我國農村土地信托的現狀及發展對策
——農村土地改革策略研究

□李海容

（內蒙古財經大學 內蒙古 呼和浩特 010000）

自21 世紀初以來，由于農村土地改革，各種形式的土地信托開始在我國某些地區出現。農村土地信托是指在不改變現有農村土地所有權的情況下，農民（委托人）將其土地經營權作為信托財產，信托給土地信托機構（受托人），土地信托機構將土地集中起來并出租給農業公司或其他專業經濟組織，并向農民支付租金，以實現對農村土地資源的有效利用。

土地信托可以解決農村土地分權經營模式與農業現代化要求和農業經營籌資之間的矛盾，實現土地資本化。但是，目前我國土地信托模式普遍存在一定的不足，如農民不是精確的委托人，無法行使通常可作用于委托人的控制權，農民也不是受益人，沒有直接獲得收益，所以農民無法從增加的農業生產中充分受益[1]。

1 土地信托的目的

1.1 降低生產成本，提高土地利用效率

我國農業生產主要以家庭為經營單位，造成耕地嚴重分割和種植方式單一，耕地基礎設施不健全，大規模的現代農業生產經營受到阻礙。在現有的產權制度下，土地信托促進了土地集中，它可以通過土地整合、農田水利設施建設等方式提高耕地質量，并將現代化機械應用于大規模生產，有效降低了生產成本，提高了土地利用效率[2]。

1.2 解決農業融資問題，促進產業結構優化

通過信托公司可以將資金引入農業生產領域，解決了目前農業領域資本投入不足、融資能力薄弱等問題，為農業發展提供了更多可能。農業活動的主體可以依靠社會資本來增加資金和技術投入，采用先進的管理方法和管理模式優化種植結構，促進土地集中利用，提高農產品質量，發展特色農業和農產品加工業，加快農業產業結構優化調整。

1.3 保障農民收入并實現收入多元化

土地信托可以使農民擺脫人地依賴關系，促進農業人口向第二產業和第三產業轉移，并加速城市化進程，這將有助于農民增加收入并改善生活條件。在土地信托期內，農民不僅可以享受土地信托的收入，還可以通過其他就業方式實現收入結構的多元化。信托一旦解除，農民仍然有權進行土地承包經營，有效保障了農民的權益。

2 我國土地信托的模式

隨著經濟改革深入，越來越多的農民離開農村去城市生活和工作，使得土地產出價值與農民收入的差距越來越大。在一些地區，農民從事土地耕作的意愿降低，大量土地長期荒蕪，這刺激了土地承包經營權流轉，例如租賃、轉租、交換和轉移等。

根據《2019 年度中國信托業發展評析》中的信托資金投向配置數據顯示，近年來，在金融供給側改革的背景下，信托行業加強了風險管控，信托資產規模小幅回落。2018 年全國68 家信托公司受托資產規模為22.70 萬億元，同比下降13.52%；2019 年信托資產規模為21.60 萬億元，同比下降4.85%，降幅度明顯收窄。2019 年中國信托資金投向配置占比見圖1。

綜合來看，我國信托業正處于穩步發展的進程中，但在基礎產業方面存在需求大于供給、資金投入不足的現象，所以未來仍可以進一步提升，開拓創新土地信托模式[3]。

從21 世紀初開始，在中國的某些地區開始出現各種模式的土地信托，主要以紹興模式、益陽模式和中信模式為典型代表，分析中國土地信托的模式。

2.1 紹興模式的土地信托

浙江省紹興市位于我國東部，是第一個使用信托機制促進承包經營土地轉讓權利的地區。2001 年，紹興創新地采用了信托機制向土地信托公司轉讓權利，該過程包括以下階段。

第一，希望將其土地經營權轉讓給土地信托公司的農民將權利出租給鄉村經濟合作社。

第二，合作社對土地進行重新組織和優化后，將租賃的土地交給城鎮的信托代理。

第三，城鎮的信托代理人組織承租人、合作社，以及一些擅長農業管理的個人簽署土地租賃協議，根據該協議，承租人在租賃的土地上從事農業活動，例如種植農作物或蔬菜，并在每年年底支付租金。

2.2 益陽模式的土地信托

益陽模式（也稱草尾模式）的土地信托于2010 年在位于我國中部的湖南省益陽市成立。該模式下，打算將權利轉讓給土地信托公司的農民與當地政府建立的土地信托公司簽訂信托協議，土地信托公司再將受托土地出租給大型承租人用于農業用途，并于每年年初收取租金，這些租金分配給將土地權轉讓出來的農民[4]。

與紹興模式相比，在益陽模式的土地信托中，信托關系存在于將權利轉讓給土地信托公司的農民與信托公司之間，其中信托公司將接管土地的所有權，并負責管理土地和分配收益。

2.3 中信模式的土地信托

中信模式的土地信托擁有一家專業的信托公司擔當受托人的角色。建立這種類型的土地信托涉及以下程序。

第一，村民委員會與轉讓土地經營權的農民簽訂土地經營權的轉租協議。

第二，村民委員會與自治市政府簽訂《土地管理委托協議》。

第三，自治市政府作為信托的設立人和受益人，與中信信托有限公司（中信信托）簽訂信托協議。

第四，中信信托將受托土地出租給另一家公司或實體，以管理和耕種土地。

除了中信信托，還有許多其他專業信托公司參與土地信托業務，如北京國際信托有限公司、中糧信托有限公司和中國建銀投資信托有限公司，每個信托公司都為其土地信托業務設計了特殊的結構。例如，北京信托公司設計了一種雙重合作社模式，在這種模式下，農民通過將其對土地信托公司的權利作為股份轉讓給自己的土地合作社，土地合作社對土地信托公司享有權利，北京信托公司將土地出租給專業合作社進行管理和耕種。在這種信托模式下，土地合作社以委托人的身份建立信托，并以受益人的身份獲得利益[5]。

3 中國土地信托的發展對策

從制度變遷理論的角度來看，土地信托是權利轉讓的產生和使用的結果。在我國的某些土地信托中，各級政府參與了土地信托安排，并在其中發揮了重要作用。我國的土地信托是制度上的變革，是在各級政府推動下的農民和其他實體間進行的創新。但現有的土地信托模式中，農民不是信托的直接參與者，因此存在一些弊端，所以應當在某些方面提出一些創新的制度改革。

3.1 改變土地信托中農民的身份

通過信托，人們可以在財產所有權上享有更大的權利，而不必承擔所有權的責任和義務。在紹興模式和中信模式中，農民既不是土地信托的委托人，也不是土地信托的受益人，農民失去了最大化行使土地信托權利的機會，農民的權利和利益不能根據對他們更有利的信托法或信托合同來主張。如果農民能夠獲得財產委托人和受益人的身份，土地信托將對農民有利。但農民很難成為委托人和受益者，因為這需要受托人與每個農民談判并訂立合同，且支付昂貴的談判費用，從而導致農民在行使土地信托權利方面處于不利地位。與此同時，法律知識匱乏給農民在建立土地信托中帶來了負面影響[6]。

集體信托也許是擺脫當前困境的一種方法，多結算信托是證券投資基金和基金信托的一種形式，其運作類似于單位信托或共同基金。土地信托可以借鑒該模式，就像單位信托的投資者將資金交給信托專業人士管理一樣，農民將其權利轉移到管理土地合同上，從加入土地信托中受益。在益陽模式下，農民直接與信托公司簽訂信托合同，并從中獲得利益。在中信模式和紹興模式中，可以通過土地信托的受托人起草的類似于單位信托的標準信托合同來改善委托人的結構。農民的土地向土地信托公司轉讓的權利就像投資者用來購買單位信托或共同基金中的單位或信托證書的資金一樣。鄉村經濟合作社或地方政府可以為農民和受托人提供一個平臺，以促進土地信托的建立。只有這樣，才能在土地信托機制中維護和保護農民的利益，有關信托目的和信托對象的想法才能在社會中正確傳播。

3.2 土地信托的組織創新

從商業信托和土地信托的經驗來看，多委托人信托是通常采用的組織形式。我國只有一種商業信托形式，即證券投資基金，其優勢如下。

首先，土地信托由于其法律存在而比其信托關系的概念更容易被農民接受。

其次，該形式的土地信托有利于農民參與信托管理和利益維護。土地信托可以采用類似于董事會管理方式，通過這種方式，農民、村民委員會或集體經濟合作組織以及地方政府可以作為董事參加董事會。在農民參與董事會框架的情況下，可以在治理機制中維護農民的權益。在董事會機制中主張和實現自己的權益，比以農民的財產委托人或受益人的名義主張和實現他們的權利更加方便和實用。

再次，該形式的土地信托可以使交易成本最小化。如果建立由包括農民、村民委員會或集體經濟合作組織和地方政府在內的董事會管理的土地信托，可以減少雙方之間訂立合同的費用[7-8]。

3.3 政府對土地信托的支持

我國土地信托的主要目的是促進耕地流轉，實現農業現代化。從經濟學的角度來看，農民將土地管理權轉讓給受托人，形成了積極的外部性，這有利于國家的規模管理和農業現代化[9-10]。從這個意義上講，政府應該采取一些措施來彌補農民的貢獻。由于我國于2006 年取消了農業稅，稅收激勵不再是政府采取的有用措施。財政補貼是政府最有效的支持手段，以擴大對土地信托的使用。補貼可以根據轉讓給土地信托的耕地面積進行分配。補貼不僅可以增加農民的收入，而且可以加速土地信托的發展，以實現農業現代化的目標[11-12]。

4 結束語

信托的來源與作為主要信托財產的土地密切相關。從某種意義上說，信托源自對土地的靈活利用，并擴展到動產，例如債券和證券。10 多年前，中國的土地信托才開始實踐。盡管中國的某些類型的土地信托在嚴格意義上不是真正的信托，但為傳播信托觀念打開了一個窗口，為農村地區采用土地信托提供了社會基礎。

當前，年輕一代的農民寧愿在城市找工作，也不愿留在土地上從事煩瑣的農業生產，導致對土地委托管理的需求增加。通過土地信托，農民可以保留對土地的承包權，同時將經營權轉讓給受托人，并從受托人那里獲得一些利益。信托的靈活性可以滿足農民的大多數實際需要，沒有農民的參與，土地信托就不活躍。同時，應最大限度地保護農民的權益，如果沒有農民以委托人和受益人的身份參與土地信托，土地信托的系統功能將減少。只有通過利益相關機構之間的博弈，土地信托才能找到適當而長期的利益安排。通過對中國土地信托的分析，益陽模式土地信托是中國比較理想的發展模式。

中國土地信托的實踐引起了廣泛關注。但是，由于某些限制，中國尚未在全國范圍內大規模采用土地信托。制度創新和政府支持是擴大中國農村地區土地信托的兩個關鍵要素。如果土地信托采取組織化形式，更容易使人們接受信托的觀念。同時，政府的支持還可以擴大土地信托的使用范圍。