中國清潔生產的發展進程及存在問題探討

晁 冰，程繼夏

（長安大學 環境科學與工程學院環境科學系，陜西 西安710054）

1 引言

隨著經濟的快速發展，環境的不斷惡化，以“末端控制”為主的環境保護策略已經面臨嚴峻挑戰。各國都在努力尋求高效而又綠色的新發展模式，由此以“源頭控制”為主要內容的清潔生產應運而生。在世界范圍內，清潔生產起源于1960年的美國化學行業的污染預防審計。而在中國，清潔生產的思想最早體現在1973年《關于保護環境和改善環境的若干規定》中提出的“預防為主，防治結合”的治污方針。當前，中國正在大力提倡發展循環經濟，建設生態產業，清潔生產是實現這一目標的有效途徑。

2 清潔生產的定義

根據聯合國環境規劃署（UNEP）1996年的定義：清潔生產是對工藝和產品不斷運用一體化的預防性環境戰略，以減少其對人體和環境的風險。

對生產工藝來說，清潔生產包括節約原材料和能源，消除有毒原材料，并在一切排放物和廢物離開工藝之前削減其數量和毒性。

對于產品，戰略重點是沿產品的整個壽命周期，即從原材料提取到產品的最終處置，減少其各種影響。

對服務，要求將環境因素納入設計和所提供的服務中。

清潔生產要求在產品或工藝的整個壽命周期的所有階段，都必須考慮預防污染，或將產品或工藝過程中對人體健康及環境的短期和長期的風險降至最低。

3 中國清潔生產的發展進程

清潔生產概念提出之前，工業的發展模式經歷了工廠廢料直接排放、稀釋排放、末端治理的過程（圖1）。

圖1 清潔生產發展模式示意

從20世紀80年代中期清潔生產的產生開始，我國的清潔生產發展可分為4個階段。

3.1 理論準備及探索階段

這個階段主要是指1993年之前清潔生產在我國的發展時期。在此理論準備及探索階段，一方面從國內企業開展清潔生產的成功案例中得到經驗；另一方面是引進外國的清潔生產理念及方法。在這個時期，我國提出消除“三廢”的根本途徑是技術改造，但關于清潔生產的思想只是零星地體現在環境保護管理的相關政策文件中。

1989年，聯合國環境規劃署提出推行清潔生產的行動計劃后，清潔生產的理念和方法開始引入我國。1992年召開的聯合國環境與發展大會上，正式將清潔生產定為《21世紀議程》的主體，使之成為工業生產的發展模式，在國際上取得了認可。1992年8月，國務院制定了《環境與發展十大對策》，提出“新建、改建、擴建項目時，技術起點要高，盡量采用能耗物耗小、污染物排放量少的清潔生產工藝”。這個時期，我國雖已認識到清潔生產在環境保護中的重要性，但限于技術水平、資金條件和不合理的產業機構的制約，使得這一政策的作用并沒有完全發揮。

3.2 立法和審核試點階段

該階段主要是指1993～2002年，我國清潔生產由自發階段進入政府有組織推廣的階段。這一階段的基本特征是清潔生產在法律政策上的確立、清潔生產的概念和方法的引進及在國內的推廣。

在該階段，國內先后頒布的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《關于環境保護若干問題的決定》和《建設項目環境保護管理條例》等法律法規中，都增加了關于清潔生產的內容。1999年，全國人大環境與資源保護委員會將《中華人民共和國清潔生產法》的制定列入立法計劃。2003年1月1日，《中國人民共和國清潔生產促進法》開始實施，這是我國清潔生產和循環經濟的里程碑。

1999年5月，清潔生產進入審核試點階段，國家經貿委發布了《關于實施清潔生產示范試點的通知》，選擇試點行業開展清潔生產示范和試點。彼時，山西省太原市被聯合國環境規劃署和中國環境與發展國際合作委員會確定為我國第一個清潔生產示范城市，同時被國家經貿委和國家環保總局確定為第一個清潔生產試點城市。

3.3 推行階段

從2003年開始，在法律法規的促進下，我國的清潔生產工作從部分地區和部分行業的試點示范階段走向了推廣階段，清潔生產在各地推行。開展清潔生產審核工作的省份也從以前的不足10個，擴大到全國近30個省、市、自治區、直轄市，行業也從原來的化工、造紙、電鍍建材等有限的行業擴展到20多個行業。

重慶市政府在2003年就制定了《關于促進清潔生產的實施意見》，將清潔生產納入全市國民經濟和社會發展規劃以及環境保護等規劃，作為轉變經濟增長方式的重要手段。

遼寧省作為全國的重化工業基地，開始積極探索清潔生產工作新思路，通過三個保障、三個結合、三個支撐、三個延伸等措施，逐步深入推行清潔生產工作，強化了環境優化經濟發展理念。其中一項是隊伍支撐，1999～2004年為期5年的歐盟－中國遼寧清潔生產合作項目培養了10名清潔生產高級審核員，建立了24個清潔生產審核機構，組建清潔生產專家和行業專家組成了遼寧省清潔生產審核技術指導組。

3.4 發展完善階段

為貫徹落實《中華人民共和國清潔生產促進法》，評價企業清潔生產水平，指導和推動企業依法實施清潔生產，國家發改委編制了30個重點行業的清潔生產評價指標體系，包括煤炭、鋁業、鉻鹽、包裝等行業，我國清潔生產制度不斷走向完善。

2008年7月1日出臺了《關于進一步加強重點企業清潔生產審核工作的通知》、《重點企業清潔生產審核評估、驗收實施指南》和《需重點審核的有毒有害物質名錄》，標志著重點企業清潔生產審核評估驗收制度的確立。在此階段，中國培育發展了一批清潔生產審核人員，重點企業清潔生產審核成效顯著（圖2、圖3）。

圖2和圖3顯示，2006年開展的重點企業強制性清潔生產審核后，企業對清潔生產的投入不斷增加。強制性清潔生產審核制度的建立和實施，有效地覆蓋了對環境污染貢獻率較大的“雙超”、“雙有”工業污染源以及“國家、省級環保部門確定的污染減排重點污染源企業”，成果顯著。

圖2 2004～2008年清潔生產人才培訓情況

圖3 2004～2008年提出清潔生產方案和投入資金總量情況

4 中國清潔生產存在的問題

中國從清潔生產立法到強制清潔生產審核制度建立，全國重點企業清潔生產審核、評估驗收工作的全面啟動以來，取得了顯著的成效。但是，目前還是存在一些問題，阻礙清潔生產的繼續發展。

4.1 清潔生產意識薄弱

社會各界缺乏清潔生產意識，對清潔生產認識不足，沒有充分認識到實施清潔生產對工業污染防治的重要意義。這種清潔生產意識薄弱問題，主要表現在兩個方面。

一方面，政府推行清潔生產工作力度不夠。環保部門、經濟部門、工業部門的各級領導對清潔生產認識不足，沒有達成統一的共識。地方政府的領導對清潔生產工作認識不深入，清潔生產沒能列入政府工作重要議程中。

另一方面，企業領導者往往過于強調生產和效益，不愿對清潔生產計劃耗費時間和努力。有些企業只將清潔生產審核當做走走過廠而已，并不重視；一些企業認為審核主要是咨詢服務機構的事務，不主動配合，使清潔生產效果不明顯；還有一些企業擔心清潔生產審核會暴露企業的問題，不愿積極配合。種種原因，導致清潔生產在企業中推行不暢。

清潔生產意識缺乏，從另外一面反應了政府部門對清潔生產的宣傳不足，公眾沒有形成清潔生產的正確認識。

4.2 資金支持不足

推行清潔生產資金支持不足主要表現在3個方面。

第一，政府推行清潔生產的管理工作缺乏資金支持，很多制度文件不能及時出臺，影響了清潔生產工作的質量和力度；

第二，企業實施清潔生產審核缺乏資金支持，使得企業開展清潔生產審核的動力不足，清潔生產審核難以落實。

第三，企業實施清潔生產計劃缺乏資金支持。清潔生產審核中提出的改造方案需投入的資金額巨大，較大的技術改造項目缺乏資金支持，導致清潔生產計劃無法實施。

4.3 缺乏技術支持

清潔生產需要先進的技術支持，但目前各行業的現狀卻不足以達到清潔生產的標準。首先，企業缺乏開展清潔生產所需要的基礎設施，如廠內監測儀器、分析設施等；其次，企業職工缺乏系統的崗位技能培訓；最后，有些企業出于戰略考慮或者專利保護動機，對于先進的清潔生產過程處于保密狀態，成熟的清潔生產工藝難于推廣。

4.4 缺乏政府政策支持

政府政策對于清潔生產沒有形成相應的約束機制和激勵機制，這在一定程度上影響了清潔生產的進程。

雖然國內已經建立了強制性清潔生產審核制度，但是約束力度不夠。《清潔生產促進法》中規定的處罰手段和金額都很有限，多數情況下都是責令限期整改和罰款，罰款額度為5～10萬元不等，約束力度不足。

同時，政策中也缺乏相應的激勵制度，現行的激勵制度只是“政府采購優先；建立表彰獎勵制度；中小企業發展資金優先于清潔生產”等，激勵力度不大，而且執行起來有難度。

5 結語

清潔生產是削減污染、改善環境的有效途徑，它考慮更多的是污染預防，消除了長期以來末端處理的各種弊端，并且可以有效地解決有關合理利用現有資源的問題，保護環境，提高產品質量。隨著政府機構為促進清潔生產不斷做出努力和大力宣傳，清潔生產將日益受到公眾的重視，逐步走向全面發展的道路。

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