黨員群眾所提出的具有合法性和合理性的意見和建議作出詳細說明。其中，意見和建議合法性和合理性的衡量標準，除了指內容上的實質理性標準外，還應包括形式上的程序理性標準。黨內法規制定機關可以就某一主題通過網絡投票，或者民意調查程序形成多數意見，如果肯定性意見成為多數則應當采納，如果否定性意見成為多數則應當修改或者撤除。對因為存在旗鼓相當的對立性意見，以及其他不宜以多數決的形式決定的情形，而采取協商的形式達成一定程度合意的，只要不違反上位黨內法規和國家法強制性規定的，就應當予以充分尊重且吸收采納。

古語有云：天下大務，莫過賞罰。這在法治的運行機制中有充分的體現，法規范的邏輯結構包括行為模式和法律后果兩個部分。其中，行為模式就是規定人們可以行為、應當行為、不得行為等行為方式；而法律后果則是對人們是否遵守前述行為方式的評價(賞罰)。同樣，黨內法規參與程序規范除了規定上述四項基本的行為方式之外，還必須針對每一項行為方式設定必要且具體的法律后果，通過責任倒逼來確保相應的程序義務得到切實地履行。整體看來，黨內法規參與程序規范應當包括以下三種責任類型：一是程序中止，但凡未履行或者未正確履行某一個法定參與程序義務的，都應當責令停止啟動下一個程序環節；二是責令補正，由上級機關責令黨內法規制定機關重新履行相關參與程序義務；三是對于不履行或者不正確履行上述參與程序義務的有關責任人員，應當追究其相應的領導責任和直接責任。

五、結語

黨內法規參與程序建設是推進黨內法規建設，甚至是推進全面從嚴治黨的一個重要切入點。但毋庸諱言，這項工作目前尚處于觀念啟蒙、實踐探索和制度初創的階段，這就要求我們積極借鑒國家法層面的立法參與的成功經驗，作出進一步的努力。當然，這項工作不可能一蹴而就，我們可以嘗試在地方黨內法規建設或中央部門黨內法規建設中先行先試，在試驗中不斷總結經驗、完善制度，待條件成熟時再上升為統一的中央黨內法規，比如在《條例》中對黨內法規參與程序專門作出詳細規定。