農村婦女參與基層治理研究述評與展望

吳林原 陳麗琴

[摘?要]鄉村振興戰略背景下，婦女作為農村的主力軍，其作用不可忽視，分析國內對農村婦女參與基層治理的現狀、視點與趨勢，有助于學界對該領域進一步的研究。對國內農村婦女參與基層治理研究的內容進行分析，并對研究主題進行歸納，發現當前該領域的研究主要有“農村婦女參與基層治理的綜合研究，政府、非政府組織對農村婦女參與基層治理的影響研究，對女村官、留守婦女、少數民族女性等特定主體的研究以及鄉村振興戰略背景下農村婦女參與鄉村治理的研究”等四個方面。國內對農村婦女參與基層治理的研究重點也從婦女的制度性參與轉向了實質性參與，對農村婦女的實質性參與的研究將繼續作為該領域的研究熱點。

[關鍵詞]農村婦女;基層治理;研究述評

[中圖分類號]D63?[文獻標志碼]A?[文章編號]2095-0292（2021）02-0054-06

[基金項目]國家社科基金一般項目“鄉村振興戰略下民族地區女性參與村莊治理研究”（20BMZ125）

[作者簡介]吳林原，海南大學政治與公共管理學院碩士研究生，研究方向：社會性別與公共政策;陳麗琴，海南大學政治與公共管理學院教授，博士，研究方向：社會性別與公共政策。

一、引言

鄉村治理是國家治理的基石，沒有村莊的有效治理，就沒有鄉村的全面振興。在民族地區鄉村治理中，女性作為重要力量和生力軍，發揮著舉足輕重的作用。讓“她力量”在推進民族地區鄉村治理體系創新和治理能力現代化中發揮獨特作用，既是鄉村振興的戰略所需，也是基層治理有效的內涵所在。

1995年，第四屆世界婦女大會通過的《北京行動綱領》將“婦女參政”列為十二個密切關注領域之一，隨之，婦女參政開始進入研究者的視野，政府對此也更加重視，社會性別議題逐漸被納入政策主流。婦女參政作為婦女權利的一部分，是衡量公共領域性別平等的重要尺度。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式實施后，農村婦女參與村民自治的比例下降，引發了政府及學界的關注。農村婦女參與基層治理是婦女參政的重要方面，也是其參與公共管理與決策的重要途徑。較之城市婦女，農村婦女的受教育程度、所處的社會環境、自身的經濟條件等都有所差距，其政治參與狀況也相對滯后，存在諸多問題亟待解決。在村民自治的背景下，政府頒布了一系列保護性政策，以推動婦女參與到農村公共事務的管理中。在當前鄉村振興戰略背景下，作為農村主體力量的婦女在鄉村治理中的作用不可忽視，國內學者在該領域的研究也已取得了一系列成果。分析把握我國有關農村婦女參與基層治理的研究成果有助于發現當前該領域研究的不足，并進行進一步的研究，從而推動鄉村治理能力的提高和鄉村振興戰略的實施。

近年來，尤其是鄉村振興戰略提出以來，學者們對農村婦女參與基層治理的研究進一步發展，其研究內容也不斷創新和細化。本文基于國內現有相關文獻進行研究，通過對文獻的閱讀和整理，對農村婦女參與基層治理的研究進行歸納。

二、農村婦女參與基層治理的研究述評

（一）農村婦女參與基層治理的研究綜述

學界關于農村婦女參與基層治理的研究大致起步于1995年，當時只有少數學者關注到了這一領域。21世紀以來，《婦女權益保障法》《村民委員會組織法》的修訂實施，男女平等的基本國策上升為法律，也進一步推動了農村婦女參與村民自治。隨著公共政策的發展，學界對該領域的研究也更加重視，鄉村振興戰略和“三治一體”的鄉村治理體系提出后，學界對農村婦女參與基層治理的研究出現了新的視點和角度。通過對文獻的閱讀和整理，發現國內現有研究主要集中于以下四個方面。

1.農村婦女參與基層治理的整體研究

此類研究主要是對農村婦女參與基層治理的現狀、意義作用、面臨的困境及原因進行綜合分析，并提出相應的對策建議。實證研究的方法在此類研究中應用廣泛。

（1）農村婦女政治參與的現狀研究

對于農村婦女政治參與的現狀，學界主要從數量和質量兩個維度進行了研究。學者們的觀點也基本上達成了一致，即在數量方面，農村婦女在村委會中參與比例低;在質量方面，農村婦女在村民自治中多屬于被動參與并處于邊緣化地位，在農村公共事務的決策中的作用和影響十分有限[1]（P11）。目前農村女干部任職存在“三多三少”，即副職多、正職少，虛職多、實職少，閑職多、要職少的現象[2]（P97）。與之相關的農村婦女參于基層治理的重要性和意義方面，學者們認為婦女參政是男女平等和基層民主的重要標志[3]（P21），既有利于農村村務管理科學化、農村政治文明建設和城鄉一體化發展[4]（P181），也有利于村民民主意識的提高和農村公共事務決策的合理性，推動村莊的良好治理。[5]（P41）

（2）農村婦女參與基層治理存在的問題及原因

農村婦女參與基層治理的過程中面臨著很多困境，許多學者通過實地調研對農村婦女參與基層治理的困境或存在的問題進行了解和分析，發現主要體現在以下三個方面：一是婦女在政治參與中往往處于弱勢，大多擔任配角性職位;二是參與自主性程度低，多為被動參與;三是參與方式簡單且目的功利[6]（P36），經濟利益導向明顯[7]（P275）。

關于農村婦女參與基層治理中面臨困境的原因，學者們主要有以下三個方面的解釋：一是自身原因，受傳統思想、家庭環境、文化水平的影響[4]（P182），農村婦女自身政治冷漠[8]（P42），參與需求不足，意識淺薄[9][10][11]。二是政策原因，政府對于農村婦女參與基層治理的保護性政策、法規多為建議性的話語，剛性不足[8]（P41）[12]（P28）。而政府與非政府組織不對等的關系也導致婦女組織的在偏見[13]（P5）。三是鄉村治理形式的原因，力治是中國農村的治理的主要形式，而婦女在這種形式中處于弱勢[14]（P21）。此外，農村婦女入黨難對婦女參與村莊治理也會產生直接的負面影響[15]。隨著研究的深入與發展，學界普遍認為造成婦女在村民自治中缺位和失語的主要原因是社會而不是婦女自身[16]（P181）。其中有些外部原因已經發生了改變，如《婦女發展綱要（2011—2020年）》明確提出“村委會成員中女性比例達到30%以上。村委會主任中女性比例達到10%以上”，改變了以往政策文件的模糊性和建議性的特點。

（3）推動農村婦女參與基層治理的對策

關于保障和促進農村婦女參與基層治理的對策，學者們主要提出了以下四點：一是加強宣傳教育，加強全面培訓，為農村婦女參與鄉村治理營造良好的社會文化環境[11]（P123）[4]（P183），并提高農村婦女自身的素質和參與意識[12]（P130）。二是發揮政府的作用，加強農村婦女政治參與的政治支持和法律保障，制定傾斜政策，為婦女參政提供制度支持，其規定應明確而具體[17]（P30）。三是充分發揮婦聯等非政府組織的推動作用。[8]（P42）婦聯是黨和政府聯系婦女群眾的橋梁和紐帶，可以為婦女參與保駕護航。此外，男女平等是社會文明的標志，是整個社會系統共同的目標，并非只是婦女和婦聯之事，因此推動農村婦女的參與需要發動各種社會力量，建立協調聯動的社會支持機制[18]（P118）。四是發展農村經濟，夯實農村婦女參政的物質基礎。只有滿足了農村婦女物質層面的需要，才會激發其參與基層治理的意識和需求。為此，政府需要加大財政支持并加快精準扶貧的步伐[19]（P247）。

2.政府、非政府組織對農村婦女參與基層治理的影響作用

（1）政府對農村婦女參與基層治理的影響

學者們在探討政府的行動對農村婦女參與基層治理情況的作用時，主要從公共政策的角度進行分析。現有的研究大致分為兩個方面：一是分析農村婦女參與基層治理困境中的政策因素。有學者提出，對政策主體、政策目標以及政策工具選擇中的路徑依賴導致了農村婦女參政的局限性[20]（P39）;政策缺少剛性以及地方政府對中央政策理解上的偏差，比如將“村委會至少有1名婦女”理解為“村委會只需要1名婦女”，也對婦女的參與也帶來了不利影響[13]（P4）。二是從公共政策的角度如何促進農村婦女參與基層治理。學者們強調各級行政部門和權力部門將社會性別意識納入政策主流和法律體系，提高各級政策制定者和政策執行著社會性別意識的重要性[21]（P53）。將性別意識納入政策主流是指政府及其相關部門在制定和執行公共政策的過程中，要考慮政策對男女兩性的不同影響，并通過政策干預實現男女平等[14]（P21）。而將社會性別意識納入政策主流，既有利于農村政治公平，也有利于農村建設和村務管理。在政策調整方面，學者們提出政府應通過制定積極地政策使農村婦女的參政比例進一步提高，并明確政策的價值目標，加強對政策執行的監督，將最低比例制度落到實處[22]（P18）。

（2）非政府組織對農村婦女參與基層治理的作用

與農村婦女參與基層治理相關的非政府組織的主體主要為各地婦聯、婦女研究會、女性發展中心等，它們在創新農村婦女政治參與以及推動政策的頒布實施中起到了重要作用。國內有關婦女非政府組織對農村婦女參政影響的研究主要分為兩個方面：一是婦女非政府組織對公共政策制定實施以及農村婦女發展的推動與影響。有學者從農村婦女參與村民自治的問題出發，提出非政府婦女組織努力使婦女參與村級治理邊緣化的問題成為村民自治中亟待解決的公共政策議題，充分體現了非政府婦女組織影響了村民自治公共政策話語的建構[23]（P19）。還有學者提出婦聯組織可以通過提升農村婦女綜合素質、注重人才培養、改善外部環境等渠道推進農村婦女組織化發展[24]（P16）。二是關于農村婦女參與基層治理項目的研究。通過對項目的研究，得出農村女權的崛起，對推進基層民主建設有著重要意義[7]（P277），而項目的成功實施和推廣也肯定了婦女非政府組織的價值。

3.對女村官、留守婦女、農村少數民族女性等不同群體的研究

（1）對女村官的研究

女村官指在村兩委中擔任村支部書記或村主任的女性。在對女村官的權力方面，有學者用實證調查的方法，將女村官在村莊權力系統中的地位分成了弱勢型 、強勢型和均衡型，并得出女性要進入村莊權力中心必須有行政權力的介入等結論[2]（P96-98）。此后的很多研究都以此作為參考;還有學者通過對女村官的研究綜述，總結出女村官的權力資本由一定的經濟能力、群眾基礎、管理能力、社會關系組成[26]（P123）。在女村官政治參與的過程中，群眾基礎好、有社會責任感和自信心、個人能力強是女村官當選的最重要的三個原因[26]（P123）。同時，學者們的研究表明女村官大致有如下特點：以中年婦女為主體、清廉正直有能力、受教育程度相對較高、有一定的經濟基礎和群眾基礎。從治理的角度看女村官的榜樣作用可以帶動農村女性的公共參與[27]（P106-107），但女村官在參政的過程中往往面臨著選舉過程不規范、家務與工作的矛盾、男性村委的不配合等困境。

（2）對農村少數民族女性參與基層治理的研究

農村少數民族女性作為“農村”“少數民族”“女性”的統一體，作為由三個方面因素綜合構成的社會群體，農村少數民族婦女是弱勢群體中的中的弱勢群體。農村少數民族女性在基層治理中面臨著一般農村婦女面臨的所有問題。同時，學者們研究發現她們還面臨著本族風俗文化的束縛以及語言不通用導致的參與困難等難題[28]（P120）。而民族地區的經濟發展水平、教育水平相對較低，這也造成了少數民族地區的農村女性文化水平低、政治冷漠[29]（P59）。還有學者提出少數民族婦女從政治社會化中受到了有關民主政治文化的宣傳、教育和訓練，但仍存在許多問題，應發揮國家政權、婦女組織和大眾傳媒等方面的作用。

（3）對留守婦女參與農村基層治理的研究

中國的城市化建設對農民工階層的大量需求，使得農村留守婦女作為一個特殊群體出現并長期存在。留守婦女不但是農村生產生活的一支重要力量，而且是參與村民自治和社會公共生活的重要力量[30]（P53-54）。學界對留守婦女參與農村基層治理的研究是在農村男性大量外出務工，農業女性化的背景下展開的。留守婦女在農村的主體地位得到了學界的認同，但農村留守婦女由于經濟上缺少獨立，其主要關注的是生存需求，對政治上的需求不足[31]（P61）。而留守婦女家庭受“男主外，女主內”的傳統思想影響較大[32]（P178-180），參與鄉村治理常常也缺少家庭環境的支持。其自身最關心的問題也并非村莊選舉而是村莊的公共產品的供給，即由于生活上的壓力她們更在意物質利益而不是公共參與[33]（P14）。農村留守婦女參與治理狀況的改善離不開農村經濟的發展[31]（P63）。

4.鄉村振興戰略背景下婦女參與鄉村治理的研究

在目前城鎮化進程加快、鄉村人口嚴重流失的情況下，農村婦女成為鄉村振興的主要依靠力量。加之，目前婦女自身意識的蘇醒和政府相關政策的推動，婦女已然變成了促進建設發展的有生力量。學界對于鄉村振興背景下婦女參與鄉村治理的研究大致可分為兩個方面：一方面是婦聯組織在鄉村振興中的作用研究;另一方面，是鄉村振興中農村婦女實質性參與的研究。

當前，學界對基層婦聯在鄉村振興中作用的研究，尚處于起步階段，還缺乏全面系統的研究，關注的問題往往在于基層婦聯的基本狀況或是單純的鄉村振興五大方面。有學者以徐州市婦聯的“一體兩翼”產業脫貧計劃為例，闡述了基層婦聯如何以助力產業振興，推動鄉村振興，并總結了徐州市婦聯做好頂層設計、聚焦重點產業、依托資源優勢等先進經驗[34]（P40）。福建省婦聯在漳州市“巧婦貸”工作經驗的基礎上，聯合省農村信用社聯合社將“巧婦貸”在全省推廣。推出了以金融支持的方式為婦女創業提供方便，并引導婦女根據自身的情況投身于產業，助力農村婦女投身鄉村的產業振興[35]（P33-34）。還有學者關注到了婦聯組織在鄉村生態振興的作用。戚曉明以江蘇省南京市某社區為例，提出在婦聯組織的推動下，在農村社區環境治理中農村婦女的參與從轉為主動[36]（P98）。

在鄉村振興戰略背景下，學者們更多地關注農村婦女的實質性參與和多元參與，且更多地通過具體的案例進行研究。郭夏娟、魏芃以女性參與理論為分析框架，結合數據與調研資料發現，我國農村女性制度性參與比例呈上升趨勢，普通女性在村莊治理的實質性參與中提升了地位，并且我國農村已經初步形成了多元治理模式[37]（P155-156）。金一虹通過個案研究發現，農村婦女對公共事務參與的范圍、方式和路徑在不斷擴展[1]（P18）。戚曉明通過對農村社區環境中女性參與的研究，發現女性可以通過主持或參與環保項目、開展環保協商議事會、投身環保志愿者行動等方式有效參與到農村社區環境治理[36]（P108）。姜佳將通過個案研究，探索婦女如何通過經濟參與、政治參與和文化參與等來提升自我價值、助推鄉村振興[38]（P120-123）。楊寶強、鐘曼麗以廣場舞為載體，分析婦女議事會在鄉村公共事務中話語權凸顯，進而探討由廣場舞衍生出的“婦女服務隊”在鄉村日常生活中的積極作用和婦女權力的凸顯[39]。

（二）已有研究的不足

1.對農村婦女制度性參與的研究同質性較高，且結論缺少可行性

已有研究中不乏對農村婦女制度性參與的研究，尤其是該研究領域研究興起的前期。學者們對農村婦女制度性參與的研究主要集中于婦女參與村委會、村干部的選舉等方面，即農村婦女在民主選舉階段的研究。且大多研究都是對農村婦女政治參與的現狀、問題、原因及對策分析，其研究大多是基于對某個地區實證研究，研究內容、方法和結論同質性較高，創新相對不足。部分研究提出的對策有些空泛，具有較低的可行性。

2.對特定群體的研究缺乏典型性

由于留守婦女、農村少數民族婦女不僅具有農村婦女的特點，往往還有其自身的特殊性，由此也引起了學者們的關注。學者們對這些特定群體的制度性參與展開了一系列研究，然而，學者們對留守婦女、少數民族婦女等群體的研究得出的結論往往并不具有典型性，她們參與農村基層治理的現狀、面臨的問題、制約性因素與一般農村婦女的區別很小，甚至沒有區別。針對這些特定群體提出的對策也適用于一般農村婦女。從現有研究來看，學者們對特定群體的研究沒有凸顯出這些群體的特殊性，缺乏典型性。

三、研究的發展動態展望

通過對已有文獻的閱讀與歸納可知：

（一）學界將更加重視對農村婦女實質性參與的研究

第四次世界婦女大會將“婦女參政”列為十二個關切領域之一，加之《村委會組織法》正式實施，為農村婦女參與基層治理提供了政策環境，然而《村委會組織法》正式實施后，農村婦女加入村委會的比例不增反降，這引起了學者與政府的重視，政府開始頒布支持婦女參與村民自治的有關政策，學者們開始展開研究。此時的研究大多局限在婦女參與村委會、村干部的選舉等方面，即農村婦女的制度性參與。

隨著經濟社會、交通網絡的發展，農村男性外出務工的現象愈加普遍，女性也越來越成為推動農村發展的主力。2017年黨的十九大報告“三治一體”（首次將德治納入鄉村治理體系中）和“鄉村振興戰略”的提出，以及黨的十九屆四中全會“治理體系和治理能力現代化”推進，為學者們提供了新的研究背景與方向。學者們的研究視野更加開闊的同時更加微觀。治理的多元化背景下學者對農村婦女參與基層治理的研究不再緊緊圍繞著“自治”，“德治”開始得到學者們的重視。農村婦女在環境保護、鄉風文明、家風建設、道德提升方面的作用進入了學者們的研究范圍。甚至農村婦女組成的非正式群體（如廣場舞群體、腰鼓隊等）的作用也成為研究的對象。研究領域不再局限于村委會，研究角度更加多元，研究重點轉向實質性參與。農村婦女的實質性參與將繼續作為該領域的研究熱點

（二）隨著政策環境的變化，該領域的研究視點也發生著變化

農村婦女參與基層治理的意愿、程度、方式以及面臨的困境等都與公共政策有關，而不同的時間，不同的發展階段，出臺的政策也不同。學者們對農村婦女參與基層治理的研究隨著政策環境變化，從單純的對農村婦女參與民主選舉的研究變化發展到了如今婦女在農村環境保護、家風建設、經濟發展等各方面的研究。政策環境對婦女參與的影響深遠，同時也影響著學界研究的視點與熱點。在鄉村振興戰略背景下自治、法制、德治“三治一體”的鄉村治理體系下婦女的作用也日益凸顯。在新的背景下農村婦女在鄉村治理中的作用以及能力提升仍然值得學者們去深入研究。

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[責任編輯?孫蘭瑛]