新農村視域下疫情防控法治化困境的機理分析
——基于陜西省楊陵區的調查

□趙 倩

（西北農林科技大學人文社會發展學院 陜西 咸陽 712100）

1 研究背景與文獻梳理

1.1 研究背景

農村是疫情防控的基礎環節，疫情防控法治化是打贏疫情防控阻擊戰的必要綱領和重要保障。據國家衛生健康委員會官方網站的消息，截至2021 年1 月18 日24 時，據31 個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團報告，現有確診病例1 387 例（其中重癥病例61 例），累計治愈出院病例82 432 例，累計死亡病例4 635 例，累計報告確診病例88 454 例，現有疑似病例2 例。雖無農村病例的確切統計，但愈發普遍的人口流動成為新農村的一大特征，這無疑加劇了農村疫情法治防控的困難。

隨著健康中國、依法治國、鄉村振興的深入融合，農村疫情防控法治化受到重視。2020 年2 月5 日，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時強調，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供法治保障。2020 年2 月20 日，農業農村部開展“防控疫情、法治同行”專項法治宣傳行動。新農村視域下，基層疫情防控困難多、阻礙大。法治防控作為保障農村疫情防控工作實效的有效路徑，引起學界關注。

1.2 文獻梳理

針對農村疫情法治防控的既有研究主要聚焦于以下方面。一是對農村疫情防控法治化的理論建構，即行政立法、依法防控、應急防控體系建設等研究[1-7]。二是對現階段農村疫情法治防控的實踐觀察，如疫情防控現狀、問題與建議等[8-12]。三是對先進農村疫情法治防控的經驗總結[13-14]。四是對農村疫情防控法治化邏輯的思路探索[15]。

縱觀農村疫情法治防控的既有研究文獻較多，相關研究提出很多有價值觀點，但也存在一些不足之處。一是研究對象宏觀而不具體，較多關注農村疫情防控整體態勢，很少對疫情防控法治化問題展開專門研究。二是研究范圍宏大而不聚焦，更傾向于對農村地區疫情防控實踐的普遍觀察，較少關注從個性到共性的研究。三是研究內容表面而不深入，更多提及農村疫情防控的法制建構而忽視疫情防控法治化建設。四是研究結論分散而不系統，大多指出農村疫情防控法治化不足，但未集中于法治化困境的特定范疇，未能深入系統分析其機理。

通過對陜西省楊陵區的調查，概括區域內農村疫情防控法治化的困境表現，探究法治化困境的機理，一方面彌補既有研究文獻的不足，另一方面具有現實必要性和應用價值，有利于農村疫情防控法治化建設，助力疫情防控阻擊戰取得勝利。

2 數據來源及說明

為科學掌握楊陵區農村在疫情期間依法防控的客觀現狀以及困境，調研團隊于2020 年9 月8 日至2020 年9 月12 日赴楊陵區農村，通過問卷星平臺發放調查問卷并進行實地調查，通過面對面訪談和走訪觀察方式協助完成調研。

在本次調查中，共發放問卷700 份，回收有效問卷630 份，問卷有效率90%。數據基本情況如下：樣本村民分布于楊陵區4 個鄉鎮共13 個村莊；男性占比46.3%，女性占比53.7%；18 歲以下占比3.5%，18～55 歲占比92.2%，56 歲以上占比4.3%；黨員占比10.7%，非黨員占比89.3%；村干部占比2.4%；村民占比97.6%。

為充分了解楊陵區農村疫情防控法治化問題，調研團隊于2020 年9 月8—12 日對楊陵區各農村疫情防控主體同時開展面對面訪談。樣本分布于楊陵區4 個鄉鎮（五泉鎮、揉谷鎮、楊陵街道辦、大寨街道辦）共13 個村莊（花家村、斜上村、王上村、崔家村、光明村、林氏窯村、陵東村、崔西溝村、崔東溝村、元樹村、張家崗村、杜寨村、西卜村）。調研涉及的疫情防控主體包括村干部、村衛生室、村民代表、黨員代表、楊陵區人民政府及人民法院。

本次調查中共完成39 項訪談。其中，村干部9 項，占比23.08%；村衛生室4 項，占比10.26%；村民代表11 項，28.21%；黨員代表13 項，占比33.33%；人民政府1 項，占比2.56；人民法院1 項，占比2.56%。

3 疫情防控法治化困境的表現

根據楊陵區農村的630 份調查問卷數據和39 項訪談數據，農村疫情防控法治化困境主要表現在防控主體法治意識表面性、防控舉措法治運行運動式和防控體系法治保障零散化3 個方面。

3.1 防控主體法治意識表面性

農村疫情法治防控需要防控主體具備較強的法治意識，既需要村兩委運用法治思維、貫徹法治手段開展防控工作，也需要村民轉變傳統自治慣性、接納法治理念參與疫情防控。在理論上，村兩委和村民普遍推崇法治，但在疫情防控實踐過程中法治更多限于一種口號。村兩委防控一味上傳下達、村民談法而不懂法，都反映了防控主體法治意識在理論和實踐上的出入。

3.1.1 村兩委防控，“上傳下達是法治”

楊陵區農村疫情防控工作主要在鄉鎮和區級政府的領導下開展。2020 年1 月25 日（正月初一），楊陵區設立了以“一辦七組”（疫情防控綜合辦公室、疫情防控組、社區防控組、監督檢查組、后勤保障組、執法監督組、交通運輸組、輿論宣傳組）為核心的疫情依法防控工作體系，楊陵區下屬各村屬于社區防控組的管控范圍。由此，各村形成了村兩委牽頭、村衛生室參與、黨員模范引領、村民通力配合、上級政府指導監督的村級依法防控模式（圖1）。

圖1 楊陵區村級疫情依法防控模式

楊陵區村級疫情防控主要包括依法預防和依法管控兩大版塊。其中，預防是基礎性防控手段，主要包括各種宣傳以及防疫物資保障等軟舉措；管控是關鍵性防控手段，主要包括設點排查、信息上報和人員隔離等硬舉措。

在疫情防控過程中，村兩委對法治防控的認知普遍存在誤解，將嚴格執行上級政府的任務視為依法防控，忽略對疫情防控法律精神的透徹學習，以及對依法防控理念、布局、具體舉措的創造性轉化和運用。例如很多村干部直言“上邊（指鄉鎮與區級政府）怎么安排就怎么干”。當問及村級依法防控的依據時，村干部談到“在文件里都有”，而不能直接闡述或領會文件精神。由此可見，村兩委的法治意識仍未深入內里。

3.1.2 村民守法，“揣著糊涂裝明白”

收回的有效村民調查問卷顯示（表1），村民對國家防疫法律法規政策的不同了解度累計百分比為84.6%，僅有15.4%的受調查村民表示并不了解，占比最少。通過問卷數據可知，村民對依法防疫法律的了解度普遍較高，但矛盾之處在于現實情況中楊陵區受調查村民內心并不了解防疫法律的實質內涵。例如在調研時，對一些表示非常了解防疫法律的村民問道“您認為依據國家頒布的防疫法律政策規定，村委會用土石堵路合法不合法”，有些村民談到“合法！現在國家不讓出去嘛”，更有村民直言“不知道合不合法，說不上來”。綜合比對調查問卷與面對面訪談所得信息，村民的依法防疫意識僅限于口頭上要依法，而內心并不確信何為合法。

表1 村民對依法防控法律依據的了解

村民普遍認為農村建設依法防控體系最重要的舉措是完善疫情防控相關立法，占比最高，達29.8%，個案百分比為50.9%，超過半數（表2）。在實際訪談中獲悉，村民大都認為國家立法是農村依法防控最有效的舉措，希望能盡快出臺相關法律；僅有極個別村民直言“農村不需要法律，僅靠村委會就行”。這說明大部分村民對法律的信賴度和期盼值較高，但在依法防疫實踐過程中，廣大村民并不知悉具體的依法防控法律依據和政策規定，也不能有效甄別村兩委具體防控舉措的合法性與否。由此可知，樹立村民法治意識仍任重而道遠。

表2 村民對依法防控舉措重要性的認知度

3.2 防控舉措法治運行運動式

農村運動式法治防控舉措的特點是相關理論構建和政策部署未缺位，但落實情況、工作實效和積極影響大打折扣。

3.2.1 宣傳有余，成效不足

調研發現，盡管近年來農村網絡覆蓋率和農戶入網率普遍提升，但在村民獲取依法防疫知識的途徑中，仍然是村委會宣傳在多種信息獲取渠道中占比最高，為44.7%（表3）。

表3 村民了解疫情政策信息的途徑

疫情期間，楊陵區所有農村都開展過依法防疫宣傳。在楊陵區農村，最普遍的宣傳方式是每天從早到晚用大喇叭循環播放防疫知識。各村宣傳手段有所差異，既有傳統的大喇叭宣傳、發放宣傳單頁、拉橫幅、入戶宣傳等形式，也有微信群聊、QQ 群聊等借助網絡科技手段的新宣傳形式。通過調研獲悉，上述宣傳舉措收效甚微。

一方面，從村委會工作角度來看，雖然宣傳形式多樣，但涉及依法防疫方面的內容較少，即使涉及相關內容，也僅流于形式。比如入戶宣傳大多是倡導性地告知村民要遵紀守法按照上級要求配合村委會開展村內疫情防控工作，而非講解具體的法律政策依據。且不說村委會是否有能力將防疫法律知識傳達到位，僅就直傳式灌輸法律知識的方式來講，亦不能達到良好宣傳效果。這對農村的依法防疫宣傳工作提出了更高的要求。

另一方面，從村民角度來看，雖然接收宣傳信息，但不能消化宣傳內容。由于農村、農民在資源條件方面的天然劣勢，村民難以理解并掌握防疫法律知識，加之村委會宣傳手段生硬、宣傳過于頻繁，甚至很多村民會自動屏蔽此類信息。因此，僅就防疫法律知識而言，宣傳工作整體上呈現一種勞而無功的尷尬局面。

3.2.2 執法有據、管控無度

楊陵區各村委會都有鄉鎮及區級政府下發的疫情防控工作指導文件。通過對村主任進行面對面訪談了解到，各村都有鄉鎮以及區級政府下派的工作人員進行不定時視察，甚至特派工作人員入駐村莊實時指導和監督村兩委疫情防控工作。大部分農村村兩委管控工作落實到位，村民滿意度較高，但也不乏一些村莊村兩委管控無度現象，包括盲目寬松和過于嚴苛兩種極端，具體表現為村民出入不登記、村民私自外出不理睬、人員往返流動不測體溫或嚴格不準外出、堆放土石斷路等現象。還有村民反映，部分疫情防控工作人員態度較差、行為粗暴（表4）。

表4 村委會防控工作中的違法行為

3.2.3 物質保障落實難

新冠肺炎疫情爆發于春節期間，防疫物資緊缺是全國范圍內疫情防控的難題。一方面，在疫情防控初期，楊陵區農村面臨著口罩、消毒水、測溫計等物資短缺的問題。于村口設點值班的一線工作人員平均每個一次性口罩戴3～5 天，村民在村子里流動幾乎不佩戴口罩。另一方面，受調查村莊幾乎都有防控人員不足的問題。除村主任和書記外，村兩委班子幾乎都存在一人身兼數職的現象，人員較少；村內年輕黨員外出務工，老黨員行動不便，難以勝任一線防控工作；動員村民參與疫情防控難度大，例如楊陵街道辦A 村的監委會主任談到“他（A 村村民）得閑著呢，有的人你叫人家也不來，這都看自愿呢”。

3.2.4 法治思維浸入難

新時代農村處于過渡階段，無論是在觀念還是行為上，都保有根深蒂固的傳統農村思想。村民法治思維的轉換，既需要創新法治宣傳的手段，也需要一定的時間。從實地調研來看，在此次疫情防控過程中，雖然法律知識通過某些渠道在一定程度上進入農村，但是法治思維與意識尚未真正浸入村民的“骨血”。

3.3 防控體系法治保障滯后性

3.3.1 疫情防控應急機制的臨時性

農村疫情防控應急體系應包括應急指導政策、應急領導小組、應急預案以及協調監督保障功能等要素。通過與楊陵區村干部訪談了解到，各村并沒有建設相應的疫情防控應急體系或工作機制。面對突發疫情，村兩委只能上報后等上級政府下達指令，“上傳下達”機制此時難免有“臨時抱佛腳”之嫌。新冠肺炎疫情屬突發事件，固然致人于措手不及境地，但我國并非無前車之鑒。2003 年非典疫情之后，各地防患于未然，建立健全村級公共衛生事件應急防控機制體系。

3.3.2 疫情防控聯防體系的單一性

楊陵區農村疫情聯防聯控主體主要有村兩委、村衛生室、黨員、鄉鎮及區級政府、鄉鎮衛生院等。實際上，各村防控工作的主要參加者限于本村內部村兩委班子、村衛生室和黨員。鄉鎮及區級政府主要起指導、檢查、監督和保障作用。楊陵區“一辦七組”下設的監督檢查組是區級疫情防控專項組之一，統籌監督其余“六組一辦”以及全區疫情防控工作。通過走訪調研了解到，監督檢查組工作人員在疫情防控初期不定時入村視察，甚至直接在某些村子入駐，開展疫情期間的監督保障工作，監督保障作用發揮到位。

在調研過程中了解到，村與村之間、村子內部的聯防聯控效果不盡如意。一方面，村莊之間缺少溝通與交流，各自作為疫情防控的“孤島”，一定程度上限制了疫情防控工作效率提升。另一方面，村子內部防控主體較為單一，并未發掘、調動一切農村可利用的防控力量和資源。

聯防聯控強調同心眾治，疫情防控注重法治保障，“聯”和“治”不僅指由上至下的治理，同時強調自下而上的參與治理。因此，農村疫情法治防控、聯防聯控尤其要納入村民這一主體。村民不僅是政策的被動接受者，更是問題的主動化解人。在村民群體中，尤其要注重發掘動員青年群體的力量，為村級疫情防控注入“活水”。

4 疫情防控法治化困境的機理

4.1 農村自治系統缺乏“新動能”

我國農村普遍實行基層群眾自治制度，實現村民自我教育、自我服務與自我管理。隨著新時代農村發展，基于農村內部的“推力”和外部城市的“拉力”，農村權力結構已經轉型，由原來的“人員集聚式”變為目前的“人員分散化”狀態，由此農村自治系統面臨“新動能”轉換問題。

4.1.1 農村普遍進入老齡化

新時代農村的一大特征即在于隨人口城市化而來的農村人口老齡化不斷加劇，這也是農村疫情法治防控困境的大背景。在老齡化狀態下，一方面疫情依法防控的宣傳工作難以開展，另一方面疫情依法防控的效果難以保證。

4.1.2 村兩委成員趨向老年化

村委會成員年齡結構極不均衡。調研發現，村委會主任和書記大多在50 歲以上，年齡普遍偏高。這從側面表明，受現代觀念影響較深的青年在村兩委班子中占比較少。相應地，目前的農村防控主體主要由老一輩人組成，接受并推動農村疫情防控法治化的可能性較小，潛力受限。

4.1.3 人才外流，喪失新鮮血液

農村生產力與生產關系的滯后性是農村本土人才外流的客觀原因。人是生產力中最具活力的因素，人才是關鍵。村級疫情防控的法治化，不僅需要相應的法律政策依據、完備的組織機構設置、充足的物資人員保障，更需要能洞察農村疫情防控突破點、創新疫情依法防控思維及手段的本土人才。人才外流也是村兩委成員趨向老年化的原因之一。

4.2 村級依法防控缺乏“新思維”

4.2.1 宣傳措施一刀切

各村均以大喇叭循環播放依法防疫知識，部分農村依托微信群聊宣傳防疫信息，雖見廣度但不見深度。在農村老齡化背景下，居家的多是老年人，而各村并沒有采取針對老年人的宣傳措施。宣傳措施的形式多樣化并不代表宣傳對口，更不代表宣傳效果良好。當前農村并不缺少宣傳，但缺乏有效宣傳。

4.2.2 志愿服務被動性

農村疫情防控人手不足毋庸置疑。作為一個自我服務的自治性組織，農村本應該群策群力、同心治疫。在邏輯上，相較于城市，農村防控工作應該更容易開展，而現實的困境在于如何尋找志愿者。各村沒有廣泛動員村民參與本村疫情治理，尤其沒有發掘青年志愿者的力量，村民主要靠自覺成為疫情防控的主體，因此農村疫情志愿服務整體上呈現被動局面。

4.2.3 黨員模范遇瓶頸

基層黨組織在農村疫情依法防控體系中發揮著戰斗堡壘的作用，黨員是疫情防控工作的中流砥柱。一方面，黨員干部大多是村兩委成員，統籌承擔全村疫情預防和管控設點工作，工作任務重，分工不明晰。另一方面，非村干部青年黨員外流，老黨員無法勝任高強度防控工作，村內黨員先鋒模范作用發揮機制受阻、轉化機制受限。

4.2.4 外援力量遭虛置

在各村依法防疫過程中，“等靠要”的思想比較普遍。村民靠村兩委傳達依法防疫知識，村兩委等上級政府下達防控命令、下發防疫物資，農村內部主體集中內外力量依法防疫的積極性不高、主動性不強。許多可以動用的外援力量，諸如農村企業、社會眾籌資源等，未得到充分利用。

4.3 “三治合一”缺乏“新視野”

自治、法治、德治“三治合一”的新模式是農村疫情依法防控工作的新思路。自治是基礎，德治是精髓，法治是靈魂。各村兩委上傳下達的工作模式，僅簡單滿足了疫情防控的基礎要求，缺少對“三治合一”思路的再思考與再延伸，僅達到當前疫情防控的階段效果，尚不足以踐行“三治合一”文化價值理念，更不足以形成經驗進行推廣。

4.4 資源配置的靈活性不足

4.4.1 法律宣傳輸血“血型不匹配”

目前，農村疫情依法防疫知識更多表現為機械性宣傳，宣傳成效不足。一是宣傳形式相對被動，如大喇叭自動不間斷循環播放防疫內容、宣傳單頁只管發放到戶而無必要講解等。二是宣傳內容過于宏觀，僅告知甚至不告知村民相關法律、政策，使得村民空有法治意識而無法治內涵。

4.4.2 法治防疫保障“啟蒙不對位”

各村疫情防控人、財、物匱乏，根本上是由農村生產力水平決定的，但“農村上層建筑”的建設也是影響疫情依法防控保障的重要因素。一是農村自治班子年齡結構不合理，依法防控思維同質化較高，創新工作難度大。二是疫情防控主體不完善，青年力量不到位，社會資源難利用，聯防聯控、共防共治的防疫戰略不到位。

4.5 法治理性的本土化不足

4.5.1 防控主體重法制、輕法治

村民與村兩委更多關注疫情防控的立法工作，而較少關注執法、守法和司法等內容。關注立法，是基于法治社會大背景下對依法治國的樸素信仰；執法與守法層面知識的薄弱，根源是農村長期以來德治與自治的傳統慣性，而目前面向農村的、新穎的、百姓喜聞樂見的普法宣傳尚未抵達；司法知識的淡薄，在于鄉土社會糾紛解決機制下司法實踐經驗的缺失。

4.5.2 防控物資重分配、輕自足

在依法防疫的思維導引下，需最大程度發揮農村自身的積極性，而各村普遍存在重分配、輕自足的邏輯。一是村干部尚未盤活利用本村一切可利用的資源條件，更多依靠上級供應。二是村民不患寡而患不均，在物資普遍極具匱乏的條件下，往往不關心如何自足，而更在意是否得以公平分配。

4.5.3 防控機制重建設、輕實效

各村防控機制重建設、輕實效是依法防控運動式的根源所在。其表現在以下方面：各級各類疫情防控文件齊備，而未系統透徹地學習文件精神；各種統計表格信息填寫完整，而具體防疫信息缺少核對與完善；村內疫情防控小組人員、職務配備齊全，而分工協作相對混亂；一般性防控措施得以實施，而執行的合法性、適度性與實效性難以衡量。

4.5.4 防控監督重執行、輕保障

楊陵區農村疫情防控的監督工作以鄉鎮、區級干部入村視察為主，不定時抽查具有很大的偶然性。并且，監督主要以詢問村兩委干部的形式為主，問題主要涉及疫情防控工作的完成度等相關內容，較少關注防疫措施的合法性問題和防控工作的實際困難。這種監督方式難以客觀有效掌握農村疫情依法防控的全貌，難以提供契合的、有效的保障。

5 總結與討論

農村疫情防控在執行過程中存在法治化困境，本質上體現了防控主體法治意識表面性、防控舉措法治運行運動式和防控體系法治保障滯后性三大特征。農村作為疫情防控阻擊戰的基礎陣地之一，迫切需要重視對疫情的依法防控。

通過分析發現，農村疫情法治防控困境的機理在于農村自治系統缺乏“新動能”、村級依法防控缺乏“新思維”、“三治合一”缺乏“新視野”以及資源配置的靈活性不足、法治理性的本土化不足。

對此，要通過創新農村“三治合一”的疫情防控思路，提升防控主體法治意識；通過完善農村兩委班子人才結構建設，暢通防控舉措法治運行渠道；通過建立健全農村疫情指導監督系統，增強防控體系法治保障實效。

實現農村疫情防控法治化目標，應從以下方面著手。首先，黨政引領，發揮基層黨支部的戰斗堡壘和基層黨員的先鋒模范作用；其次，青年先行，發掘農村青年的志愿服務力量；再次，創新驅動，開展村民喜聞樂見且富有實效的防疫普法宣傳活動；最后，建設為本，要推進農村生活生產邁上新臺階，為依法防控疫情奠定堅實的物質基礎。