以檢察公益訴訟破解外來物種入侵問題

丁舒

外來物種是指那些出現(xiàn)在其過去或現(xiàn)在的自然分布范圍及擴(kuò)散潛力范圍以外的物種。當(dāng)某地的外來物種能在當(dāng)?shù)氐淖匀换蛉斯ど鷳B(tài)系統(tǒng)中定居、自行繁衍和擴(kuò)散，最終明顯影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，損害或影響當(dāng)?shù)厣锒鄻有约斑z傳多樣性時(shí)，則可認(rèn)為形成了外來物種入侵。隨著國家、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)文化交往的日益頻繁，外來物種入侵問題正在全世界范圍內(nèi)蔓延，其造成的生態(tài)破壞和經(jīng)濟(jì)損失不容小覷。就檢察公益訴訟維護(hù)國家和社會(huì)公共利益的定位而言，應(yīng)將外來物種入侵對(duì)公共利益造成的損害納入公益保護(hù)的范疇當(dāng)中，逐步探索推進(jìn)檢察公益訴訟在應(yīng)對(duì)外來物種入侵問題上發(fā)揮作用。

一、現(xiàn)階段我國外來物種入侵和公益受損情況

改革開放以來，我國對(duì)外貿(mào)易、國際旅游迅速發(fā)展，國際物流、出入境人員數(shù)量等劇增，這些因素互相作用，導(dǎo)致了外來生物在我國的引入和擴(kuò)散。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2019 中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，目前，我國已發(fā)現(xiàn)660 余種外來入侵物種。外來物種入侵的途徑主要包括：有意引進(jìn)、無意引進(jìn)和自然入侵三種，其中人類活動(dòng)是外來物種入侵的主要原因。據(jù)調(diào)查，我國目前已知外來入侵物種中，大多數(shù)為有意引進(jìn)或無意引進(jìn)，自然入侵傳入的僅占2%左右，另外還有26%左右的入侵物種傳入途徑不明。外來入侵物種數(shù)目繁多，我國已成為遭受外來物種入侵極其嚴(yán)重的國家之一。現(xiàn)階段，我國各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均遭受了外來物種侵襲并產(chǎn)生了一定的消極影響，涉及水域、草地、森林、濕地、島峪、農(nóng)田、城市居民區(qū)等生態(tài)系統(tǒng)，其中，對(duì)低海拔地區(qū)及熱帶島嶼生態(tài)系統(tǒng)的影響尤為嚴(yán)重。外來物種入侵對(duì)公共利益的損害主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是對(duì)國家安全中的生態(tài)安全和生物安全造成潛在威脅。外來物種入侵后由于缺少天敵制約，繁殖迅速，往往肆意生長成為當(dāng)?shù)匦碌膬?yōu)勢(shì)物種，進(jìn)而排擠本地物種，侵占本地物種的生存空間，造成本地物種瀕危甚至死亡，嚴(yán)重破壞本地生物多樣性和生態(tài)安全。外來物種還會(huì)影響甚至阻礙生物遺傳多樣性，造成生物污染，破壞原始生態(tài)環(huán)境自然性和完整性，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆轉(zhuǎn)的危害。二是破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。外來物種入侵通常會(huì)造成農(nóng)林產(chǎn)品產(chǎn)值和品質(zhì)下降。如福壽螺可造成水稻減產(chǎn)10%—50%，甚至絕收，威脅我國糧食安全。同時(shí)，治理、控制和清除外來入侵物種的費(fèi)用相當(dāng)高昂，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，我國每年因生物入侵而遭受的直接和間接經(jīng)濟(jì)損失超過2000 億元，且呈逐年上升態(tài)勢(shì)。三是危害人體健康和人身安全。許多損害人體健康的有害病毒、傳染性疾病等，多是直接或間接由外來入侵物種帶來或引起的。如紅火蟻蜇人、傷人，豚草花粉會(huì)引起過敏性鼻炎和哮喘病等。

二、我國規(guī)制外來物種入侵的法律和相關(guān)制度構(gòu)建現(xiàn)狀

為有效防范生物入侵，我國先后制定了多部法律、法規(guī)、政策性文件：在國家層面，有刑法、生物安全法、環(huán)境保護(hù)法、農(nóng)業(yè)法、野生動(dòng)物保護(hù)法、進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法、國務(wù)院《野生植物保護(hù)條例》、原國家林業(yè)局《引進(jìn)陸生野生動(dòng)物外來物種種類及數(shù)量審批管理辦法》、原國家林業(yè)局《突發(fā)林業(yè)有害生物事件處置辦法》等；在地方層面，有2011 年湖南省人大常委會(huì)《湖南省外來物種管理?xiàng)l例》、2018年云南省人大常委會(huì)《云南省生物多樣性保護(hù)條例》等。可以說，我國已初步建立起了防范外來生物入侵的立法體系框架，構(gòu)建了外來物種名錄管理、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、入境檢疫審查等法律制度。然而，同日益嚴(yán)峻的外來物種入侵危機(jī)相比，現(xiàn)有法律法規(guī)、管理體制等仍存在一些不足。

（一）當(dāng)前立法在規(guī)制外來物種入侵方面存在的不足

第一，涉及外來物種入侵問題的法律規(guī)定較為原則，有針對(duì)性的地方專門立法較少。如，雖然生物安全法專門對(duì)外來物種入侵的防范和應(yīng)對(duì)策略進(jìn)行了規(guī)定，其中提到加強(qiáng)對(duì)入侵外來物種的調(diào)查、檢測(cè)、控制、評(píng)估，以及進(jìn)行生態(tài)修復(fù)等工作，但規(guī)定針對(duì)性不強(qiáng)，且缺乏相關(guān)配套機(jī)制，實(shí)際效果并不明顯。實(shí)際上，外來入侵物種雖然種類繁多，但對(duì)當(dāng)?shù)卦斐删唧w影響和困擾的往往僅一種或幾種，各地根據(jù)實(shí)際情況所制定的地方性立法、地方性工作文件等，往往更具有針對(duì)性和可操作性。一旦有地方層面的專門規(guī)定，并責(zé)任到具體部門和人，短時(shí)間內(nèi)便能取得立竿見影的效果。但目前各地針對(duì)外來物種入侵問題進(jìn)行專門立法的較少，僅有《湖南省外來物種管理?xiàng)l例》《云南省生物多樣性保護(hù)條例》以及2018 年貴州省農(nóng)委辦公室《關(guān)于禁止向開放型水域投放外來物種的緊急通知》等地方性立法和工作文件，數(shù)量寥寥。

第二，侵權(quán)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)和因果關(guān)系難以認(rèn)定。一是侵權(quán)行為和主觀過錯(cuò)難以認(rèn)定。現(xiàn)實(shí)中，外來物種的有意引進(jìn)多為國家許可，但合法引進(jìn)也可能因預(yù)期不足或條件變化而變成危害。如，上世紀(jì)80年代初，福壽螺被當(dāng)作致富經(jīng)濟(jì)物種合法引進(jìn)，一度掀起養(yǎng)殖熱潮，后因出現(xiàn)食用后人體大腦感染圓線蟲病的病例，福壽螺被禁食，繼而從餐桌美食變成泛濫田間地頭的災(zāi)害。對(duì)于類似合法引進(jìn)的外來物種，無法在其造成公共利益損害后將最初的引進(jìn)行為定性為侵權(quán)行為。此外，無意引進(jìn)多由個(gè)人旅游帶回、購買郵寄帶回，或者船舶壓載水排放導(dǎo)致外來物種入境。而對(duì)于一些外來物種，目前已制發(fā)的外來物種名錄具有一定滯后性，對(duì)于未列入名錄的物種處于監(jiān)管空白，當(dāng)其被無意引進(jìn)并發(fā)展成災(zāi)害時(shí)，往往已經(jīng)無從追溯入境源頭。綜上，不論有意引進(jìn)還是無意引進(jìn)造成的外來物種入侵，在侵權(quán)行為和主觀過錯(cuò)認(rèn)定方面都存在較大困難。

二是關(guān)于損害事實(shí)和因果關(guān)系的認(rèn)定存在困難。外來物種入侵一般存在很長的潛伏期，造成的損害往往具有隱蔽性，尤其是植物入侵，常常悄無聲息，如果不是損害農(nóng)作物生長，影響畜牧業(yè)收益，或者威脅人體健康，通常不會(huì)被人們所感知。對(duì)于發(fā)生在偏遠(yuǎn)地區(qū)、開闊生態(tài)林區(qū)的物種入侵，則更是難以進(jìn)入大眾視野。即便在已經(jīng)出現(xiàn)大規(guī)模外來物種入侵破壞生態(tài)的情況下，如果沒有直接明顯的經(jīng)濟(jì)損失或健康威脅，也難以認(rèn)定損害事實(shí)。而且，損害結(jié)果也可能不單單由外來物種入侵造成，環(huán)境變化、本土物種自身的變化等都可能引發(fā)生態(tài)損害結(jié)果，此種情況下的因果關(guān)系認(rèn)定困難重重，需要很強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)支持。

（二）外來物種入侵管理體制不健全

一是相關(guān)責(zé)任部門之間權(quán)責(zé)不明。根據(jù)生物安全法的規(guī)定，目前各級(jí)地方政府生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、海關(guān)部門等對(duì)外來物種入侵問題均有一定管轄權(quán)，但總體來說，這些部門不足以應(yīng)對(duì)當(dāng)前外來物種入侵所帶來的問題。同時(shí)，由于上述部門在責(zé)任分工和管理職能方面存在交叉，權(quán)責(zé)不明，容易在遇到問題時(shí)相互推諉，引發(fā)管理沖突，導(dǎo)致定制的計(jì)劃、政策和法規(guī)等得不到貫徹落實(shí)。

二是相關(guān)配套機(jī)制建設(shè)缺乏。在生物安全法頒布之前，我國并未建立生物引進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系及應(yīng)急反應(yīng)體系，外來生物基礎(chǔ)研究薄弱，引進(jìn)外來物種的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)過低，對(duì)外來物種的管理標(biāo)準(zhǔn)近乎空白，外來物種入境前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、入境后的跟蹤監(jiān)測(cè)等也不盡完善。目前，生物安全法雖對(duì)外來物種入侵的預(yù)警、應(yīng)對(duì)、評(píng)估等工作進(jìn)行了明確，但仍缺乏細(xì)化規(guī)定。未來，相關(guān)配套機(jī)制的建設(shè)還有較長的探索和實(shí)踐之路要走。

（三）公眾缺乏對(duì)外來物種入侵的正確認(rèn)知

在大眾認(rèn)知層面，有關(guān)生物入侵的宣傳、教育和培訓(xùn)等過少，公眾對(duì)外來物種入侵的防控意識(shí)不高。目前由公眾行為引發(fā)的外來物種入侵主要有兩種情況：一是無意識(shí)的引進(jìn)行為，如通過旅游購買、跨境郵寄等引入；二是出于好意卻導(dǎo)致惡果的非法放生行為。絕大多數(shù)公民并不知道國家對(duì)于放生有嚴(yán)格的法律規(guī)定和審批程序，即便知道相關(guān)規(guī)定也因?qū)徟掷m(xù)繁雜而被其選擇性忽視。

在行政管理層認(rèn)知層面，個(gè)別行政部門未意識(shí)到生物入侵的嚴(yán)重后果，為追求短期生產(chǎn)性目標(biāo)或經(jīng)濟(jì)利益，肆意引進(jìn)外來物種。加之，自然保護(hù)區(qū)多位于廣闊、偏遠(yuǎn)地區(qū)，人煙稀少、管理資金匱乏，外來物種入侵后由于缺少天敵制約和治理，容易迅速滋生擴(kuò)散，形成災(zāi)害。在治理外來物種入侵時(shí)，個(gè)別地方為追求立竿見影的短期效果，未經(jīng)科學(xué)論證和必要性試驗(yàn)，輕易采取從國外引進(jìn)入侵物種天敵和替代物種的方式，極易引發(fā)新的生物入侵。

三、檢察公益訴訟參與外來物種入侵治理相關(guān)問題分析

外來物種入侵對(duì)生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人體健康所造成的損害毋庸置疑，但現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)團(tuán)體、民間組織對(duì)該問題的關(guān)切程度較低，作用發(fā)揮有限。因此，由檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟監(jiān)督的形式遏制外來物種入侵、維護(hù)社會(huì)公共利益具有正當(dāng)性和必要性。

（一）檢察公益訴訟參與外來物種入侵治理的辦案方向選擇

公益訴訟包括民事公益訴訟（含刑事附帶民事公益訴訟）和行政公益訴訟。就外來物種入侵問題，應(yīng)逐一探討辦案可能性。

一是從民事公益訴訟角度來看，被告的認(rèn)定存在一定困難。如前文所述，外來物種入侵具有較長潛伏期，在發(fā)生損害后果時(shí)一般很難追溯到具體個(gè)人。多數(shù)攜帶外來物種入境的個(gè)人通常是出于獵奇心理，并不能認(rèn)識(shí)到自身行為可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)隱患和侵害后果，即使可以找到源頭，從引進(jìn)到造成侵害，中間也可能發(fā)生了多重因果關(guān)系變化，只因引進(jìn)這一個(gè)行為便要求行為人承擔(dān)全部侵權(quán)責(zé)任難免有失公允。因此，對(duì)外來物種入侵不宜采取民事公益訴訟的方式。

二是從行政公益訴訟角度來看，由于目前大多數(shù)有意引進(jìn)外來物種的行為是國家行為，是合法的行政行為，因此督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)、正確履職是辦理外來物種入侵案件較為可行的切入點(diǎn)。鑒于目前我國對(duì)外來物種入侵的防范體系建設(shè)并不完善，相關(guān)行政管理部門職能交叉，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)從辦理一些責(zé)任相對(duì)明晰、環(huán)節(jié)相對(duì)簡單、損害事實(shí)明顯、有一定公眾關(guān)注度的案件著手，如自然保護(hù)區(qū)的物種入侵、野生動(dòng)物放生、海關(guān)邊境檢查等，逐漸推動(dòng)外來物種入侵防范體系的完善。

（二）外來物種入侵案件所屬領(lǐng)域探究

如前文所述，對(duì)外來物種入侵問題更適宜提起行政公益訴訟。根據(jù)行政訴訟法第二十五條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟主要集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。從表面上看，外來物種入侵對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響最大，應(yīng)將外來物種入侵案件納入生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，但實(shí)際上，外來物種入侵可能導(dǎo)致復(fù)雜的多重侵害后果，如福壽螺既威脅水稻生產(chǎn)、糧食安全，又會(huì)產(chǎn)生寄生蟲危害人體健康。因此，不宜將外來物種入侵簡單地劃入生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域或公益訴訟“等”外探索領(lǐng)域，明確分類反而容易引發(fā)爭論，降低工作成效。考慮到現(xiàn)實(shí)辦案需要，辦理此類案件時(shí)可根據(jù)侵害結(jié)果確定案件所屬領(lǐng)域和監(jiān)督對(duì)象，特定情形下也可根據(jù)具體情況在多重領(lǐng)域交叉并行，以達(dá)到精準(zhǔn)監(jiān)督，保證辦案質(zhì)效。

（三）辦理外來物種入侵案件應(yīng)注意的問題

首先，應(yīng)擺正檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督位置。外來物種入侵問題雖然嚴(yán)峻，但并不是當(dāng)下大多數(shù)地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主要矛盾，檢察機(jī)關(guān)在履職中起到監(jiān)督、提醒作用即可，重在因地制宜，講求實(shí)效，在實(shí)踐中摸索和積累經(jīng)驗(yàn)。其次，應(yīng)提前預(yù)警，在外來物種入侵產(chǎn)生侵害危險(xiǎn)時(shí)即可開展監(jiān)督。外來物種入侵一旦造成實(shí)際損害，往往勢(shì)頭強(qiáng)勁，局面難以遏制。檢察機(jī)關(guān)可從損害初現(xiàn)苗頭時(shí)督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履職，避免和減少有害外來物種入侵，以及修復(fù)因外來物種入侵造成的公益損害后果等方面著手，實(shí)現(xiàn)對(duì)公益損害從原因到結(jié)果的全過程監(jiān)督。此外，可以通過辦理此類案件，作為探索行政預(yù)防性公益訴訟的積極實(shí)踐。

四、檢察機(jī)關(guān)探索辦理外來物種入侵案件的實(shí)踐路徑

根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，檢察機(jī)關(guān)參與外來物種入侵問題治理宜著眼長遠(yuǎn)，穩(wěn)妥推進(jìn)。

第一，充分利用現(xiàn)有工作機(jī)制開展監(jiān)督。外來物種中的“外來”是以生態(tài)系統(tǒng)來定義的，不同地貌、氣候、環(huán)境都可能在小范圍內(nèi)形成獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，因此，并非只有從外國、外陸來的動(dòng)植物物種才屬于外來物種，本土動(dòng)植物遷移對(duì)不同生態(tài)系統(tǒng)的影響也不應(yīng)忽視。我國幅員遼闊，生態(tài)系統(tǒng)多樣，非法放生非本地物種對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較大。以河湖流域的非法放生行為為例，其對(duì)原生生態(tài)環(huán)境的影響主要有兩種情況：一是被放生魚類因無法適應(yīng)新的水環(huán)境而死亡，死后污染水體；二是被放生魚類失去天敵、大量繁殖，擠壓原有物種的生存空間。這兩種結(jié)果都會(huì)破壞生態(tài)平衡，導(dǎo)致原生物種存量下降。“河長+檢察長”制是檢察公益訴訟在配合河湖管理保護(hù)的河長制基礎(chǔ)上進(jìn)行的實(shí)踐創(chuàng)新，檢察機(jī)關(guān)可將禁止非法放生行為納入“河長+檢察長”制的監(jiān)督范圍，有效防范外來物種對(duì)水體生態(tài)環(huán)境的入侵。

第二，個(gè)案突破，逐步積累辦案經(jīng)驗(yàn)。外來物種入侵問題牽涉的部門、行業(yè)、地域范圍都十分廣泛，應(yīng)根據(jù)治理可能和地區(qū)實(shí)際情況開展監(jiān)督。除了督促行政機(jī)關(guān)對(duì)非法放生行為加強(qiáng)監(jiān)管外，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)發(fā)生的外來物種蔓延、海關(guān)查驗(yàn)環(huán)節(jié)的執(zhí)法情況以及跨境運(yùn)輸郵寄的監(jiān)管等，都需要檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)監(jiān)督，探索通過個(gè)案辦理推動(dòng)解決一類問題。如，吉林省乾安縣檢察院辦理的督促行政機(jī)關(guān)清除795 畝外來入侵植物黃花刺茄一案，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。此外，檢察機(jī)關(guān)還可以針對(duì)地方政府相關(guān)生物安全名錄清單的建立更新、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置機(jī)制建設(shè)等開展監(jiān)督。

第三，加強(qiáng)對(duì)外來物種入侵公益保護(hù)的宣傳。現(xiàn)階段，外來物種入侵問題并不為大眾所熟悉，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)從法律層面加強(qiáng)宣傳推廣，如加強(qiáng)對(duì)典型案例的宣傳報(bào)道，提高公眾防范外來物種入侵的意識(shí)，有效減少旅游購買、跨境郵寄外來動(dòng)植物以及非法放生等行為。

（摘自《人民檢察》2021年第6期。作者為最高人民檢察院第八檢察廳一級(jí)檢察官助理）