“放管服”視域下的校院兩級的協同管理研究

摘 ?要：在全面落實“放管服”的宏觀改革背景下，實現大學內部治理現代化，積極推進校院兩級管理改革是大學內涵式發展與激發二級學院辦學活力的必然選擇。但校院兩級管理改革過程中存在權責劃分與權力清單缺乏充分論證有失權威，制度虛化沒有真正落實簡政放權，校級調控監管缺位以及學院行政權力超越學術權力的諸多問題。優化校院兩級管理必須在以制度理性為導向的權責清單的基礎上，圍繞立德樹人的根本任務展開協同管理，調動大學內部多元主體協同參與才能更好地實現改革效能。

關鍵詞：“放管服”;兩級管理;權責清單;多元主體;協同

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A ? ? ? ? ?文章編號：2096-000X（2021）07-0156-04

Abstract： Under the background of macro-reform of "delegating power， streamlining administration and optimizing services"， to realize the modernization of internal management of university and to promote the reform of two-level management of university and college is the inevitable choice for the university to develop and stimulate the effectiveness of the second-level college. However， there are still many problems such as unclear division of powers and responsibilities， unconscionable power lists， institutional collapse， absence of university supervision， and administration power overriding academic power in the process of "university-college" management reform. In this regard， there is a need for encouraging university multiple subjects to jointly participate in "university-college" management reform on the basis of institutional rationality-orientated power-responsibility lists.

Keywords： "reforms to delegate power， streamline administration and optimize government services"; two-level management; power-responsibility lists; multiple subjects; synergy

全面深化改革，推進國家、政府治理體系、治理能力現代化成為新時代的基本的要求與發展趨勢。早在2017年，教育部、中央編辦、發展改革委、財政部、人力資源社會保障部等五個部門聯合印發了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》，其中針對高等教育改革發展中的學科專業設置、人才培養、人事管理、科研管理、經費和資產使用管理等方面的主要問題，高校辦學自主權需要得到切實保障，進而完善中國特色現代大學制度。同時，我國高等教育面臨規模擴充與內部管理復雜的現實困境。在“放管服”的時代背景下，高等教育也需要緊隨社會趨勢優化內部治理，構建與時俱進的現代大學制度，實現內涵式發展。然而，科學的內部治理將成為高等教育內涵式發展的基本特質。全面深化高等教育管理改革，其主要目標是完善和發展現代化大學制度，推進大學內部治理體系與治理能力與時俱進，增強高等教育價值與功能的現實轉化效應。為了強化依法治校、優化與完善大學的治理體系，校院兩級管理體制改革已經是當前眾多高校的必然選擇。

一、當前大學校院兩級管理改革的基本情況與問題

（一）當前大學校院兩級管理改革的基本情況

學校與其內的二級學院之間的關系對于辦學活動是有很大的影響作用。我國傳統的高等內部管理主要表現為大學辦學院，即學校一級支配與主導各二級學院，二級學院沒有自主權。特別從上個世紀90年代以來，大學的行政管理超越了學術成為阻礙高等教育發展的不可回避的困境，造成直接的影響便是突現了大學學術文化與行政文化的矛盾。

隨著不斷滿足更多大眾對高等教育的需求，迎來了高等教育大眾化新時期，高校規模擴大，內部結構復雜，校級單極管理壓力倍增。這些校級集中統一管理模式在現實的高校運行中無法很好地發揮激勵的需要，隨之高校的管理方式在一級管理與二級管理之間形成新關系模式，突出學院的辦學實力性，強化學院的辦學主體地位。校院二級管理改革的基本內涵是學校簡政分化人事、財務、事務處置的基本權力，各二級學院的自我管理成為常態化、自主化，二級學院作為權責利相統一的運行實體得到真正確立。

校院兩級管理機制改革的關鍵是如何進行制度設計，構建權責明晰的“1+N”。“1”就是校院兩級管理改革總體的實施辦法，“N”是為推動兩級協同管理的一系列具體管理辦法與相配套的制度，如學院重大事項決策、教學科研管理、學生事務管理、財務人事管理、專項經費管理等方面的制度。

當前，很多高校積極嘗試校院兩級管理，不斷深化機構內部管理體制的改革。其實早在高校實行擴招后，大學規模變大后，很多的大學已經開始啟動校院兩級管理改革，將相關的權力下放到二級學院，增強二級學院的主體地位。在2013年華中師范大學就出臺《華中師范大學校院兩級管理體制實施辦法（試行）》。近年來，復旦大學、四川大學、中山大學等眾多高校紛紛探索并制定校院二級管理改革的實施辦法，深化校院二級管理改革。

（二）校院二級管理運行存在的現實問題

針對“放管服”來說，“放”就是校級層面要下放權力，學校不要過多地具體指令學院如何辦學，給予自主權力處理自身事務;“管”就是校級層面要創新和優化監管職能，提升對二級學院的宏觀調控;“服”就是各行政職能部門要減少二級學院的干預，以二級學院的需要目標為導向，優化服務質量。對照“放管服”的改革實質與要求，對于大學的內部管理來說，要去行政化，變革管理體制，優化內部治理，使之由一級管理向二級管理轉變的基本要求，具有很大的難度和復雜性。因此，在校院二級管理改革的現實運行中還是存在如下的一些困境：

1. 權責清單缺乏充分論證有失權威性

校院二級管理改革首先要就大學內部治理突現的問題為導向，解決學校治理過程的現矛盾。很多高校在推進校院二級管理體制改革過程都是學校的黨政部門或是發展規劃部門牽頭制定權責清單，經校黨政聯席批準，形成制度文本。但是這種流程便捷，便是沒有充分發揮二級學院教學與科研的教職工在構建權責清單中的多方主體的作用，缺乏校院二級的充分溝通與交流，使權責清單制度推行權威性不足。因此，推行校院二級管理改革要在充分調研的基礎上梳理權責清單，形成確權，使校院兩個層級都有明確可行的制度規范。

2. 制度虛化沒有真正落實簡政與放權

確定校院兩級之間的權責標準，構建可行性制度是推行校院二級管理的基礎。但是在推行改革的過程中，權責標準劃分界限不夠清晰，精細化程度不夠。從校院二級管理的權責制度設計本身來看，一些高校規定人事權、財務管理權、事務決策權的分解與下放，但是怎么放，怎么銜接統籌還需要一攬子配套制度去支撐校院二級管理的總體目標。為了更好地確立各二級學院的辦學主體地位，學院要根據涉及事務的不同類型，確保內部治理結構全面配套，如黨政聯席決策學院重大事項要有黨政聯席會議議事實施辦法，學院的教學、科研以及學科建設等方面的事務要有學院的教授委員會發揮學術權力的重要作用，在重大事項監督與財務管理方面要有基層民主參與的保障制度等。然而這些配套的制度沒有切實地構建完善與執行，無疑導致校院二級管理改革制度虛化，沒能真正落實簡政與放權。

3. 權力責任下放不對等調控監管缺位

從當前的情況來考察，很多高校積極推進校院二級管理改革，其常規的基本原則導向是擴大二級學院的人事管理權、財務自主權、學科發展與教學科研事務自主權。但是在權力與責任的分配上不能使二級學院的權力、責任、利益三者平衡起來，造成責權不對等，往往學院的責任因目標任務的協議而下達到學院，但是在人事與財務權力的享有上大打折扣，形成學院有責無權或是責大于權。不同的高校，因為學科特色、規模層級以及學院強弱等差異，究竟如何在校院兩級進行權利分解與下放無法形成統一的客觀標準。鑒于沒有較為統一的客觀標準，就增加了學校對二級學院的調控與監管的難度與復雜性。這種難度與復雜性直接使得學校對二級學院的調控與監管很難到位，甚至無所作為。

4. 學院管理中行政權仍然超越學術權

“在傳統科層組織模式下，中國高校基層學術組織擁有權力較小，校部機關對基層學術組織管得過細、統得過死，嚴重制約了基層學術組織的活力和創新。”[1] 學術界的基本準則是所有成員是平等的。因此，學術控制在本質上具有社團的或是集體決策的性質，其形式上二級學院的學術工作者集體充分地參與到學院管理的決策中去，實現二級管理過程中權力效力的最優化。但在大學對一個國家的戰備性意義日益凸現的趨勢下，對大學的干預成為政府不得不強化其導向力度，管理超越學術成為迅速發展的普遍選擇，從而更多大學的管理機構基本是科層化。這種大學管理的主要特點是強有力的行政力量控制與經濟效益優先的市場思路模式，而學術權力日益式微。當很多高校在推進管理改革分解下放權力時，往往形成分解與下放的權力下移到二級學院的行政層級而已，至于在二級學院層面的學術權力沒有得足夠的調動，形成學院管理中的行政權力超越學術權力的局面。

二、基于制度理性的權責清單是多元主體協同的內生要求

（一）大學內部的組織秩序與多元主體對改革的理念認同

大學作為一個以人才培養為基本功能學術組織，是以學科與專業為基礎的。目前，我國高校已經進入大眾化的階段，產業化的特征也非常明顯，學生規模與精英化教育來比較已經成倍的擴充，這也使得很多高校內部組織結構增多，日益復雜化，內部秩序也更為紛繁、難以理順。當前我國高校基于實體不斷擴充，學院增多，行政職能部門也不斷也更加多樣化，內部結構復雜龐大，學校校級層面管理跨度太寬，傳統的受行政命令的管理模式無法滿足大學內部治理的需要。因此，在以“放管服”為導向的社會體制改革的背景下，大學也要自覺適應變革要求，使學院成為辦學的管理重心，讓二級學院成為實實在在的辦學主體，釋放辦學活力。英國教育專家托尼·布什對教育管理總結了兩個基本模式即正規模式與學院模式。[2]從當前我國大學內部管理模式與托尼布什的管理模式提法相對比，主要就是科層組織模式與學會組織模式兩種類型。學校變革牽涉學校系統的多個層面，這些層面既相對獨立又相互牽制，構成復雜的多變的關系，這就需要采用有針對性的策略加以調節。[3]學校是一個系統性的有機整體，各個職能部門與二級教學學院相互作用，甚至交叉融合。如果從學校內部的微觀運行來考察，其內部是由校級層面的領導班子（黨委常委機構與校長辦公機構）、各行政職能部門、學術委員會、教授委員會、教代會、各二級學院等。在二級學院內部也細劃為相應的黨政議事、二級學院教授委員會、學院教代會與學代會等不同層次的主體機構。因此，在改革的過程中，雖然有上層的政策文件的宏觀導引，但是很多人對校院兩級管理體制改革的理解與如何動作還不能很好地內化于理性的自覺。這就需要針對這種教育改革，在學校內部進行前置性理論動員，形成對“放管服”與校院兩級管理體制改革的根本性問題達成共識，形成改革合力，圍繞辦學目標與任務，展開富有成效的協同治理。

（二）內部協同對制度理性導向下的權責清單的必然訴求

大學校院兩級管理體制改革是現代大學制度合理建設的具體化，是系統內部多元主體的協同治理的過程。其實，“完善校院兩級管理機制并不是改革的新課題，它的本質是學校與學院的關系，是伴隨著大學內部組織分化以及管理層級的增加而產生的大學內部管理中兩核心關系之一（另一個核心關系是學術權力與行政權力的關系）”[4]在大學內部實現多元主體內部協同治理，要在改革理念認同與信息共享與整合的基礎上，構建內部協同的機制，梳理多元主體的權責清單。這里的機制構建與權責的梳理就是校院兩級管理的相配套的一系列事務運作實施辦法。因此，“校院兩級管理改革其實質是對財權、人權和事權在校院兩級的資源配置權力權限的重新劃分，其核心內容就是首先要明確規定學校學院在辦學過程中所擔負的不同責任，并要根據其承擔的不同職責賦予相應的權利，并將這些職責、權力固化，上升為學校的制度。”[5]尤其是校院兩級管理機制改革的權責清單要以制度理性為指導，實現其立足現實，明確分工與合作，提升大學治理的效能。“制度理性也可以稱為制度合理性，從馬克斯·韋伯的理解社會學思路，以及法理學對于公正的理解，這種制度合理性也包括兩個基本層面，即實質合理性（價值理性）和形式理性（工具理性）”[6]為了實現校院內部不同組織機構的理性運行，對大學內部的行政職能部門、學術權責組織、各二級學院以及二級學院內部的不同主體，進行前置的理性論證，梳理權責清單。其實就權責清單來說，主要來自于“放管服”改革指導下的政府治理現代化的需要而出現的權力清單，即 “所謂政府權力清單就是對各級政府及其各個部門權力的數量、種類、運行程序、適用條件、行使邊界等方面進行詳細統計和全面清理，明晰權責，形成的目錄清單。”[7]那么效仿于政府權力清單，大學進行校院兩級管理體制改革的內部組織各主體機構也需要在深入研討論證的基礎上職責厘定、運行程序、適應條件、行使邊界等方面進行理性地構建。因此，定量與定性的目標責任制管理成為學校對學院的基本選擇，以過程跟蹤與結果考評管理二級學院，以優化頂層設計、資源供給、協議授權為主要手段服務與推動學院自主辦學，以監督制約為主要方式規范學院依法治教。學校各職能部門代表學校在黨建與思想政治工作、教學管理、科學研究、學科建設、師資隊伍建設、學生事務管理、對外合作與交流、專項經費管理、學院黨政聯席議事、師生代表民主參與等方面制定政策、組織協調、提供服務保障與指導。

三、內部多元主體協同優化校院兩級管理改革的啟示

鑒于大學組織內部是由多元主體共構的客觀現實，在簡政放權優化服務的改革要求下，為了更好地實現改革的目標，切實保證學院辦學的主體地位，釋放辦學活力，針對改革過程中出現的問題，在制度理性指導下，針對學校總體設計、資源配置、學科建設、人才培養與學生事務等事務，創新內部治理結構，充分調動多元主體的積極性，健立健全監測評估、督導問責機制，理順協同機制。

（一）加強頂層設計，以清晰的學科建設與人才培養為基礎優化學院設置

在推進校院二級管理體制改革過程中，根據國家高等教育發展趨勢、發展戰略、結合自身學科、發展規劃與區位優勢，加強宏觀統籌，做好頂層設計。大學的基本存在價值是以學科建設和人才培養為依托的，校級層面的權責是什么，學院作為最基本的辦學主體的權責又是什么要界定清晰。因此，大學的各個學院的設置要以學科門類或一級學科為基礎，拓展統籌發展相關與交叉學科，搭建科研平臺。頂層設計要把緊扣學科建設目標與人才培養的根本任務兩個維度，做好學院這個主體的設置，明確學院是學校學科建設與人才培養的實施主體地位，根據學科發展趨勢與社會人才市場需要加強對本學院學科建設、人才培養、科研平臺搭建實行自我統籌管理。只有清晰的學科建設目標與人才培養任務才能更好的賦予學院的存在地位與價值，調動學院全面地釋放自身的辦學活力，也為進一步構建調控與考核體系準備前提，形成可行性評估抓手。

（二）優化目標考核，注重動態調控進而明確監管主體責任

根據《教育部等五部門關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》的要求看出，準確把握校院二級管理體制改革的精神實質，學校分解下放權力，實現一級管理向二級管理轉變，要做到“簡政放權”但又必須做到“放管結合”。校級層面要具備防范放權的風險控制與監管措施，加強制度建設做到依法治校，健全可操作的績效考核、監管問責與創新激勵的機制。在以問題與目標為導向的監測過程中，要注重結果導向，更要常態化地加強過程調控，針對學院運行過程中偏離目標任務所造成的負面清單要及時梳理，限時整改，切實問責。在不同學院考核無法實現統一標準的情況下，目標績效考核可以通過第三方考核，直接對標的不是本校的不同學科的學院，而是其他兄弟學校的相同或相似學科的學院。如在一所大學內對法學院的績效評價無法用會計學院或是經濟學院的指標來考核，而通過第三方考核的方式，與其他相類似的高校的法學院相比較來考察發展情況。因此，學校要優化考核方法，明確學校各項事務推進發展的監管主體的責任，注重動態調控，跟蹤監察。

（三）保障多元參與，發揮學術權力與基層民主的協同作用

傳統大學管理的基本模式體現對人治依賴與行政推進的固化思維，把改革看成上位要求，忽略多元主體的參與。而新的時代背景下，黨與國家對全面深化體制改革提出明確的要求，堅持人民為中心，把群眾路線貫徹到治國理政之中，依靠人民創造歷史偉業。因此，當前校院二級管理改革要在依法治校的總體框架下，激發多元主體的活力，保障多元主體的切實參與。在校院二級管理改革過程中，從提出與論證，到制度的運行與監督，黨委的宏觀引領，行政負責推進，學術權力與基層都需要全程參與，保障學院的治理是在集體決策與民主監督中實現學院辦學目標。在保障多元主體參與的過程中，要強化宣傳教育，提升學校職能部門與各二級學院人員對教育改革的思想認同，進而轉變學校上下的服務意識，形成推進校院二級管理改革的工作合力。

（四）硬化制度約束，允許不同學院多樣化的自我管理模式

校院二級管理改革是應對教育發展趨勢的內涵升級與自我革新，其面臨的困境與阻力無法回避。在此過程中，不管是黨政領導的積極推動，還是學院基層的廣泛參與，其關鍵的前提要完善相關配套制度建設，硬化制度約束。所謂的硬化制度約束，就是在保證制度細化與可操作的基礎上，確保校院管理中的不同權力的行使，考核評價，事故問責等環節，有據可依，強化依法治校。雖然校院二級管理強調凸現制度的硬性約束，但是一所大學通常設置若干學院，這些學院因為學科專業性質、歷史傳統、學術團隊強弱差異較大，管理上的“一刀切”反而會造成矛盾與困境。這就需要在總體目標的導向下，使不同學院在不違背學校宏觀制度框架內，結合自身的學科發展與人才培養任務構建符合自身發展的管理模式，允許二級學院管理的多樣化。

參考文獻：

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[7]國家行政學院編，馬建堂主編.大道至簡 簡政放權的理論與實踐[M].北京：人民出版社，2016：130.

基金項目：2020年江蘇省教育科學“十三五”規劃課題“智能時代的高校課堂教學變革研究”（編號：D/2020/01/03）

作者簡介：武蓓（1981-），女，漢族，江蘇南京人，碩士，助理研究員，研究方向：公共管理，高等教育管理。