對當前貨幣發行工作的思考

肖承發

當今世界正經歷百年未有之大變局，在疫情防控常態化、國內外形勢快速發展變化的大背景下，貨幣發行工作面臨著應對外部各類非現金支付工具的沖擊和內部管理模式創新完善的雙重任務。本文在對當前貨幣發行工作所處的形勢進行分析的基礎上，提出未來的發展方向和應遵循的原則，以期推動貨幣發行工作職能發揮。

一、當前貨幣發行工作面臨的形勢

（一）支付工具多樣化背景下，現金受關注度逆勢升高，央行管理責任進一步增大

1. 社會現金需求不易把握，發行量預測難度增大。由于貨幣形式的不斷創新發展，以支付寶、微信為代表的移動支付以及信用卡等多種非現金支付工具，對現金產生替代作用，并由增量替代逐步向存量替代延伸，市場現金需求量的影響因素越來越多，導致對人民幣現金發行量的準確性把控越來越難。

2. 非現金支付工具快速發展，拒收現金的情況仍然存在。信息技術的快速發展和智能化服務的廣泛應用正在深刻、持續地改變公眾的生活消費方式。經過近年來持續開展整治拒收人民幣現金工作和向社會廣泛宣傳，拒收現金問題總體上得到了解決，但仍有一少部分商戶對自身在現金收付中的責任和義務存在認識誤區和偏差，對現金支付方式存在排斥的情況。尤其是新冠肺炎疫情的出現，對現金收付環境產生了一定影響，人們出于安全性的考慮，拒收現金現象有所反彈。

3. 假幣濃度有所下降，但總量仍然較高。山東省作為經濟大省、用現大省，是假幣犯罪的重點區域之一。近年來，由于反假工作力度的不斷加大，加之支付方式多元化快速發展和新冠肺炎疫情等因素影響，社會用現量和貨幣流通速度有所下降，全省假幣收繳數量呈下降趨勢，但收繳總量仍然較高，反假貨幣工作形勢依然嚴峻。從假幣識別關口來看，金融機構柜臺識別人民幣在很大程度上依靠現金機具設備。目前，商業銀行雖然配備了大量的人民幣現金機具，但型號參差不齊，對于市面上常見的變造幣、偽造幣識別作用有待提高。此外，商業銀行網點柜臺工作人員調整較快，假幣識別能力有所欠缺，加之市面上變造幣、拼湊類型的人民幣逐漸增多，以及個別金融機構工作人員人民幣假幣收繳操作不規范等原因，誤收假幣的問題在一定程度上長期存在。

4. 流通中人民幣情況難以掌握，管理難度較大。當前對人民幣流通監測缺乏技術手段和理論支撐，對各類數據的監測和計算無法完全適應人民幣流通管理工作要求。數量方面，難以準確掌握市場流通中現金M0數量，對各地區市場現金的飽和度缺乏有效數據;券別方面，當前主要以人民銀行發行庫投放的各券別發行基金為統計基準，但現金流轉環節較多，考慮商業銀行庫存、市場沉淀等因素，能夠進入市場有效流通的數量難以掌握;整潔度方面，監測指標需要進一步適應大眾需求，并進一步完善監測覆蓋面和監測頻率;結構分布方面，現金在金融機構、企業、居民等用現主體之間、在城區和縣域、境內和境外的分布不明確。綜上，目前尚缺乏一個具備整體宏觀視角和微觀分布的現金流通立體監測體系，來為人民幣流通管理提供所需的信息。

5. 小面額人民幣的需求滿足度仍有待提高。小面額現金供應歷來是人民銀行的重點工作，也是社會的熱點問題。一方面，當前小面額現金供應由普遍短缺轉化為個別商戶短缺和個別券別短缺，統籌規劃好小面額現金支取需求企業和存款需求企業，實現小面額現金的精準調控、精準供應、精準對接，信息渠道的建立尤為重要。另一方面，小面額人民幣整潔度，特別是農村地區的人民幣票面整潔度仍不容樂觀。小面額人民幣主要用于日常交易，使用頻率高、流轉迅速。但在縣域地區，由于缺少發行庫、業務庫、現金中心的調節作用，小面額人民幣投放和回籠的鏈條拉長、成本增加、效率降低，部分殘損幣被反復使用，成為導致小面額整潔度不高的主要原因。

（二）貨幣形態的變化對貨幣監管工作提出挑戰

隨著科技創新和金融創新力度的不斷加大，電子貨幣、數字貨幣等一些新型貨幣形態應運而生，且發展迅猛，無論是從支付體系層面，還是從貨幣政策穩定性層面，都給現有的金融監管模式帶來了一系列問題和挑戰。

1. 信息安全保護問題。貨幣形態的變化改變了傳統支付業務的風險結構。電子貨幣、數字貨幣以純數字化形式存儲，以信息傳輸方式實現所有權轉移的特征，這使得數字貨幣比傳統貨幣面臨更為嚴峻的信息安全保護問題。支付數據是安全保護的首要目標，而業務鏈條所有節點都是支付欺詐和數據破壞行為的潛在攻擊對象，因此，電子貨幣、數字貨幣安全保護的重點不再僅限于具有系統重要性的金融機構，而是拓展到了整個支付服務網絡。

2. 反假幣問題。由于電子貨幣、數字貨幣等無體無形，給當前反假幣工作帶來一些挑戰。一是現階段反假幣相關規定已難以適用。如目前“偽造”“變造”的概念僅指針對實物紙幣加工處理、改變其形態、價值的行為，顯然無法適用于數字貨幣。二是反假幣工作程序已難以適用。依據人民幣管理相關規定，金融機構發現偽造、變造的人民幣，數量較少的，由金融機構兩名以上工作人員當面予以收繳，加蓋“假幣”字樣的戳記。而對于數字貨幣，金融機構發現后，無法當面收繳，也不能加蓋“假幣”字樣戳記。

3. 反洗錢問題。電子貨幣、數字貨幣等新型貨幣形態具有交易便捷、隱蔽、更易于攜帶等特征，極有可能成為洗錢活動的新載體，導致反洗錢形勢復雜化。同時，不通過任何金融機構進行的“點對點”交易可能大量存在，一定程度上繞開了現有結算體系，從而產生大量游離于金融體系之外的交易主體，導致現有的反洗錢監測手段無法進行全面有效地監測和控制，會削弱現有反洗錢制度的有效性，履行反洗錢義務的主體也需進行重新確定。

4. 監管問題。類貨幣特征支付媒介，如各類代幣券、充值會員卡、購物卡等，在特定場合使用，對人民幣現金具有一定替代作用，但如果沒有嚴格的市場監管，容易出現店鋪跑路現象，造成群眾利益受損。

（三）發行基礎設施落后，難以適應物聯網條件下的貨幣發行工作

1. 發行庫房建設標準不統一，制約了現代化設備的推廣。從山東省情況來看，各地庫房建設時間跨度大，受制于建設時期各種條件約束，大部分庫房沒有按照現代化要求進行統一規范的標準化設計，后期升級改造難度較大，阻礙了發行庫進行機械化作業和現代化管理，難以達到物聯網條件下貨幣發行工作的基本要求，不利于發行庫現代化程度的提高。

2. 智能手段有限，仍處于機械化替代初級階段。近年來各發行庫都配備了一定數量的配套發行機具設施，逐步探索向機械化、智能化管理轉變，但從實際情況來看，發行庫智能化建設仍處于初級階段。一是機械替代程度不高。從山東省情況來看，中心支庫叉車基本普及，實現了發行基金整盤機械化搬運，但對于以袋、箱為單位及叉車無法進入的區域仍需依靠手工搬運。二是智能設備普及率低。許多智能設備，如智能化堆垛機、激光導引車、現金清分設備、打碼機、條形碼閱讀機、身份識別工具等還未得到普及應用，大部分情況下仍然依靠人工完成操作。三是智能化改造缺乏統一規劃設計，無法進行信息資源整合，導致各種智能設備不能完全發揮作用。

二、未來貨幣發行工作的發展方向

從當前形勢來看，由于經濟社會發展迅速，目前貨幣發行工作已無法完全適應社會發展的需要，須從觀念意識、智能化程度、監管方式等多角度、多方位進行大刀闊斧的改革調整。貨幣發行工作應當明確發展方向，以人民銀行貨幣金銀工作轉型為契機，開拓視角，拓展思路，持續推動工作轉型步伐。

（一）轉變觀念

1. 轉變“貨幣發行工作=保障現金供應”的傳統觀念。科技的進步、經濟的發展、政策的多樣性已打破了貨幣發行工作的傳統壁壘，簡單的保供應不再是貨幣發行工作的唯一目標，現金管理已形成了牽一發而動全身的工作局面。一方面，要積極適應形勢發展，加強對貨幣政策、經濟形勢等宏觀問題的關注，并注重加強調研，掌握實際情況，摸清底數，掌握大數，分析小數，做到宏觀調控與微觀管理的有效結合，準確掌握整個社會的現金需求。另一方面，通過突擊檢查、飛行檢查等方式加強對商業銀行的管理，努力提升商業銀行的現金服務水平，滿足社會公眾多樣化的現金服務需求。

2.提高政治站位，繼承傳統精神。弘揚貨幣發行吃苦耐勞、無私奉獻的傳統文化精神，增強做好貨幣發行工作的責任感和使命感，提高做好現金管理工作的政治站位，把貨幣發行工作重點轉移到提高現金服務質量上來，以適應促進經濟高質量發展的需要。

（二）加快推進基礎設施現代化

1. 加強發行庫庫房改造，實現發行庫管理的自動化。堅持技術創新推動發行庫管理的理念，積極利用信息技術最新成果，加快對發行庫管理的技術升級和技術改造。一是進一步加大人民幣發行庫先進設備配置力度，不斷提高機械化和自動化水平，提升庫房管理效能和倉儲能力。二是分批次有步驟地實施庫房改造。選擇庫容大、易改造的中心支庫進行首先突破，有效提高存儲、使用和保障能力;對庫容小、面積小、無法機械化作業的發行庫進行重點攻關，進一步優化存量。

2. 充分利用現代化技術，實現發行基金調撥的物流化。探索建立人民幣發行庫信息管理系統，利用新技術實現發行庫信息數字化采集、共享、監測、分析，實現信息流與實物流的一體化，最終實現物聯網管理目標。例如，在發行基金信息采集系統采用RFID等先進技術進行數據采集，并在人民幣發行庫與各商業銀行間共享，利用計算機網絡進行結構化數據的及時傳輸和交換，從而實現發行基金物流管理的自動化、標準化、信息化和網絡化。

3. 進一步推動貨金二代系統的推廣使用，實現貨幣發行管理工作的系統化。以“貨發二代”試點推廣應用為契機，根據硬件和業務特點，因地制宜選擇適合各級發行庫的智能化管理路徑。與此同時，要在發行庫管理理念、制度建設、操作流程、布局規劃、標準配備、統一標識等方面，加強研究、整合、規范，逐步實現規范化、制度化、標準化管理與操作，最大限度提升發行庫管理的智能化水平。

4. 完善貨幣發行法律法規，實現現金管理法制化。貫徹新發展理念，進一步完善貨幣發行和現金管理法律法規，加強現金使用主體和貨幣發行（供應）主體監管。一是盡快完善《中國人民銀行法》《人民幣管理條例》等法律法規，增加數字貨幣為國家法定貨幣等內容，明確非法制作、發售數字貨幣和拒收現金處罰標準。二是修訂《現金管理暫行條例》，進一步規范單位、個人從開戶銀行支取現金范圍和使用現金具體行為，明確開戶銀行大額現金支付事中監督職責，實現現金收支行為規范化。

（三）進一步加大監管力度

1. 加強對商業銀行柜臺收付的監管。定期組織開展綜合執法檢查和小面額人民幣暗訪工作，加大對商業銀行柜臺收付工作的考核力度及違法違規行為的處罰力度，督促商業銀行按照人民銀行要求，規范開展假幣收繳、殘缺污損人民幣兌換工作，合理搭配人民幣流通券別，防止主幣多、輔幣少的情況。督促指導商業銀行加大現金運營部門從業人員培訓力度，落實培訓工作主體責任，把職業化培訓作為培訓重點，切實提升現金從業崗位人員服務技能。

2. 加強對大額現金的管理。建立大額現金使用申報登記制度，增加大額現金使用的摩擦系數，從源頭上防范現金被非法使用。完善現金數據統計監測制度，分析大額現金使用情況、變化趨勢、風險提示并提出防范措施。加強現金主管部門、反洗錢、公安、海關等相關部門的協調配合，建立部門間現金使用全鏈條監測體系，切實打擊恐怖融資、跨境賭博、貪污腐敗等違法違規行為。

3. 強化對防偽機具的監管。引導商業銀行認真落實《人民幣現金機具鑒別能力技術規范》金融行業標準，制定切實可行的機具采購、更換方案，在現金柜臺及鈔票處理場所布放、使用符合標準的防偽機具，逐步實現現金標準機具在銀行業金融機構的全覆蓋，筑牢現金收付關口。同時，加強對轄區現金機具生產企業的監督管理，嚴格落實生產質量主體責任，強化科技引領，確保生產的現金機具均符合金融行業標準。

（四）重點改善縣域以下地區現金服務質量

縣域及農村地區是現金流通的主要區域，也是現金服務的薄弱環節，整潔度偏低、券別結構失衡、投回渠道不暢等問題仍然制約著縣域及農村地區公眾的用現滿意度和經濟社會發展。一是積極推進現金服務示范區創建工作，完善現金服務舉措，總結前期創建工作經驗，重點督導推動縣域創建工作全覆蓋，打造質量更高、服務更優的整體現金服務示范區。二是進一步推廣完善現金中心建設，提高現金流通使用效率，降低現金處理成本;以現金流通鏈條為中心，逐步完善現金外延服務，建立標準化、安全化、現代化的現金綜合處理體系。三是重視提高縣域金融機構現金服務水平，推動農業銀行、農村商業銀行和郵政儲蓄銀行加強對縣域分支機構現金業務的投入，拓寬現金服務工作覆蓋面，消除服務盲點，完善服務措施，提升現金服務水平。四是建立打擊拒收人民幣現金行為的長效機制，維護人民幣法定地位;破除老年人等群體的“數字鴻溝”，確保滿足特殊群體、特殊地區使用現金支付的需求，保障社會公眾使用人民幣現金的合法權益。五是改進銷毀機制。加大對現金中心試點的推進力度，集中精力建設大型集中的殘幣銷毀中心，合理引入市場力量，實現殘損幣銷毀工作的社會化、市場化操作。

（五）提升研究水平

1. 加強對流通中貨幣的調查研究。以現金流通規律、反假貨幣、現金整潔度、貨幣流通分布結構等為重點，加大研究樣本的積累，掌握流通中貨幣數量、券別、新舊程度以及分布情況等關鍵信息，為加強人民幣流通管理提供依據。

2. 強化貨幣史的研究。加強對金銀的研究，黃金天然是貨幣，充分發揮山東作為產金大省的資源優勢，對山東本地金銀貨幣的流通歷史進行深入挖掘，深入分析金銀貨幣對經濟社會發展的重要作用。加強對紅色貨幣史的研究，探尋戰爭時期貨幣的發展歷程，為和平時期的貨幣發展注入動力。

3. 關注國際先進現金管理理念。加強現金投放與貨幣政策關系、與支付系統關系以及與支持經濟增長之間關系的研究;緊跟數字貨幣發展脈絡，積極吸收國際先進經驗，通過人才交流、實地考察等方式加大國內貨幣發行專業人員培養力度，加快貨幣發行工作轉型步伐。

三、做好貨幣發行工作須遵循的原則

（一）安全原則

安全是貨幣發行工作第一要務，推動貨幣發行業務轉型應當以安全為出發點。在工作轉型過程中，面對新情況、新問題，要制定完善業務操作規程和內部監督制約措施，建立切實可行的防范機制。對于關鍵崗位、關鍵人員、關鍵環節、關鍵設施，要不斷強化自控、互控和監控，從根本上遏制各類風險。要嚴防風險，提高制度執行力，維護制度嚴肅性，為貨幣發行工作提供制度保障。

（二）市場化、法制化原則

應改變“重操作、輕管理”的工作模式，從具體操作事務中解脫出來，在保證安全的前提下，引入社會化、專業化的第三方公司，逐步實現操作業務的市場化外包，提升貨幣金銀工作效率。如在發行基金調撥方面，可在現代化物流的基礎上，積極探索發行基金安保押運社會化;在硬幣自循環工作中，通過采購第三方企業服務，推動開展紙硬幣兌換工作，對回籠的硬幣進行消毒、包裝，實現人民銀行外的回收硬幣再流通;在貨幣反假工作中，將培訓、宣傳工作外包給專業公司，堅決貫徹落實法治央行的相關要求，嚴格依法、依規辦事。與此同時，要注重加強與法律部門的溝通，強化合規性，及時規避可能存在的法律風險。

（三）民生導向原則

關注民生和改善民生是黨和政府的重要指針，貨幣發行工作應當堅持民生導向，以人民群眾需求為出發點，以人民群眾滿意程度為工作評判標準。針對現金供應、流通人民幣整潔度、紀念幣發行、現金拒收、貨幣反假等關系民生的社會熱點問題，要創新機制，強化管理，妥善解決。積極利用網站、微信、App等新媒體，加強貨幣發行熱點工作宣傳，開展貨幣兌換和回收等服務，使人民群眾合理訴求得到滿足，并贏得公眾對貨幣發行工作的配合與理解。

（四）黨建統領原則

以黨建為統領，全面推動貨幣發行工作開展，改變貨幣金銀系統中“發行工作屬簡單手工操作”的認識誤區，著力提升基層貨幣金銀工作科學管理水平，激發貨幣發行隊伍生機活力。深入推進廉政風險防控，以制度規矩為尺度做好貨幣金銀工作，突出作風建設和責任擔當，提高凝聚力和戰斗力。樹立底線思維，守住道德底線，遠離紀律紅線，堅決不碰高壓線，建設一支風清氣正、廉潔高效的貨幣發行隊伍。