基于專家德爾菲法的中國《國家公園法》立法困境和制約因素研究

李翠琳

叢 麗*

權威且科學的法律依據是國家公園體系建立的必要條件[1]。制定《國家公園法》是各領域專家學者的普遍共識，也是建立中國特色自然保護地體系的迫切現實需求[2]。2018年十三屆全國人大常委會已將《國家公園法》納入立法計劃，我國雖已進入多方籌備階段，但迄今依舊難以出臺。探索國家公園立法進程困境和影響因素，助力達成國家公園立法中的共識，推進《國家公園法》頒布，是一項十分重要且迫切的任務。

1 研究綜述

國外對國家公園立法的研究主要集中在國家公園立法與生態保護[3]、國家公園立法與可持續發展的關系[4]、國家公園內的動物保護及國家公園管理方式[5]等領域。就國內研究來看，截至2021年2月，以“國家公園立法”為關鍵詞在中國知網中搜索，得到文獻157篇。早期研究主要集中于借鑒國際經驗，如對美國[6-7]、新西蘭[7]等的國家公園立法和管理體制的借鑒[8]；近年來，研究則多從立法途徑[9]、立法框架[10]、法律體系[11]、法律功能[12]、制度設計[13]、立法模式及建議[14-15]，以及與自然保護地法的銜接[16-18]等角度切入。由國內外的研究現狀可知，現有研究多為某一領域專家的經驗觀點，雖然可以反映學科領域內權威專家的觀點，但卻難以顧全現實中的多方利益訴求。在此背景下，采用專家德爾菲法對《國家公園法》立法的制約因素進行研究，對于綜合各利益相關者訴求、明確《國家公園法》立法困境和制約因素、提出切實可行的解決方案具有重要的現實意義。

2 研究方法

2.1 專家德爾菲法

本研究采用專家德爾菲法進行立法困境維度分析。德爾菲法是通過問卷調查和控制反饋來征求專家對復雜問題的意見的方法[19-20]，屬于專家集體評價法。第一階段是參與者的選擇，這是德爾菲法最重要和最關鍵的部分，與研究結果的質量直接相關；第二階段是對專家意見的2輪收集，第一輪通過開放性問題收集專家小組的觀點并進行定性或定量分析，第一輪分析后再進行第二輪專家意見收集，給專家再次考慮和修正其原有意見的機會[21]；第三階段則根據研究主題，將收集所得的2輪專家小組意見進行最后的總結和分析。

2.2 層次分析法

本研究運用層次分析法來確定各指標權重，該方法常用于不同層級指標或同級指標之間相對重要權值的確定或相對優劣的排序[22]。步驟如下：首先，構建層次分析模型，通過劃分互相聯系的有序層次，促進目標系統的層次化、條理化，建立起遞進的層次結構；其次，構建成對的比較矩陣，進行權向量計算與一致性檢驗，各行業專家、學者及利益相關者對各變量的重要性進行比較，為各變量打分；最后，對權向量進行計算并進行一致性檢驗[23]。

3 《國家公園法》立法影響因素指標體系構建

3.1 德爾菲法確定咨詢專家

根據本研究的主要目的，遵循權威性和代表性相結合、多學科交叉的原則，根據專家的知識領域、職稱，以及對自然保護地體系、國家公園和國家公園立法的熟悉程度等條件確定專家小組。專家的基本情況如表1所示。

表1 專家基本情況

確定咨詢專家后，查閱和梳理國內外相關研究，結合本次研究的主題設計了12個開放式訪談問題。

通過訪談發現利益相關者的意見具有共性。首先，各專家都充分肯定了國家公園試點的重要性，認為應當從現有試點中為《國家公園法》立法提供經驗和方向；其次，根據訪談，各專家都明確表示了土地權屬、經費支持是國家公園體制建立中遇到的重大難題。

專家在訪談過程中也表現出了對于國家公園體制建立與立法的不同傾向。在國家公園的建設方面，國家上層設計代表傾向于關注國家公園體制建立的現實解決方案，強調“國家公園”這一保護地體制建立要處理好中央和地方的關系，注重建立國家公園體制具體方案的可操作性等；立法與保護領域的專家代表認為國家公園應當立足于整體的生態系統保護，注重建立國家公園的完整性。在立法的目標上，保護專家更加重視立法對于生態環境的保護；游憩專家則更重視立法需要具備的自然保護和游憩供給的雙重目標，提出可在國家公園內開辟出專門的游憩區域，并適當降低對該區域的生態保護標準，充分保障游客的游憩權，避免因為單純強調保護而導致國家公園為公民服務的能力不足。

將專家對訪談問題的回答整理成訪談文本，用Excel表格輔助整理分析文本及編碼工作，對專家回答進行質性分析。2名研究者分別整理出113個一級編碼、66個二級編碼，以及1 163個一級編碼、70個二級編碼，第三位研究者對所有提取出的一、二級編碼進行甄別剔除，形成最后的編碼文本。編碼過程如表2所示。

表2 編碼過程示例

由訪談編碼最終確定《國家公園法》立法困境和制約因素的評價指標體系包括立法過程、立法主體、立法支撐條件3個二級指標，以及立法理念、立法目標等14個三級指標(表3)。

3.2 運用層次分析法確定評價指標權重

各指標權重的確定主要通過專家打分法。使用yaaph層次分析軟件，根據指標體系建立兩兩比較判斷的重要性矩陣。通過“悅評”平臺邀請10位與國家公園立法相關的專家學者對兩兩比較的指標進行重要性打分。

通過專家德爾菲法和質性編碼得到“《國家公園法》立法困境和制約因素”評價指標體系，構建“《國家公園法》立法進程的制約因素”模型，邀請專家打分，將衡量尺度劃分為9個等級，其中9、7、5、3、1的數值分別對應絕對重要、十分重要、比較重要、稍微重要、同樣重要，8、6、4、2表示重要程度介于相鄰的2個等級之間，專家打分后對權向量進行計算并進行一致性檢驗。為保證yaaph軟件最終得到的層次分析結果符合要求，對每一層次的判斷矩陣都進行一致性檢驗，若一致性比率CR=0，表示矩陣完全滿足一致性的要求；若CR＞0.1，表示矩陣不滿足一致性的要求；若CR＜0.1，表示矩陣的一致性比率殘缺但可接受，滿足一致性的要求。

表3 《國家公園法》立法困境和制約因素的評價指標體系

回收問卷后，通過一致性檢驗發現各矩陣的一致性比率都滿足一致性的要求。通過整合排序結果，得到《國家公園法》立法進程的制約因素指標權重總排序。根據權重排序結果，在立法過程、立法主體、立法支撐條件3個準則層要素中，所占權重最高的要素為立法支撐條件，其次為立法過程和立法主體。指標層權重的總排序具體數值如表4所示。

表4 評價指標權重

專家在影響因素排序方面各有側重。立法研究代表、游憩專家代表和保護專家代表相較于其他代表而言，更加注重《國家公園法》立法中理念和目標的清晰程度、各方利益相關者的參與程度及研究成果的轉化；其余利益相關者代表則更重視如何解決存在的經費和土地權屬等實踐問題。

4 《國家公園法》立法制約因素分析

根據分析所得的評價指標體系權重可知，立法支撐條件是制約《國家公園法》立法推進的最重要的二級指標，其中，試點經驗及利益相關者參與不足是制約立法推進的最重要的2個影響因素。此外，科研成果也對國家公園立法推進起著重要作用。具體分析如下。

4.1 立法支撐條件不充分

立法支撐條件在準則層要素中所占權重最大，是制約《國家公園法》立法進程的最重要因素。

4.1.1 試點經驗亟待豐富

試點經驗在指標層權重的總排序中位列第一，意味著試點經驗不足和總結缺失是《國家公園法》立法推進的重要制約因素，嚴重影響了我國《國家公園法》的立法進程。由訪談過程可知，國家公園試點工作開展時間尚短，需要深入發掘實踐中存在的問題，分析問題并找到解決的路徑，才能得到符合我國國情的國家公園試點經驗。目前的國家公園試點實質上存在不能覆蓋國家公園及自然保護地類型的情況。數量上，我國目前有51項自然及文化遺產，2 750個自然保護區，474處國家級自然保護區，但國家公園體制試點區卻只有10處；類型上，目前我國國家公園試點缺少海島類國家公園試點和具有文化遺產性質的文化資源地試點；在現有試點經驗的可適用性上，很多保護地和國家公園的資源特征、土地權屬和原住民分布等情況復雜多樣，一個國家公園試點的成功，無法保障在其他國家公園試點中同樣適用，如三江源國家公園試點取得的寶貴經驗在大熊貓國家公園試點中就很難適用；在試點工作的開展上，目前國家公園試點工作整體推進較為緩慢，試點區內按照原有管理體制運行的情況還普遍存在，缺少與“國家公園”名稱相符的制度創新，為立法積攢的經驗有限。

4.1.2 利益相關者參與機制尚待建立

相關者參與的權重為0.202 6，在準則層“立法支撐條件”中位列第二。國家公園體制建設中涉及國家上層制度設計者、地方政府執行者、科研工作者、非政府組織(志愿者)、經營者、公眾、社區居民和訪客等廣大的利益相關者。科學的《國家公園法》應該反映國家意志，并能對各相關者的利益進行科學關照。因而，建立利益相關者參與立法的渠道和機制至關重要。從訪談過程和實踐中可知，各利益相關者實際上都對國家公園立法及體制建設給予了極大關注，也樂于參與到國家公園的建設和保護工作中。就目前的情況而言，雖然參與立法的渠道逐步增多，但存在立法參與僅停留在形式上的問題。公益組織代表在訪談中表示，許多利益相關者如公眾、非政府組織等意見和建議反饋的渠道還較少。游憩專家則表示，對“最嚴格的保護”的強調使目前對國家公園的游憩和科普功能關注度不足，相關領域的專家學者鮮有機會參與到國家公園建設的重大研討會議中，參與國家公園建設及立法探討的專家仍以“保護”為主，需要更加完善廣大利益相關者的參與機制。

4.1.3 相關科研成果仍待加強

根據專家重要性打分后的排序結果，指標“研究轉化”和“研究技術”的權重分別為0.075 5和0.038 1，在“立法支撐條件”準則層中權重較低，但在所有的三級指標中仍具有較高位次。這也反映了《國家公園法》立法的研究基礎薄弱，需要加強科學研究、注重研究轉化。截至2021年2月，CNKI關于自然保護區的文獻總數為58 636篇，其中國家公園相關研究僅有1 641篇，占自然保護區相關研究的8.58%。根據國家公園研究相關綜述和訪談中的專家意見，現有研究多集中于規劃、管理、政策等方面的分析，缺少解決措施層面的研究[24]。例如，在很多國家公園的資源本底尚未厘清的情況下，如何建立符合可持續發展觀的資源保護等級評定系統？我國人地關系復雜且具有區域差異性，如何建立符合中國國情的國家公園管理體制，處理好中央與地方的關系？國家公園功能復合，社會需求多元，如何處理好游憩和自然教育與自然保護之間的矛盾沖突？很多研究沒有得到很好的集成，研究技術的局限、對試點地經驗成果的總結研究不足，也成為現階段研究中不可忽視的問題。頒布符合中國特色的《國家公園法》，必須在科學掌握中國國家公園和自然保護地體系特點的前提下進行，對中國國家公園中已經出現和可能出現的問題進行適當管治。

4.2 立法過程中尚有難題待解決

在評價指標體系的準則層要素中，立法過程所占權重位列第二。其對《國家公園法》立法的制約性小于立法支撐條件，但同樣是《國家公園法》立法進程中不可忽視的因素。

4.2.1 立法理念及立法目標不明確

在準則層要素“立法過程”中，“立法理念”和“立法目標”在《國家公園法》立法的制約因素中權重占比最高，說明在決策層、管理層和技術領域存在關于《國家公園法》立法理念及目標的誤區和盲區，地方立法主導的“國家公園”立法實踐還存在嚴重的局限性[2]。

以國家公園為主的自然保護地涉及不同野生動物、荒漠、森林、濕地、海洋等不同生態系統及多個管理部門和多方利益主體，是一個復雜的社會生態系統。國家公園與自然保護地立法的核心是妥善調整這個復雜的系統工程所涉及的各種利益關系，明確立法的目標和理念，建立人與自然、人與人之間的雙重和諧秩序[15，25]。

4.2.2 《國家公園法》出臺后可能面臨的法律競合問題

法律競合不是制約《國家公園法》立法推進的主要原因。根據法的位階，新法優于舊法，法律高于行政法規，這可以解決《國家公園法》出臺后可能出現的大部分法律競合問題。目前有關《國家公園法》的法律條文的重點問題應是《國家公園法》與自然保護地相關立法的銜接問題。

4.3 立法主體深陷改革現實困境

立法主體在準則層要素中的所占權重較低，但經費支持、土地權屬、利益沖突等指標仍是制約《國家公園法》立法推進的重要因素。

4.3.1 國家公園管理發展的經費數額龐大

“立法主體”準則層中，經費支持所占權重最高。許多國家的國家公園建設和管理都以國家財政撥款作為主要來源之一，就我國的情況而言，我國中央的財政對國家公園建設的支持力度至關重要。然而，完全依靠中央拿出大筆財政撥款來支持國家公園建設未必具有現實的可操作性。在“最嚴格的保護”要求下的國家公園，如果降低門票價格、嚴格限制商業活動及開發，今后必定需要數額巨大的國家財政維持其管理和發展。例如，根據估算，錢江源國家公園試點2016—2017年建設運營基本經費支出實際需要投入31.67億元，但原有渠道資金僅3 426.60萬元[26]。放眼世界，2016年，美國的59個國家公園共吸引游客3.31億人次，為美國經濟貢獻約350億美元，其中游客在公園所在地消費約為182億美元[27]；加拿大國家公園通過特許經營等途徑實現的收益占其建設管護經費的比重高達52%；新西蘭則每年可以從其自然保護地的收費項目中賺取2 400萬美元，占其自然保護地總預算的15%[28]。在這種前置條件下，是否需要借鑒國外經驗，允許特許經營進入，擴大社區、資本的參與，也是《國家公園法》立法過程中要探討的問題。

4.3.2 國家公園土地確權復雜

土地權屬指標的權重為0.021 7，在“立法主體”準則層中位列第二，說明國家公園土地確權問題對于推進《國家公園法》立法的制約性較強。從專家訪談過程中可以得知，我國人多地少的國情決定了協調人地關系是生態文明體制建設面臨的突出問題。無論自然保護區還是國家公園，目前都還存在大量的原住民和集體土地[29]，有著極為復雜的產權問題，尤其南方的國家公園體制試點區主要以集體林地為主，土地權屬問題突出[30]，是確權的重點區域，極易產生林地糾紛[31]。中國建立國家公園的前提是要解決土地權屬問題，在國有土地或者可以全面化利用的土地上建立國家公園[32]。

4.3.3 中央和地方及部門之間存在利益沖突

利益沖突指標的權重為0.013 1，在“立法主體”準則層中位列第三。根據訪談專家的觀點，一些依靠門票經濟發展的地區面臨經濟下行壓力，地方政府可能難以滿足上級績效考核。國家大部制調整雖大大提高了國家公園體制建立的效率，但由于空間區域重疊、許多自然保護地同時兼有其他特征，需要納入其他部門管理，部門沖突可能依舊存在。

4.3.4 財權和事權的劃分存在矛盾

國家公園委托給地方管理，試點經費由地方負擔，此種財權和事權的劃分矛盾導致地方發展國家公園的積極性受到影響。在專家訪談過程中發現，財權和事權的劃分、中央和地方在國家公園管理中的關系，以及國家公園的權力移交過程和銜接都亟待解決并在立法中規范。由于《建立國家公園體制試點方案》發布時受缺少經驗等條件限制，對關鍵問題語焉不詳、讓地方部門探索，導致目前許多試點地在工作中為“權、錢”問題焦頭爛額，找不到切實可行的解決方法[33]。

根據對立法制約因素的分析，《國家公園法》立法推進需要進一步處理好試點經驗不足、利益相關者參與受限的問題，同時還需加強科學研究，厘清立法目標和立法理念等基本概念，提出解決經費不足和土地權屬不清的可實施的具體方案。

5 推進《國家公園法》立法的建議和思考

根據對立法制約因素的分析，《國家公園法》立法的核心問題是試點經驗亟待豐富、利益相關者參與受限，以及立法目標和立法理念不夠明確。結合專家訪談觀點與目前對我國國家公園立法的研究，提出如下建議和思考。

5.1 立足國情和區域特點，深入總結國家公園試點經驗

國家公園試點的目標是為建立國家公園管理體制提供經驗支持，應當在現有的10個試點單位深入總結試點經驗，分析國家公園建設和管理的方法、存在的問題和解決的策略，通過將實地試點經驗上升為法律條文和管理體制的理論指導，增強《國家公園法》立法的針對性和科學性，構建法治化的國家公園治理體系，形成可復制、可推廣的經驗與模式，助力2020年基本完成試點任務[34]。

5.2 拓展利益相關者參與渠道，建立多方參與國家公園建設和立法的有效機制

在國家公園保護與發展的互動中涉及復雜的人與自然的關系[27]，《國家公園法》立法應當聽取各利益相關者的意見[35]，積極邀請有關非政府組織、科研單位、企業、志愿者、基層工作者等利益相關者參與到立法過程中，完善決策參與、過程參與和監督參與制度[36]，使立法更具科學性、可持續性和指導性。《國家公園法》的起草應由《中華人民共和國立法法》主導，聯合多領域的專家共同起草，平衡各方面的利益關系，做到立法科學、切實可行。

5.3 明確立法的目標和理念，達成立法的共識和合力

國家公園立法中的理念和目標是國家公園立法推進的重要基礎。在本研究中，各利益相關者代表都明確了國家公園尚未厘清的定位較大程度制約了立法的推進。因此，在《國家公園法》立法中需要對國家公園進行權威的法律定義，確立立法目標和理念，明確哪些制度是統一適用于整個自然保護地的、哪些是只適用于國家公園的。

5.4 加強國家公園相關科學研究，助力《國家公園法》立法推進

在《國家公園法》出臺之前，應組織各領域專家學者，就國家公園試點中已出現及可能出現的問題進行全面、深入和系統地探討，合理規劃，并評估國家公園體制建成后可能出現的環境、社會和公眾影響[37]。同時，學術研究領域需要多學科專家學者的共同參與，加強相關研究的集成性和系統性，重視科學研究領域的交叉和結合，融合風景園林、生態、社會、經濟等學科，甚至開展跨國合作[38]，多角度深入剖析，充分論證，為《國家公園法》立法提供研究支撐。

5.5 探索中國特色國家公園管理體制，妥善處理保護與游憩利用關系

我國《國家公園法》立法的管理體制要立足我國國情，平衡中央與地方、發展與保護之間的關系，更要堅持立法的本土性，妥善解決權力與利益的關系[14]。在保護地立法理念上，與IUCN保護地理念相一致的同時，吸取國際經驗，既不能過度開發，陷入類似“風景名勝區”的被動保護資源局面，也不能過分強調保護，復制“自然保護區模式”。適當的游憩利用有益于當地社區居民參與和滿足民眾的游憩需求，也有利于國家公園的可持續發展。未來我國立法工作應當抓住“差異化管理”這一核心，在《國家公園法》這一綜合性基本法出臺后，再由各省級人大及國家公園根據需要補充細則[15]。

5.6 《國家公園法》要為《自然保護地法》預留空間

國家公園立法既需要借鑒自然保護地的相關立法經驗，也需要在《自然保護地法》出臺前做好統籌規劃，構建一套互聯互通、相輔相成的自然保護地法律體系[39]。目前，在《國家公園法》需要盡快出臺的前置背景下，應當對尚未達成共識的部分留有空間，對有爭議、尚未研究清楚的部分采取“宜粗不宜細”的做法，通過今后出臺的《自然保護地法》予以細化完善。同時還要做好與《自然保護地法》的銜接，為自然保護地立法體系預留制度空間。

《國家公園法》作為國家公園體制的制度設計，對于今后國家公園的管理和發展具有至關重要的作用。目前我國《國家公園法》在立法階段需要從試點實踐中探索和總結經驗，拓寬利益相關者參與渠道，明確《國家公園法》立法的目標和理念，增加研究成果的集成性和針對性，提出解決利益沖突和土地確權的具體解決方案，使其更好地支持國家公園體制建立的實踐需要，才能突破《國家公園法》目前的立法桎梏。另外，《國家公園法》立法還需做好與《自然保護地法》的銜接，在尚未達成共識的部分留有空間，通過《自然保護地法》細化完善。在立法勢在必行的趨勢下，重視《國家公園法》出臺的速度和質量，方可真正實現“良法善治”。