深化稅收征管改革關(guān)鍵在“以人為中心”

蔡昌中央財經(jīng)大學(xué)教授、博導(dǎo)

3月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》（下文簡稱《意見》），提出以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，繼續(xù)深化稅收征管改革，這是在我國新時代貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、創(chuàng)新稅收征管模式的重要舉措與制度創(chuàng)新。

我們首先要弄清楚的問題是，新時代稅收征管改革到底要改什么、怎么改。總的來說，《意見》高度概括為“三個一”，即“一個中心：以服務(wù)納稅人繳費人為中心”“一個突破：以發(fā)票電子化改革為突破口”“一個驅(qū)動：以稅收大數(shù)據(jù)為驅(qū)動力”;《意見》圍繞實現(xiàn)“三個目標(biāo)”展開，即“提高稅收遵從度、降低征納成本、發(fā)揮稅收在國家治理中的作用”;《意見》推進“四個體系建設(shè)”，即“執(zhí)法體系、服務(wù)體系、監(jiān)管體系和共治體系建設(shè)”。

智慧稅務(wù)建設(shè)的基本框架

本次稅收征管改革的亮點就是從“以票管稅”向“以數(shù)治稅”轉(zhuǎn)變，利用發(fā)票電子化改革為突破口，揭開智慧稅務(wù)建設(shè)的帷幕。按照稅收征管改革要求，到2025年，基本建成功能強大的智慧稅務(wù)，這是我國深化稅制改革的主要目標(biāo)。所謂智慧稅務(wù)，是指基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打破時空限制，以大數(shù)據(jù)為基本治稅工具，全面實現(xiàn)發(fā)票電子化，系統(tǒng)構(gòu)建的以精確執(zhí)法為主體、以重點監(jiān)管為補充的數(shù)字化、智能化稅收征管體系。智慧稅務(wù)的目標(biāo)導(dǎo)向在于提高稅務(wù)執(zhí)法能力、納稅服務(wù)能力、稅收監(jiān)管能力。

智慧稅務(wù)建設(shè)的主要著力點在于充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、移動互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，著力推進內(nèi)外部涉稅數(shù)據(jù)匯聚聯(lián)通、線上線下有機貫通，驅(qū)動稅務(wù)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管制度創(chuàng)新和業(yè)務(wù)變革，進一步優(yōu)化組織體系和資源配置。智慧稅務(wù)建設(shè)需要拓展第三方信息共享模式，尤其是匯聚工商、財政、海關(guān)、市場監(jiān)管、公安、檢察院、法院、銀行、證券等第三方部門信息，形成政府、社會和納稅人之間的涉稅信息共享與稅收協(xié)同治理機制。智慧稅務(wù)建設(shè)重在實現(xiàn)大數(shù)據(jù)智能化應(yīng)用深度融合于稅務(wù)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管，并形成高效聯(lián)動機制，推動稅收征管在信息技術(shù)層面的全面升級。

發(fā)票電子化的系統(tǒng)性解決方案

本次稅收征管改革的突破口是電子發(fā)票，政府要求2021年建成全國統(tǒng)一的電子發(fā)票服務(wù)平臺，24小時在線免費為納稅人提供電子發(fā)票申領(lǐng)、開具、交付、查驗等服務(wù)。并制定出臺電子發(fā)票國家標(biāo)準(zhǔn)，有序推進鐵路、民航等領(lǐng)域發(fā)票電子化，實現(xiàn)電子發(fā)票改革快速推進，使其深刻影響經(jīng)濟，不斷降低制度性交易成本，加快稅收管理數(shù)字化、會計核算數(shù)字化、政府監(jiān)管數(shù)字化進程。

智慧稅務(wù)建設(shè)重在實現(xiàn)大數(shù)據(jù)智能化應(yīng)用深度融合于稅務(wù)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管，并形成高效聯(lián)動機制，推動稅收征管在信息技術(shù)層面的全面升級。

發(fā)票電子化改革的過程，不僅是加快稅務(wù)機關(guān)數(shù)字化、智能化的轉(zhuǎn)型過程，也是提高資源配置效率、降低交易成本的改革過程。發(fā)票是市場交易的基本證據(jù)，也是規(guī)范稅收征管的基本工具，發(fā)票電子化改革不僅是一次徹底的發(fā)票政策變革，也是徹底杜絕發(fā)票虛開、造假的制度安排，為國家稅收治理奠定基礎(chǔ)性條件。

稅收大數(shù)據(jù)的驅(qū)動與共享應(yīng)用

本次稅收征管改革，旨在深化稅收大數(shù)據(jù)在稅收征管和社會治理領(lǐng)域的共享應(yīng)用。《意見》要求2025年建成稅務(wù)部門與相關(guān)部門常態(tài)化、制度化數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制，依法保障涉稅涉費必要信息獲取;健全涉稅涉費信息對外提供機制，打造規(guī)模大、類型多、價值高、顆粒度細的稅收大數(shù)據(jù)，高效發(fā)揮數(shù)據(jù)要素驅(qū)動作用。

同時，《意見》提出，從涉稅數(shù)據(jù)使用與數(shù)據(jù)安全方面進一步完善稅收大數(shù)據(jù)安全治理體系和管理制度，加強安全態(tài)勢感知平臺建設(shè)，常態(tài)化開展數(shù)據(jù)安全風(fēng)險評估和檢查，健全監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急處置機制，確保數(shù)據(jù)全生命周期安全。發(fā)揮涉稅數(shù)據(jù)的社會經(jīng)濟應(yīng)用價值，加強智能化稅收大數(shù)據(jù)分析，不斷強化稅收大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟運行研判和社會管理等領(lǐng)域的深層次應(yīng)用。

“信用+風(fēng)險”為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制

稅收征管與稽查的目的在于使納稅人形成有序的納稅遵從，而不是對納稅人形成經(jīng)常性的嚴厲稅務(wù)處罰。“信用+風(fēng)險”，強調(diào)的是健全守信激勵和失信懲戒制度，既要發(fā)揮納稅信用在社會信用體系中的基礎(chǔ)性作用，對納稅繳費信用高的市場主體給予更多便利，又要實行納稅人繳費人動態(tài)信用等級分類和智能化風(fēng)險監(jiān)管，嚴厲打擊逃避稅收的惡劣行徑。本次稅收征管改革，還特別強調(diào)自然人納稅人的稅收監(jiān)管，健全以“數(shù)據(jù)集成+優(yōu)質(zhì)服務(wù)+提醒糾錯+依法查處”為主要內(nèi)容的自然人稅費服務(wù)與監(jiān)管體系，依法加強對高收入高凈值人員的稅費服務(wù)與監(jiān)管。

企業(yè)利用“稅收洼地”“陰陽合同”等避稅行為屢禁不止，其原因在于經(jīng)濟利益的誘惑。地區(qū)之間稅收政策及執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，地區(qū)招商引資導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策層出不窮、花樣翻新，造成區(qū)域間稅收不公平。

有一位哲人說過這樣一段名言：春天，蜜蜂到果園里采花蜜，就如征稅人征稅一樣。蜜蜂采花蜜其實也對花朵授粉有利，但是，蜜蜂在采花蜜時，不應(yīng)打擾花朵的正常生長。這里強調(diào)的是稅收征管不應(yīng)過多影響納稅人的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，這應(yīng)該成為新型稅收監(jiān)管制度的基本特征。

重點打擊“稅收洼地”“陰陽合同”等避稅行為

本次稅收征管改革，要求加強重點領(lǐng)域風(fēng)險防控和監(jiān)管。對逃避稅問題多發(fā)的行業(yè)、地區(qū)和人群，根據(jù)稅收風(fēng)險適當(dāng)提高“雙隨機、一公開”抽查比例。對隱瞞收入、轉(zhuǎn)移利潤以及利用“稅收洼地”“陰陽合同”和關(guān)聯(lián)交易等逃避稅行為，加強預(yù)防性制度建設(shè)，加大依法防控和監(jiān)督檢查力度。

企業(yè)利用“稅收洼地”“陰陽合同”等避稅行為屢禁不止，其原因在于經(jīng)濟利益的誘惑。地區(qū)之間稅收政策及執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，地區(qū)招商引資導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策層出不窮、花樣翻新，造成區(qū)域間稅收不公平，使一些地方形成“稅收洼地”，吸引大量平臺企業(yè)、數(shù)字企業(yè)前來投資，利用地區(qū)間的稅收政策差異轉(zhuǎn)移利潤，獲取稅收利益。更有甚者，利用政府財稅部門的公權(quán)力，公開采取核定征收、財政返還等手段降低整體稅負水平，造成大量稅收流失。因此，必須加強稅務(wù)執(zhí)法區(qū)域協(xié)同，推進區(qū)域間稅務(wù)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，實現(xiàn)執(zhí)法信息互通、執(zhí)法結(jié)果互認。同時，預(yù)防與監(jiān)管企業(yè)避稅行為，對于一些稅收違法事件，必須嚴懲不貸，樹立稅收執(zhí)法威信，形成稅制公平與稅收執(zhí)法公平環(huán)境。

稅收治理的關(guān)鍵是深化“銀稅互動”

本次稅收征管改革指向稅收治理的數(shù)字化、智能化、智慧化，但必須具有稅收治理的真正抓手。這一抓手目前看是“銀稅互動”。因此，我國稅收治理的關(guān)鍵是持續(xù)深化“銀稅互動”，助力解決小微企業(yè)融資難融資貴問題。“銀稅互動”是加強情報交換和執(zhí)法聯(lián)動、積極推進跨部門協(xié)同監(jiān)管的重要形式。隨著數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，平臺經(jīng)濟、電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)得到迅猛發(fā)展，這就使得很多平臺機構(gòu)和電商平臺應(yīng)用各種大數(shù)據(jù)技術(shù)手段，隱瞞收入，有意推遲或規(guī)避稅收，造成國家稅收流失。因此，必須通過加強“銀稅互動”掌握平臺機構(gòu)或電商平臺的交易數(shù)據(jù)，并以此為基礎(chǔ)進行有效的稅收監(jiān)管。

總而言之，這次稅收征管改革的目的是在國家治理大框架下，探索有效推進稅收治理現(xiàn)代化的基本路徑。按照邏輯推理關(guān)系，要想提升國家治理能力，必須發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用;要想提升稅收治理能力，必須引入智慧稅務(wù)體系;要想引入智慧稅務(wù)體系，必須以發(fā)票電子化為突破口，實施大數(shù)據(jù)治稅措施;要想實施大數(shù)據(jù)治稅措施，必須以納稅人繳費人為中心，構(gòu)建新型稅收監(jiān)管機制。由此可知，這次稅收征管改革的關(guān)鍵是弘揚“以人為中心”的發(fā)展理念與治國思想，只有“以人為中心”才能開辟持續(xù)發(fā)展之路。