改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)科技金融政策演變與啟示
——基于對(duì)中央政府政策文本的共詞分析

楊凱瑞，申 珊

(1.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450046;2.蘭州大學(xué)管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

0 引言

科技創(chuàng)新作為提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國(guó)力的戰(zhàn)略支撐，正在成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新引擎[1]，而金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，能夠?yàn)榭萍紕?chuàng)新提供必要的資金支持和資信評(píng)估擔(dān)保機(jī)制，促進(jìn)二者有效結(jié)合，是加快科技成果轉(zhuǎn)化和培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要舉措。自1978年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院及各級(jí)政府部門(mén)出臺(tái)了大量以加強(qiáng)金融服務(wù)、支持科技創(chuàng)新為主題的政策文件，逐步形成了較為系統(tǒng)全面的科技金融政策體系，成為國(guó)家推動(dòng)科技金融發(fā)展的重要工具。政府部門(mén)在不同時(shí)期根據(jù)科技活動(dòng)的需求和金融市場(chǎng)發(fā)展的特點(diǎn)來(lái)制定科技金融政策，是一個(gè)逐步深化、不斷優(yōu)化的動(dòng)態(tài)過(guò)程，體現(xiàn)了不同時(shí)期我國(guó)金融支持科技創(chuàng)新思想理念、政策目標(biāo)與政策工具等的變遷，也反映了我國(guó)科技金融建設(shè)水平的演進(jìn)[2]。因此，在我國(guó)深化科技體制改革、促進(jìn)科技同金融深度融合、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的今天，系統(tǒng)梳理我國(guó)科技金融政策的發(fā)展脈絡(luò)，揭示其演變邏輯和內(nèi)在規(guī)律，對(duì)于我國(guó)政府進(jìn)一步優(yōu)化金融支持科技創(chuàng)新的服務(wù)方式、促進(jìn)科技創(chuàng)新活動(dòng)的深入開(kāi)展具有重要作用。

現(xiàn)階段，對(duì)于科技創(chuàng)新政策某一具體領(lǐng)域的政策演變，部分學(xué)者運(yùn)用文本挖掘、多維度數(shù)量統(tǒng)計(jì)等方法進(jìn)行研究，較為準(zhǔn)確客觀地描繪了政策變遷的特點(diǎn)和規(guī)律[3]，其中共詞分析法作為挖掘文本結(jié)構(gòu)、主題及其演化趨勢(shì)的重要工具，在政策文本分析中已得到較為成熟的運(yùn)用[4]。本研究以1978—2019年國(guó)務(wù)院及其下屬各部委和直屬機(jī)關(guān)頒布的科技金融政策文本為研究對(duì)象，運(yùn)用共詞分析法描述我國(guó)科技金融政策的歷史演變過(guò)程，總結(jié)我國(guó)科技金融工作的階段發(fā)展規(guī)律，并基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖發(fā)現(xiàn)我國(guó)不同階段科技金融政策的聚焦點(diǎn)，從而為我國(guó)未來(lái)科技金融政策的制定提供重要參考和借鑒。

1 研究方法與樣本選擇

1.1 研究方法

政策主題詞是政策制定者所確定的表征文獻(xiàn)核心內(nèi)容的特征詞匯，通過(guò)不同邏輯組合以表達(dá)政策核心內(nèi)容，并會(huì)發(fā)生新增、消亡和重新組合，以反映出政策內(nèi)容的動(dòng)態(tài)變化[5]。共詞分析法作為政策量化研究方法之一，是以詞頻共現(xiàn)為分析基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)某一領(lǐng)域研究熱點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行可視化分析以探究政策的演變規(guī)律和結(jié)構(gòu)關(guān)系，原先多用于學(xué)術(shù)文獻(xiàn)分析，現(xiàn)已延伸至雙創(chuàng)、技術(shù)創(chuàng)新、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域的政策文本研究中[6]。因此，基于扎根理論思想，本文在確定科技金融政策文本主題詞后，采用共詞分析法對(duì)政策主題詞的頻次、搭配等進(jìn)行研究，從而掌握不同階段我國(guó)政府運(yùn)用金融手段支持科技創(chuàng)新實(shí)踐的關(guān)注重點(diǎn)和偏好。

本文運(yùn)用共詞分析法對(duì)科技金融政策進(jìn)行階段演變分析，主要包括3個(gè)步驟：首先，提取政策主題詞并劃分政策階段。一般主題概念多由兩個(gè)及以上的詞構(gòu)成，所以本文基于扎根理論，采用人工處理方式對(duì)政策進(jìn)行關(guān)鍵詞提取，由2名課題組成員分別對(duì)所有政策文本進(jìn)行逐一精讀，并獨(dú)立提取3～5個(gè)具有代表性的主題詞，構(gòu)成政策主題詞庫(kù)，經(jīng)過(guò)反復(fù)多次的提取及標(biāo)注實(shí)踐，得出一致性結(jié)果。同時(shí)，依據(jù)中國(guó)科技創(chuàng)新、科技金融的關(guān)鍵事件并借鑒現(xiàn)有學(xué)者研究[3-4,7-8]，將我國(guó)科技金融政策發(fā)展歷程劃分為若干主要階段。然后，合并篩選主題詞，選出頻次大于等于3的主題詞作為高頻主題詞，對(duì)所有主題詞進(jìn)行校準(zhǔn)、覆蓋，實(shí)現(xiàn)同一階段內(nèi)語(yǔ)義相近或相同政策主題詞的合并處理，并依據(jù)出現(xiàn)頻次對(duì)各階段的高頻主題詞進(jìn)行排序。最后，建立共詞矩陣并進(jìn)行社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜分析，從而了解和掌握各階段科技金融政策的關(guān)注重點(diǎn)。

1.2 樣本選擇

本研究所選取的科技金融政策文本均來(lái)源于公開(kāi)的數(shù)據(jù)資料，根據(jù)權(quán)威性、有效性、相關(guān)性和唯一性的原則，首先通過(guò)對(duì)我國(guó)中央政府部門(mén)的官方網(wǎng)站查詢(xún)及北大法寶網(wǎng)絡(luò)搜索等方法，收集公開(kāi)的科技金融相關(guān)政策文本，共涉及國(guó)務(wù)院及其下屬科技部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等11個(gè)部門(mén)和4個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，政策頒布時(shí)間范圍為1978—2019年，共得256份政策。然后，對(duì)政策逐一閱讀篩選，要求為直接規(guī)定和體現(xiàn)金融支持科技創(chuàng)新的手段及具體措施，僅表達(dá)政府對(duì)于運(yùn)用金融手段支持科技創(chuàng)新所持態(tài)度的政策不納入統(tǒng)計(jì)范圍，確保政策主旨與金融支持科技創(chuàng)新活動(dòng)密切相關(guān)，篩選出208份政策文本。最后，考慮政策收集過(guò)程中可能存在遺漏，利用政策間的傳承與引用關(guān)系，對(duì)篩選所得政策文本進(jìn)行回溯檢索，并剔除重復(fù)出現(xiàn)以及函、復(fù)函、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等文件，最終梳理得到中國(guó)政府科技金融政策文本213份，形成了本文的研究樣本。

2 科技金融政策演變實(shí)證研究

2.1 政策階段劃分

科技創(chuàng)新和金融市場(chǎng)相結(jié)合發(fā)展的過(guò)程，離不開(kāi)宏觀經(jīng)濟(jì)背景，更離不開(kāi)我國(guó)科技體制、金融體制的改革[8]。在1978—2019年有以下關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)性事件：1978年我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放，鄧小平在全國(guó)科學(xué)大會(huì)明確提出 “現(xiàn)代化的關(guān)鍵就是科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化”，這是我國(guó)首次將現(xiàn)代化和科學(xué)技術(shù)相結(jié)合，昭示著科技春天的來(lái)臨；1979年鄧小平多次指出 “銀行要成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、革新技術(shù)的杠桿，辦成真正的銀行”，這也隱含著科技金融的內(nèi)涵[8]；1994年是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)元年，市場(chǎng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要資源配置方式[8]；同年中國(guó)科技金融促進(jìn)會(huì)首屆理事會(huì)正式使用 “科技金融”一詞，指出我國(guó)科技金融事業(yè)順應(yīng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技創(chuàng)新的需求，是在科技和金融體制改革的推動(dòng)下成長(zhǎng)發(fā)展起來(lái)的，這正式開(kāi)啟了我國(guó)科技金融發(fā)展新征程；2006年 “自主創(chuàng)新戰(zhàn)略”成為我國(guó)重大科技戰(zhàn)略，《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要 (2006—2020年)》和《關(guān)于實(shí)施科技規(guī)劃綱要增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的決定》相繼出臺(tái)，均提出為了增加國(guó)家創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，要?jiǎng)?chuàng)新科技投入方式，并配套實(shí)施促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的金融、財(cái)政政策；同年科技保險(xiǎn)試點(diǎn)工作正式開(kāi)啟，使得科技金融角色得以轉(zhuǎn)換[9]；2011年，為支持地方開(kāi)展科技金融創(chuàng)新實(shí)踐，科技部聯(lián)合 “一行三會(huì)”正式啟動(dòng) “促進(jìn)科技和金融結(jié)合”試點(diǎn)工作，先后確定了25個(gè)城市 (區(qū)域)作為試點(diǎn)區(qū)域，大力推動(dòng)科技金融工作開(kāi)展，涌現(xiàn)出眾多成功經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新做法，成效顯著[8]，這是科技金融創(chuàng)新實(shí)踐過(guò)程中的重大突破。

在上述年份，國(guó)家層面的重大戰(zhàn)略和政策舉措相繼出臺(tái)，對(duì)我國(guó)科技金融發(fā)展和相關(guān)政策產(chǎn)生了較為顯著的影響。本文依據(jù)上述4個(gè)節(jié)點(diǎn)事件將中國(guó)科技金融政策劃分為4個(gè)發(fā)展階段，即萌芽起步階段 (1978—1993年)、探索發(fā)展階段 (1994—2005年)、積極推進(jìn)階段 (2006—2010年)以及戰(zhàn)略深化階段 (2011—2019年)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行政策數(shù)量統(tǒng)計(jì)并探究其演變規(guī)律，如圖1所示。

圖1 1978—2019年中國(guó)科技金融政策發(fā)展階段劃分

2.2 不同階段政策主題分析

在高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)中，節(jié)點(diǎn)間的互動(dòng)關(guān)系能有效反映節(jié)點(diǎn)間的社會(huì)關(guān)系。通過(guò)考察高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，能有效找尋政策主題詞間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，探究不同階段的政策重點(diǎn)及其可能的演進(jìn)方向。本文基于研究者經(jīng)驗(yàn)和前人研究[4,8-9]對(duì)每項(xiàng)政策進(jìn)行反復(fù)、多次標(biāo)注實(shí)踐，確定各階段所有政策文本的主題詞。再選取各階段出現(xiàn)頻次為3次及以上的主題詞對(duì)本階段所有政策主題詞進(jìn)行校準(zhǔn)和覆蓋，當(dāng)標(biāo)注覆蓋率達(dá)90%以上時(shí)，即可確定為本階段高頻主題詞。最后對(duì)相同主題詞的出現(xiàn)頻數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)排序。

在進(jìn)行政策主題詞提取、合并后，借助Bibexcel軟件建立各階段科技金融政策的高頻主題詞共詞矩陣并作為輸入，通過(guò)Ucinet軟件處理得出節(jié)點(diǎn)隨機(jī)分布的各階段科技金融政策高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)。然后，基于點(diǎn)度中心度進(jìn)行節(jié)點(diǎn)大小調(diào)整，繼而得到最終輸出的高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)，據(jù)此分析各階段政策演變規(guī)律。其中，點(diǎn)度中心度是測(cè)量一個(gè)政策主題詞與其他主題詞產(chǎn)生聯(lián)系的能力大小，點(diǎn)度中心度數(shù)值越高，則節(jié)點(diǎn)越大，表示其在諸多政策中占據(jù)顯著地位，是該階段政策關(guān)注的熱點(diǎn)[10]。

(1)萌芽起步階段 (1978—1993年)。在改革開(kāi)放的時(shí)代浪潮下，我國(guó)確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心的基本方針，并萌發(fā)以金融手段支持科技創(chuàng)新發(fā)展的觀點(diǎn)，科技金融的思想逐步進(jìn)入政策制定者的視野。該階段共收集到中央層面科技金融政策文本27份，并提取101個(gè)政策主題詞，其中97個(gè)主題詞可由14個(gè)高頻主題詞予以標(biāo)注，標(biāo)注覆蓋率達(dá)96%，見(jiàn)表1。經(jīng)處理后得到該階段中國(guó)科技金融政策高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)圖，如圖2所示。

結(jié)合表1和圖2可知，該階段科技金融政策中 “科技貸款” “企業(yè)”的點(diǎn)度中心度較高，節(jié)點(diǎn)的連接最多，表明這兩個(gè)詞與其他主題詞共線(xiàn)頻數(shù)最多，是該階段科技金融政策的關(guān)注熱點(diǎn)；其次是 “資金管理” “科技金融中介” “技術(shù)開(kāi)發(fā)” “科技成果轉(zhuǎn)化”等；而 “產(chǎn)業(yè)” “資金監(jiān)管” “規(guī)范管理 (科研項(xiàng)目、管理制度)”等詞點(diǎn)度中心度較低，且處于相對(duì)邊緣位置，說(shuō)明該類(lèi)主題詞在政策中相對(duì)較少提及。可以看出，該階段科技金融政策較為關(guān)注企業(yè)的資金需求，大力推廣科技貸款，同時(shí)國(guó)家積極采用財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)、貼息補(bǔ)助等方式滿(mǎn)足技術(shù)引進(jìn)、開(kāi)發(fā)和改造的需求。但該階段我國(guó)對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、制度規(guī)范、資金監(jiān)管的關(guān)注較低。

表1 1978—1993年科技金融政策高頻主題詞頻次及點(diǎn)度中心度

圖2 1978—1993年中國(guó)科技金融政策高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)

為了進(jìn)一步了解每個(gè)焦點(diǎn)的實(shí)踐含義，對(duì)本階段科技金融政策進(jìn)行查找篩選，確定反映每個(gè)政策聚焦點(diǎn)主要內(nèi)容的代表性政策及其核心內(nèi)容，見(jiàn)表2。結(jié)合圖2，發(fā)現(xiàn)該階段政策主題具有以下特點(diǎn)。

表2 1978—1993年不同聚焦點(diǎn)的代表性政策

第一，積極發(fā)揮科技貸款支持科技創(chuàng)新的重要作用。自十二屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》以來(lái)，我國(guó)提出要 “廣開(kāi)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，鼓勵(lì)部門(mén)、企業(yè)和社會(huì)集團(tuán)向科學(xué)技術(shù)投資”，對(duì)此國(guó)務(wù)院及中國(guó)人民銀行等部門(mén)高度關(guān)注信貸市場(chǎng)[11]。由于金融管制的松動(dòng)， “大一統(tǒng)”于中國(guó)人民銀行一家的金融體系被漸次拆分，各種商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)紛紛獨(dú)立運(yùn)行，金融資源逐漸由各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)和非金融部門(mén)共同決策配置。1985年首筆科技貸款出現(xiàn)，開(kāi)啟了科技信貸的歷史，這對(duì)于拓寬資金來(lái)源、緩解財(cái)政資金壓力具有重要作用。數(shù)據(jù)顯示僅1984—1993年間五大國(guó)有銀行累計(jì)發(fā)放科技貸款700多億元，支持了近7萬(wàn)個(gè)科技開(kāi)發(fā)項(xiàng)目[8]。

第二，財(cái)政資金大力支持 (科技)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)創(chuàng)新活動(dòng)。改革開(kāi)放初期，我國(guó)科技創(chuàng)新處于恢復(fù)調(diào)整、重建體制階段，基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)設(shè)備等方面資金需求較大，為滿(mǎn)足上述需求，國(guó)家財(cái)政積極發(fā)揮集聚引領(lǐng)作用，為各類(lèi)科技創(chuàng)新活動(dòng)提供充足資金支持，這反映我國(guó)科技金融政策注重發(fā)揮財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)及宏觀管理的作用，也是我國(guó)財(cái)政資金長(zhǎng)期占據(jù)引領(lǐng)地位的表現(xiàn)[12]。

第三，關(guān)注技術(shù)引進(jìn)、技術(shù)改造等科技創(chuàng)新活動(dòng)。這是我國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展處于追趕階段的必然要求，該時(shí)期是我國(guó)科技界撥亂反正、改革發(fā)展的重要時(shí)期[3]，科技力量相對(duì)薄弱，科技發(fā)展重點(diǎn)在于引進(jìn)消化再創(chuàng)新。因此，引入技術(shù)和設(shè)備、并促進(jìn)技術(shù)改造和革新成為改革初期快速追趕科技發(fā)達(dá)國(guó)家的主要方式[3-4]，這也自然成為該階段我國(guó)科技金融政策支持的重要領(lǐng)域。

(2)探索發(fā)展階段 (1994—2005年)。這一階段是我國(guó)科技金融開(kāi)始進(jìn)入正軌的重要時(shí)期，政策數(shù)量增加至53份，共提取201個(gè)政策主題詞，其中182個(gè)主題詞可由20個(gè)高頻主題詞予以標(biāo)注，標(biāo)注覆蓋率達(dá)91%，新增 “股權(quán)激勵(lì)” “試點(diǎn)” “技術(shù)創(chuàng)新” “農(nóng)業(yè)”等高頻主題詞，見(jiàn)表3。經(jīng)軟件處理后得到該階段的中國(guó)科技金融政策高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)圖，如圖3所示。

由表3和圖3可知，該階段 “資金管理” “科技經(jīng)費(fèi)” “財(cái)政投入” “企業(yè)” “資金監(jiān)管”等節(jié)點(diǎn)的點(diǎn)度中心度較高，節(jié)點(diǎn)連接最多，表明其在網(wǎng)絡(luò)圖中地位較高，與其他主題詞共線(xiàn)頻數(shù)最多，是該時(shí)期科技金融政策關(guān)注的重點(diǎn)。其次是 “科技成果轉(zhuǎn)化” “技術(shù)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用” “科技貸款貼息補(bǔ)助” “規(guī)范管理 (科研項(xiàng)目、管理制度)”等。由此看來(lái)，該階段科技金融政策以各類(lèi)科技經(jīng)費(fèi)和財(cái)政資金的管理、監(jiān)督和評(píng)估等為政策核心主題，旨在支持企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等主體開(kāi)展技術(shù)應(yīng)用、成果轉(zhuǎn)化等創(chuàng)新活動(dòng)，并新增了股權(quán)激勵(lì)試點(diǎn)工作、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化等政策聚焦點(diǎn)。

表3 1994—2005年科技金融政策高頻主題詞頻次及點(diǎn)度中心度

圖3 1994—2005年中國(guó)科技金融政策高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)

通過(guò)對(duì)本階段科技金融政策查找、篩選，確定反映每個(gè)政策聚焦點(diǎn)主要內(nèi)容的代表性政策及其核心內(nèi)容，見(jiàn)表4。由表4和圖3可以發(fā)現(xiàn)該階段科技金融政策主題具有以下特點(diǎn)。

表4 1994—2005年不同聚焦點(diǎn)的代表性政策

第一，積極設(shè)立科技專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)資金使用管理和監(jiān)督。一方面，積極設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)有助于發(fā)揮科技經(jīng)費(fèi)的宏觀導(dǎo)向和激勵(lì)作用，號(hào)召社會(huì)力量、科研機(jī)構(gòu)等主體共同參與創(chuàng)新，是對(duì)黨中央提出 “通過(guò)宏觀指導(dǎo)集中財(cái)力、物力，協(xié)同攻克對(duì)發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)綜合國(guó)力等起關(guān)鍵作用的科技活動(dòng)”的積極響應(yīng)；另一方面重視各類(lèi)資金的來(lái)源、用途和監(jiān)督，有助于建立統(tǒng)一開(kāi)放、嚴(yán)格管理、有序競(jìng)爭(zhēng)的金融監(jiān)管體系。20世紀(jì)90年代，證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等專(zhuān)業(yè)化金融監(jiān)管部門(mén)的設(shè)立以及一系列金融法規(guī)的出臺(tái)，改變了我國(guó)科技金融活動(dòng)缺乏行為規(guī)范的狀況，體現(xiàn)了我國(guó)完善經(jīng)濟(jì)法制、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、強(qiáng)化金融監(jiān)管的重要思想。

第二，積極發(fā)揮股權(quán)激勵(lì)作用。20世紀(jì)90年代初，在全國(guó)企業(yè)股份制試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)上海、深圳證券交易所正式開(kāi)業(yè)，股票市場(chǎng)正式成為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。我國(guó)財(cái)政部、科技部等部門(mén)積極發(fā)揮資本市場(chǎng)作用，有效調(diào)動(dòng)了企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)中科技人員、經(jīng)管人員的積極性和創(chuàng)造性，推動(dòng)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化。這說(shuō)明隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確立和發(fā)展，我國(guó)主動(dòng)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，并進(jìn)一步深化科技體制改革，旨在建立有助于科技創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化的體制機(jī)制。

第三，技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用、科技成果轉(zhuǎn)化等科技活動(dòng)得到高度重視。該階段我國(guó)確立了科教興國(guó)戰(zhàn)略，明確提出要增強(qiáng)國(guó)家科技實(shí)力和向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的能力，同時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨十五大、第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議也都提出我國(guó)要強(qiáng)化應(yīng)用技術(shù)的開(kāi)發(fā)和推廣，促進(jìn)科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，因此該階段的科技金融政策關(guān)注于技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用以及科技成果轉(zhuǎn)化。

(3)積極推進(jìn)階段 (2006—2010年)。中央政府對(duì)科技金融發(fā)展愈發(fā)重視，科技金融工作步入正軌，多樣化的科技金融體系初現(xiàn)雛形。該階段收集到政策48份，共提取172個(gè)政策主題詞，其中156個(gè)主題詞可由20個(gè)高頻主題詞予以標(biāo)注，標(biāo)注覆蓋率約達(dá)91%，新增 “科技金融服務(wù) (綜合)” “科技保險(xiǎn)” “創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資” “創(chuàng)新基地” “民口科技計(jì)劃”高頻詞，見(jiàn)表5。經(jīng)軟件處理后得到該階段的中國(guó)科技金融政策高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)圖，如圖4所示。

由圖4可知，該階段科技金融政策主題明顯呈現(xiàn)兩個(gè)小團(tuán)體分布，依據(jù)各團(tuán)體主要組成部分，從左至右分別命名為 “專(zhuān)項(xiàng)資金管理團(tuán)體”和 “社會(huì)金融服務(wù)團(tuán)體”。結(jié)合表5可知，在 “專(zhuān)項(xiàng)資金管理團(tuán)體”中， “科技經(jīng)費(fèi)” “資金管理” “財(cái)政投入”等詞點(diǎn)度中心度較高，處于核心位置，周?chē)植计渌?guī)范類(lèi)、監(jiān)管類(lèi)政策主題詞；在 “社會(huì)金融服務(wù)團(tuán)體”中， “企業(yè)” “科技金融中介” “科技金融服務(wù) (綜合)”等詞點(diǎn)度中心度較高，處于核心位置，且與科技保險(xiǎn)、創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資、科技貸款、試點(diǎn)等主題詞關(guān)系更為密切。因此，該階段科技金融政策主要聚焦于兩個(gè)方面：一是以財(cái)政投入、科技經(jīng)費(fèi)為核心的專(zhuān)項(xiàng)資金管理和監(jiān)督；二是以企業(yè)創(chuàng)新為核心的社會(huì)金融服務(wù)以及科技金融支持工具的使用。

表5 2006—2010年科技金融政策高頻主題詞頻次及點(diǎn)度中心度

基于共詞分析結(jié)果，進(jìn)一步查找、篩選后確定反映本階段政策聚焦點(diǎn)主要內(nèi)容的代表性政策及其核心內(nèi)容，見(jiàn)表6。由表6和圖4可知，該階段科技金融政策主題具有以下特點(diǎn)。

第一，科技金融工作得到高度重視。本階段科技金融政策年均發(fā)文數(shù)量快速增加，且形成了一個(gè)較為完整的組織網(wǎng)絡(luò)，涵蓋創(chuàng)新主體、創(chuàng)新基地、金融工具及中介機(jī)構(gòu)等，這對(duì)提升企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等主體的創(chuàng)新能力具有重要作用，體現(xiàn)了我國(guó)中央政府積極完善鼓勵(lì)自主創(chuàng)新的金融政策的重要理念。此外，相較于前兩個(gè)階段， “科技金融中介”在本階段處于核心位置，表明其在本階段諸多政策中具有顯著地位，說(shuō)明隨著我國(guó)金融體系市場(chǎng)化改革逐步深入，為打造與現(xiàn)代科技成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用等創(chuàng)新活動(dòng)相適應(yīng)的服務(wù)體系，政府也在大力培育和發(fā)展金融咨詢(xún)、投融資服務(wù)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，旨在建立社會(huì)化、網(wǎng)絡(luò)化的科技中介服務(wù)體系。

第二，積極發(fā)揮各類(lèi)科技金融工具的作用。21世紀(jì)初，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制愈發(fā)成熟，創(chuàng)業(yè)活動(dòng)也愈發(fā)活躍，大量中小企業(yè)不斷涌現(xiàn)，使我國(guó)更加關(guān)注中小型企業(yè)的融資發(fā)展問(wèn)題，中小板、創(chuàng)業(yè)板資本市場(chǎng)也由此投入運(yùn)作。同時(shí)，股權(quán)分置改革、實(shí)體企業(yè)債券的問(wèn)世以及金融產(chǎn)品的創(chuàng)新豐富了該階段科技金融的支持方式，有助于形成多層次、全覆蓋的創(chuàng)新投入機(jī)制，有效滿(mǎn)足了不同發(fā)展階段及不同類(lèi)型企業(yè)的科技創(chuàng)新需求，這既凸顯了企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程中的主體地位，也是對(duì)黨中央號(hào)召 “改善企業(yè)信貸服務(wù)和投融資環(huán)境，積極為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)”的積極響應(yīng)。

第三，堅(jiān)持完善資金使用、預(yù)算管理等制度規(guī)范。21世紀(jì)初，國(guó)務(wù)院決定設(shè)立銀監(jiān)會(huì)，至此形成 “一行三會(huì)”的金融監(jiān)管格局，在加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督、資金風(fēng)險(xiǎn)防范和化解以及科技金融產(chǎn)品創(chuàng)新等方面做出了大量具有專(zhuān)業(yè)性水平的工作。據(jù)此，基于時(shí)代發(fā)展形勢(shì)，進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)資金管理、金融工具使用、制度規(guī)范等建設(shè)，有助于規(guī)范科技創(chuàng)新活動(dòng)的開(kāi)展以及金融支持科技手段的有效發(fā)揮，也說(shuō)明我國(guó)一如既往地對(duì)加強(qiáng)現(xiàn)代金融體系和制度建設(shè)、不斷完善金融監(jiān)管體制機(jī)制的高度重視。

(4)戰(zhàn)略深化階段 (2011—2019年)。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重大決策部署讓科技金融得到了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視，政策上加強(qiáng)了科技部與 “一行兩會(huì)”的聯(lián)系合作，實(shí)踐上政策性銀行、商業(yè)銀行、科技保險(xiǎn)、科技貸款等多種方式協(xié)同支持科技創(chuàng)新[8]，使得2011至今成為我國(guó)科技金融發(fā)展的戰(zhàn)略深化階段。該階段共收集政策文本85份，提取303個(gè)政策主題詞，其中275個(gè)主題詞可由27個(gè)高頻主題詞予以標(biāo)注，標(biāo)注覆蓋率達(dá)91%，新增 “資金補(bǔ)助” “自主創(chuàng)新” “風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償” “政府采購(gòu)”等高頻主題詞，見(jiàn)表7。經(jīng)軟件處理后得到該階段中國(guó)科技金融政策高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)圖，如圖5所示。

由圖5和表7可知， “企業(yè)” “資金管理” “財(cái)政投入”占據(jù)該階段網(wǎng)絡(luò)中心位置，是本階段熱點(diǎn)主題詞，周?chē)o密分布 “創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資” “科技金融中介” “自主創(chuàng)新” “產(chǎn)業(yè)” “科研機(jī)構(gòu)”等主題詞，而 “科技貸款” “科技人才”等詞的點(diǎn)度中心度較低，處于相對(duì)邊緣位置，政策提及較少。從總體上看，在積極推進(jìn)階段中出現(xiàn)的 “專(zhuān)項(xiàng)資金管理”和 “社會(huì)金融服務(wù)”兩個(gè)主題詞團(tuán)體在戰(zhàn)略深化階段依然存在，但較之前聯(lián)系更加緊密。由此看來(lái)，該階段科技金融政策重點(diǎn)依舊在于強(qiáng)化社會(huì)金融支持和完善各類(lèi)科技資金使用、管理與監(jiān)督兩個(gè)方面，但同時(shí)更加注重這兩類(lèi)主要政策間的協(xié)調(diào)、配合，從而增強(qiáng)了兩類(lèi)主題詞間的聯(lián)系，并且新增了科技金融試點(diǎn)和提高自主創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)能力等政策聚焦點(diǎn)。

表7 2011—2019年科技金融政策高頻主題詞頻次及點(diǎn)度中心度

通過(guò)對(duì)本階段科技金融政策查找、篩選，確定反映每個(gè)政策聚焦點(diǎn)主要內(nèi)容的代表性政策及其核心內(nèi)容，見(jiàn)表8。由表8和圖5可知，該階段科技金融政策主題呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。

表8 2011—2019年不同聚焦點(diǎn)的代表性政策

圖5 2011—2019年中國(guó)科技金融政策高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)

第一，形成較為完整的科技金融政策體系。相較以往，本階段科技金融政策主題更加全面廣泛，充分涉及科技金融建設(shè)的主體、對(duì)象、制度等方面，且各方面聯(lián)系增多，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和科技體制的深化改革以及現(xiàn)代金融體系的持續(xù)構(gòu)建，著力強(qiáng)化金融支持、開(kāi)發(fā)多元化金融工具已成為我國(guó)建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的重要內(nèi)容和關(guān)鍵舉措[13]，而著力加快建設(shè)科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系也成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要求，這都充分體現(xiàn)了我國(guó)滿(mǎn)足創(chuàng)新主體各類(lèi)融資需求的工作理念。

第二，積極開(kāi)展各類(lèi)科技金融試點(diǎn)工作。前3個(gè)階段雖開(kāi)展了科技保險(xiǎn)試點(diǎn)、高新技術(shù)企業(yè)股權(quán)激勵(lì)試點(diǎn)等工作，但大都由于次數(shù)少、間斷時(shí)間長(zhǎng)，使得試點(diǎn)工作效果較弱，而本階段政府部門(mén)主動(dòng)持續(xù)開(kāi)展綜合試點(diǎn)工作，同時(shí)伴隨開(kāi)展各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)試點(diǎn)，均取得良好成效，不僅豐富了我國(guó)科技金融創(chuàng)新實(shí)踐，而且有效創(chuàng)新了我國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化的金融產(chǎn)品和服務(wù)模式。

第三，注重自主創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)能力的提升。我國(guó)自十八大以來(lái)先后提出了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的號(hào)召，明確指出要堅(jiān)持走中國(guó)特色自主創(chuàng)新道路，加快創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)步伐，科技金融政策也積極推動(dòng)金融服務(wù)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)提高自主創(chuàng)新能力以及推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的政策目標(biāo)。

第四，堅(jiān)持完善資金管理和監(jiān)管。自十八大以來(lái)，我國(guó)不斷加大防范金融風(fēng)險(xiǎn)的力度，多次把防范金融風(fēng)險(xiǎn)列為中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的重點(diǎn)，并將我國(guó)金融監(jiān)管框架調(diào)整為 “一委一行兩會(huì)”，旨在從多方面采取措施來(lái)加強(qiáng)金融監(jiān)管。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)金融的涌現(xiàn)，使我國(guó)金融業(yè)得到了長(zhǎng)足發(fā)展，科技金融工作也初現(xiàn)成效，但加強(qiáng)資金管理、完善監(jiān)管機(jī)制也勢(shì)在必行，這既是我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新時(shí)代的必然要求，也是對(duì)十八大提出的 “完善金融監(jiān)管、維護(hù)金融穩(wěn)定”要求的積極實(shí)踐。

3 政策演變規(guī)律與邏輯分析

3.1 演變規(guī)律分析

對(duì)4個(gè)階段政策聚焦點(diǎn)變化進(jìn)行可視化分析和定性解讀，總結(jié)了我國(guó)科技金融政策演變的初步軌跡，如圖6所示。軌跡圖中包括4個(gè)類(lèi)別，每個(gè)專(zhuān)屬類(lèi)別內(nèi)的變化軌跡均用一種符號(hào)和粗虛線(xiàn)箭頭來(lái)表示，合并為組的政策主題則用細(xì)虛線(xiàn)線(xiàn)圈以及細(xì)虛線(xiàn)連接的方式來(lái)表示，表明聚焦點(diǎn)之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。例如，1978—1993年中 “企業(yè)”和 “技術(shù)引進(jìn)、技術(shù)改造”是一組政策聚焦點(diǎn)，在研究中將二者分開(kāi)，分別參與各專(zhuān)屬類(lèi)別的政策變遷，同時(shí)又用細(xì)虛線(xiàn)線(xiàn)圈將二者圈住，表明二者在該階段政策主題中合并成組。可以看出，我國(guó)科技金融政策聚焦點(diǎn)在不同領(lǐng)域和體系中有著顯著的主題演變，具體表現(xiàn)在以下方面。

圖6 政策聚焦點(diǎn)的階段演進(jìn)

(1)支持手段從財(cái)政投入、科技貸款轉(zhuǎn)向多種科技金融工具共用，注重多樣性和間接性。此類(lèi)政策聚焦點(diǎn)變化明顯，從萌芽起步階段的注重發(fā)揮財(cái)政投入、科技貸款的作用，向探索發(fā)展階段的科技經(jīng)費(fèi)、財(cái)政投入、股權(quán)激勵(lì)并舉轉(zhuǎn)變，再進(jìn)一步細(xì)化為積極推進(jìn)階段的多種科技金融工具共同發(fā)揮作用，直至戰(zhàn)略深化階段的設(shè)立科技經(jīng)費(fèi)、發(fā)揮多種科技金融工具作用，并伴隨科技金融試點(diǎn)的全面、廣泛金融支持格局。其中在后兩個(gè)階段中， “科技金融支持”主題逐步完善，從科技金融工具、創(chuàng)新主體相結(jié)合發(fā)展成科技金融工具、試點(diǎn)、創(chuàng)新主體、管理規(guī)范相結(jié)合，整體呈現(xiàn)廣泛融合趨勢(shì)。

(2)支持對(duì)象從企業(yè)轉(zhuǎn)向企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、科技金融中介并重，兼顧全面性和重點(diǎn)性。此類(lèi)政策聚焦點(diǎn)有所變化，有新增、回歸等現(xiàn)象，從萌芽起步階段支持企業(yè)創(chuàng)新向探索發(fā)展階段支持企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，積極推進(jìn)階段在關(guān)注企業(yè)創(chuàng)新的同時(shí)新增科技金融中介這一聚焦點(diǎn)，在戰(zhàn)略深化階段中，科研機(jī)構(gòu)回歸政策聚焦點(diǎn)行列，3個(gè)主體共同成為政策聚焦點(diǎn)。

(3)政策目標(biāo)從技術(shù)引進(jìn)轉(zhuǎn)向自主創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)時(shí)代性和導(dǎo)向性。此類(lèi)政策聚焦點(diǎn)變化極為明顯，且頻繁地與部分支持對(duì)象合并成一個(gè)政策主題，從早期重視企業(yè)技術(shù)引進(jìn)、技術(shù)改造等創(chuàng)新活動(dòng)，轉(zhuǎn)變成重視企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用、科技成果轉(zhuǎn)化等活動(dòng)，最終發(fā)展為注重企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)自主創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力的提升。

(4)管理規(guī)范的聚焦點(diǎn)長(zhǎng)期保持一致，具有連續(xù)性和發(fā)展性。在此類(lèi)政策中，從探索發(fā)展階段至戰(zhàn)略深化階段資金管理和資金監(jiān)管長(zhǎng)期作為兩個(gè)政策聚焦點(diǎn)，同時(shí)又與科技經(jīng)費(fèi)、財(cái)政投入聯(lián)系密切，最終形成 “科技經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)管”政策主題，在后3個(gè)階段均有出現(xiàn)。

3.2 政策演變邏輯

通過(guò)梳理我國(guó)科技金融政策聚焦點(diǎn)的階段演進(jìn)，發(fā)現(xiàn)不同階段的政策核心要素、關(guān)注熱點(diǎn)有所不同，結(jié)合政策演進(jìn)實(shí)際情況，可將科技金融發(fā)展歷程、科技金融支持理念、科技金融發(fā)展戰(zhàn)略、科技金融部門(mén)的職能明晰與深入合作以及科技金融政策工具變遷視為科技金融政策演進(jìn)的動(dòng)力機(jī)制。

(1)科技金融發(fā)展的階段性特征。科技金融政策旨在推進(jìn)科技金融發(fā)展，因此對(duì)科技金融發(fā)展歷程的確認(rèn)和梳理是關(guān)鍵，見(jiàn)表9。在改革開(kāi)放初期，我國(guó)金融體系處于恢復(fù)階段，金融業(yè)態(tài)高度單一，以傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)為主導(dǎo)的中國(guó)銀行以及財(cái)政補(bǔ)貼是國(guó)家支持科技發(fā)展的重要方式[14]。隨后，以中央銀行制度的建立為契機(jī)，我國(guó)開(kāi)啟大規(guī)模的金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新熱潮，各類(lèi)商業(yè)銀行逐步成立，加快了支持科技創(chuàng)新的信貸市場(chǎng)的發(fā)展[15]，使這一階段科技金融的主要重點(diǎn)及形式是科技貸和財(cái)政貸款貼息補(bǔ)助。

表9 科技金融發(fā)展的階段性特征

隨著黨的十四大召開(kāi)，我國(guó)確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，金融體系開(kāi)始進(jìn)入市場(chǎng)化改革階段，貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)開(kāi)始進(jìn)入科技發(fā)展領(lǐng)域，我國(guó)科技金融政策的取向也由 “技術(shù)至上”向 “技術(shù)資本化”過(guò)渡[14]。同時(shí)，為與多樣化的科技金融發(fā)展形態(tài)相適應(yīng)，金融立法及監(jiān)管工作也成為該階段科技金融發(fā)展的重點(diǎn)。這一階段科技金融發(fā)展呈現(xiàn)多樣化特征，政府層面的財(cái)政補(bǔ)貼、信貸市場(chǎng)的科技貸款以及新出現(xiàn)的資本市場(chǎng)的企業(yè)債券等以多頭并進(jìn)的方式有力促進(jìn)了科技金融的發(fā)展。

隨著我國(guó)加入WTO，我國(guó)金融體系進(jìn)入國(guó)際化改革階段，金融機(jī)構(gòu)上市改革、利率市場(chǎng)化、股權(quán)分置改革、國(guó)際金融治理等進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)[16]，帶動(dòng)了各類(lèi)科技金融工具的活躍發(fā)展。同時(shí)，美國(guó)次貸危機(jī)的爆發(fā)使我國(guó)更加關(guān)注金融安全與風(fēng)險(xiǎn)。這一階段科技金融活動(dòng)十分活躍，各類(lèi)科技金融工具、科技金融服務(wù)平臺(tái)進(jìn)入快速發(fā)展階段。

黨的十八大以來(lái)，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動(dòng)下，科技金融體系建設(shè)上升到國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略層面。受益于 “互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展，本階段科技金融工具和產(chǎn)品愈加豐富并快速更迭。同時(shí)，在國(guó)家宏觀政策的引導(dǎo)下，地方政府積極開(kāi)展科技金融實(shí)踐，逐步形成金融、科技和產(chǎn)業(yè)深度融合、協(xié)同發(fā)展的態(tài)勢(shì)。這一階段科技金融發(fā)展更多依賴(lài)于市場(chǎng)化驅(qū)動(dòng)或社會(huì)資本驅(qū)動(dòng)，科技金融工具使用和服務(wù)呈現(xiàn)出更加多樣化、多層次的特點(diǎn)。

(2)科技金融支持理念的適時(shí)調(diào)整。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制變革的深入，科技金融支持理念也在適時(shí)調(diào)整。改革開(kāi)放初期，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，而現(xiàn)代化的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化[8]。在 “經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須依靠科學(xué)技術(shù)、科學(xué)技術(shù)工作必須面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的引導(dǎo)下，我國(guó)主動(dòng)發(fā)揮 “大一統(tǒng)”財(cái)政集中配置資源的優(yōu)勢(shì)，并依托于新建立的專(zhuān)業(yè)性金融機(jī)構(gòu)來(lái)支持科技的發(fā)展[15-16]。之后，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)主體的多樣化和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的市場(chǎng)化進(jìn)程，我國(guó)在財(cái)政支持科技發(fā)展的基礎(chǔ)上，加大了信貸市場(chǎng)、資本市場(chǎng)以及風(fēng)險(xiǎn)投資等金融工具對(duì)于科技創(chuàng)新的扶持，政府主導(dǎo)和市場(chǎng)扶持相結(jié)合成為科技金融發(fā)展的推動(dòng)力。

隨著 “創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”、 “大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”等創(chuàng)新發(fā)展理念的相繼提出，科技金融發(fā)展的支持理念和手段得以不斷豐富，進(jìn)一步明晰了市場(chǎng)無(wú)形之手和政府有形之手推進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展的作用分工，將市場(chǎng)支持從資源配置的基礎(chǔ)作用上升為決定性作用，而政府從決定性作用向規(guī)劃、引導(dǎo)、監(jiān)管及服務(wù)的綜合角色進(jìn)行轉(zhuǎn)變[8]，由此科技金融成為政府部門(mén)和市場(chǎng)共同關(guān)注的熱點(diǎn)領(lǐng)域，政府資源配置、市場(chǎng)資源引導(dǎo)、激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新熱情成為新時(shí)期的科技金融支持理念。

(3)科技金融發(fā)展戰(zhàn)略的逐步深化。科技金融發(fā)展戰(zhàn)略是對(duì)科技金融發(fā)展方向、實(shí)施路徑的全局性謀劃，是制定國(guó)家科技金融政策和對(duì)策的依據(jù)。從科技金融發(fā)展戰(zhàn)略決策看，在改革開(kāi)放初期，我國(guó)較少有專(zhuān)門(mén)推進(jìn)科技金融發(fā)展的戰(zhàn)略思想， “廣開(kāi)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，鼓勵(lì)部門(mén)、企業(yè)和社會(huì)集團(tuán)向科技投資；銀行要積極開(kāi)展科技信貸業(yè)務(wù)，并對(duì)科技經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行監(jiān)督”等思想成為萌芽起步階段引導(dǎo)科技金融發(fā)展的戰(zhàn)略思想[8]。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷加深和國(guó)家對(duì)科技金融的逐步重視，規(guī)范化、系統(tǒng)化的科技金融體系逐步完善，戰(zhàn)略層面上我國(guó)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)科技金融對(duì)于提高自主創(chuàng)新能力和建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的重要作用，高度重視源頭供給創(chuàng)新；實(shí)踐層面上我國(guó)積極開(kāi)展科技金融實(shí)踐，科技部和 “一行兩會(huì)”密切合作以及試點(diǎn)工作，進(jìn)一步完善科技金融發(fā)展的政策環(huán)境。

從我國(guó)科技金融發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)容變遷看，呈現(xiàn)出從簡(jiǎn)單到綜合的特點(diǎn)，由注重財(cái)政投入、科技貸款到積極利用多種科技金融工具的轉(zhuǎn)變，由直接引導(dǎo)到間接支持的轉(zhuǎn)變。總的來(lái)說(shuō)，科技金融發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、支持對(duì)象、支持手段隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革不斷調(diào)整，也為各政府部門(mén)在科技金融發(fā)展中的角色定位和行為選擇提出了指導(dǎo)性要求，并為跨部門(mén)合作奠定了制度基礎(chǔ)。

(4)科技金融部門(mén)的職能明晰與深入合作。部門(mén)責(zé)任和職權(quán)的明晰是促進(jìn)跨部門(mén)合作的重要前提，基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷變化，不同政府部門(mén)參與科技金融發(fā)展的職權(quán)界定逐漸清晰。在促進(jìn)科技金融發(fā)展過(guò)程中，國(guó)務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)，多發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用，引導(dǎo)各部委及直屬機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作。而科技部和財(cái)政部結(jié)成 “鐵桿”合作伙伴，與各金融監(jiān)管部門(mén)通力合作，在結(jié)合部門(mén)職責(zé)的基礎(chǔ)上根據(jù)大政方針提出了具有針對(duì)性、具體性的意見(jiàn)及措施[17]，以適應(yīng)多樣化的科技創(chuàng)新活動(dòng)。

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步快速發(fā)展，我國(guó)金融工作在支持經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展的同時(shí)逐漸形成了門(mén)類(lèi)比較齊全、功能較好發(fā)揮、國(guó)際化水平持續(xù)增強(qiáng)的完整體系，這使得科技金融的發(fā)展不可能再單純依賴(lài)于單一政府部門(mén)。如圖7所示，自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)參與科技金融政策制定的政府部門(mén)逐漸增多，部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作程度逐步提高，以共同促進(jìn)科技金融發(fā)展。其中，科技部已成為科技金融政策的主要制定部門(mén)，與財(cái)政部及銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、人民銀行等資金監(jiān)管部門(mén)頻繁合作，突出體現(xiàn)了金融資本的支持服務(wù)對(duì)于盤(pán)活和驅(qū)動(dòng)科技創(chuàng)新具有重要作用。

圖7 不同階段我國(guó)科技金融政策的制定主體數(shù)及相應(yīng)文本數(shù)量

(5)科技金融政策工具的不斷變遷。科技金融政策工具是實(shí)現(xiàn)科技金融發(fā)展目標(biāo)的方式和手段，可以分為供給型、需求型及環(huán)境型政策工具三種主要類(lèi)型。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)科技金融政策工具從單一的供給型為主導(dǎo)向供給型、需求型及環(huán)境型相結(jié)合的政策工具體系發(fā)展，這對(duì)于滿(mǎn)足科技金融要素供給、帶動(dòng)科技金融市場(chǎng)需求、優(yōu)化科技金融生態(tài)環(huán)境具有積極作用。其中，我國(guó)傾向于法規(guī)管制、策略性措施等環(huán)境型和財(cái)政資金投入、人力資源培養(yǎng)等供給型政策工具的應(yīng)用，不僅體現(xiàn)了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)重視 “加強(qiáng)制度化建設(shè)、重視行為監(jiān)督”的工作理念[17]，也是對(duì) “改善金融服務(wù)，創(chuàng)新符合科技型企業(yè)成長(zhǎng)規(guī)律和特點(diǎn)的新型科技金融產(chǎn)品、組織機(jī)構(gòu)和服務(wù)模式”的重要體現(xiàn)[17]，這符合我國(guó)做好新時(shí)期金融工作的根本要求。

4 總結(jié)與建議

本文采用定性與定量相結(jié)合的方法，在劃分我國(guó)科技金融政策發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，基于扎根理論，采用共詞分析法對(duì)各階段政策的共詞聚類(lèi)網(wǎng)絡(luò)圖進(jìn)行深度剖析，總結(jié)中國(guó)科技金融政策的演變規(guī)律與邏輯，呈現(xiàn)支持手段注重多樣性和間接性、支持對(duì)象兼顧全面性和重點(diǎn)性、政策目標(biāo)強(qiáng)調(diào)時(shí)代性和導(dǎo)向性以及管理規(guī)范具有連續(xù)性和發(fā)展性的演進(jìn)特點(diǎn)。值得注意的是，在支持手段上，我國(guó)科技金融政策整體上仍以財(cái)政支持為主，對(duì)于資本市場(chǎng)、風(fēng)險(xiǎn)投資等多元金融工具提及較少，有關(guān)其使用、監(jiān)管等細(xì)化內(nèi)容更為不足，長(zhǎng)期處于主題詞網(wǎng)絡(luò)邊緣化狀態(tài)；在支持對(duì)象上，對(duì)于具有活化金融市場(chǎng)作用的科技金融中介的積極引導(dǎo)和規(guī)范管理長(zhǎng)期處于政策制定層面的末端位置，這極易導(dǎo)致科技企業(yè)信用擔(dān)保難、風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展緩慢等問(wèn)題，其重視程度需進(jìn)一步提升。據(jù)此，本文提出以下建議。

(1)豐富科技金融支持手段，健全科技投融資體系。一方面，政策制定者應(yīng)著重關(guān)注科技擔(dān)保、科技資本市場(chǎng)等多元融資方式，通過(guò)發(fā)揮公共財(cái)政的引領(lǐng)作用撬動(dòng)各類(lèi)社會(huì)資本參與創(chuàng)新，形成多層次、多渠道、廣覆蓋的科技投融資體系[8]；另一方面，應(yīng)強(qiáng)化政府與多類(lèi)金融部門(mén)協(xié)調(diào)合作，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金和金融資金協(xié)同支持創(chuàng)新，并構(gòu)筑完善的科技金融服務(wù)體制，保障社會(huì)資金所有者的合法權(quán)益，降低社會(huì)資金的參與成本和風(fēng)險(xiǎn)，形成功能互補(bǔ)、良性互動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的科技金融支持格局[6]。

(2)持續(xù)助力自主創(chuàng)新，營(yíng)造良好創(chuàng)新環(huán)境。一方面，政策制定者需緊密?chē)@我國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)，強(qiáng)化科技創(chuàng)新源頭供給，完善國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)前沿、重大項(xiàng)目研發(fā)等基礎(chǔ)性科技活動(dòng)的資金支持機(jī)制，通過(guò)投資補(bǔ)助、項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)、政府購(gòu)買(mǎi)等方式實(shí)現(xiàn)金融助力自主創(chuàng)新[8]，以加快打造原始創(chuàng)新策源地；另一方面，為支持技術(shù)應(yīng)用、科技成果轉(zhuǎn)化等活動(dòng)，主管部門(mén)應(yīng)持續(xù)推進(jìn)創(chuàng)新示范區(qū)、孵化器及產(chǎn)業(yè)集群的金融試點(diǎn)工作，積極推廣科技金融成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定符合區(qū)域特殊性的總體規(guī)劃及配套政策，推進(jìn)金融支持與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的資源共享，從而實(shí)現(xiàn)科技成果的應(yīng)用與轉(zhuǎn)化。

(3)發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)新主體力量，完善科技中介服務(wù)體系。一方面，政策制定者應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的支持力度，借助貼息補(bǔ)助、股權(quán)激勵(lì)等方式激勵(lì)企業(yè)及其科技人員開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)，并圍繞企業(yè)創(chuàng)新完善科技金融服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，整合內(nèi)外部創(chuàng)新資源[4]，增強(qiáng)自身造血功能；另一方面，應(yīng)完善對(duì)各類(lèi)科技中介機(jī)構(gòu)支持科技創(chuàng)新的政策規(guī)定，積極引導(dǎo)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、信息咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等為企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)提供多樣化的金融服務(wù)，打造科技與金融對(duì)接平臺(tái)、信息交流平臺(tái)以及企業(yè)痛點(diǎn)和需求解決平臺(tái)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，提供信息咨詢(xún)，打通科技成果轉(zhuǎn)化的 “瓶頸”通道。

(4)完善資金使用規(guī)范，強(qiáng)化金融服務(wù)監(jiān)管。一方面，政策制定者應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化有關(guān)科技貸款、科技保險(xiǎn)、科技資本市場(chǎng)等金融工具的使用條例和管理細(xì)則，加快建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的金融工具使用規(guī)范；另一方面，鑒于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資、科技資本市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，主管部門(mén)應(yīng)堅(jiān)持維護(hù)金融穩(wěn)定的底線(xiàn)思維，加強(qiáng)政策監(jiān)管，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)和能力，根據(jù)企業(yè)定位選擇適宜的支持方式，明確劃分監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)共同推進(jìn)資金使用過(guò)程監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[13]。