高校與地方政府共建新型研發機構問題與對策探析

西鵬 劉爽健

摘 要：新型研發機構是高校與地方政府深化產學研合作的重要創新載體，其特點表現為投資主體多元化、創新鏈條一體化、治理模式企業化、人才機制彈性化，同時更加突出了服務國家戰略、促進校地協同發展的重要屬性。當前，新型研發機構在發展中暴露出機構性質較為模糊、政策配套不夠完備、可持續發展有待加強等問題，校地雙方需要進一步明確機構定位、補齊政策短板、優化體制機制，為新型研發機構的高質量發展保駕護航。

關鍵詞：校地共建;新型研發機構;科技創新;體制機制

我國已經進入全面創新的時代。黨的十九屆五中全會提出，要堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐。高校是科學研究的高地、人才培養的搖籃，我國高等學府在成立之初，就被賦予了服務國家發展、推動社會進步的歷史使命。近年來，高校與地方政府開展的產學研合作，在優化科技資源配置、促進科技成果轉化、帶動區域經濟社會發展等方面的作用十分突出。據統計，2015年1月至2020年11月期間，“雙一流”建設高校與省級地方政府簽署合作協議164項，其中科技創新與成果轉化是最受關注的領域，約有93.29%的協議涉及相關內容[1]。與傳統的產學研合作方式不同，校地共建的新型研發機構能夠有效打破體制、專業、地域的限制，系統匯聚高校學科與智力優勢，有機整合地方政策與產業資源，迅速建立科技創新能力體系，越來越受到校地合作的青睞。

校地共建新型研發機構的主要特征

新型研發機構是在我國經濟發展從追求規模和速度轉向提升質量和效率的背景下，科學研究與產業應用不斷結合的產物，是伴隨著科技創新孕育出的體制機制創新。新型研發機構的“新”主要體現在四個方面：一是投資主體多元化，新型研發機構的投資建設主體不再僅僅局限于政府部門，還可以包括高校、科研院所、企業、產業聯盟甚至是創投、風投基金等不同類型的單位;二是創新鏈條一體化，新型研發機構致力于構建集科學研究、成果轉化、產業應用、企業孵化于一體的完整創新鏈條，有效破解上下游錯配、研究與應用“兩張皮”等問題;三是管理模式企業化，新型研發機構普遍采用理事會領導下的院所長負責制，實現“投管分離”，以市場需求為導向靈活配置創新資源;四是人才機制彈性化，新型研發機構在人才評價上不再唯論文和專利論“英雄”，在人才使用上進一步突破“論資排輩”的僵化形式，在激勵方式上采用股權激勵、績效考核等市場化做法。

在此基礎上，高校與地方政府共建的新型研發機構又呈現出三個鮮明特征：一是與國家戰略緊密結合，作為高校和政府共同舉辦的科技創新平臺，校地共建新型研發機構具有服務國家與公共利益的天然屬性，其建設目標與國家科技戰略、產業戰略、區域戰略密切協同，承擔著提升自主創新能力、突破關鍵核心技術、推動經濟轉型升級的核心使命，體現出明顯的國家意志與政策導向;二是與學科建設緊密結合，從高校角度而言，與地方共建新型研發機構可以有效拓展學科建設的外部資源，突破經費、場地、人員、設備等方面的發展瓶頸，為承接重大科技項目、引進高水平領軍人才、開展新領域學科布局提供了更為寬闊的資源載體;三是與地方產業緊密結合，地方政府在選擇合作領域與合作對象時，主要是結合自身區位特點與產業結構，解決產業發展技術短板，以新型研發機構為橋梁紐帶，引進和培育產業轉型升級所急需的人才、技術、理念等創新要素，為實現新舊動能轉換、推動高質量發展尋找解決方案。

校地共建新型研發機構的發展情況

我國最早的新型研發機構可以追溯到1996年清華大學與深圳市人民政府共同創建的深圳清華大學研究院[2]，該機構定位于“以企業化方式運作的事業單位”，是對科研機構建設模式的大膽創新，也是對校地共建新型研發機構的有益嘗試。隨著國家創新驅動發展戰略和科技體制改革的不斷深化，全國各級地方政府紛紛邁出了新型研發機構的建設步伐，對這一新興領域的發展予以了大力支持。以廣東省為例，2015年6月，廣東省科技廳等十部門聯合發布的《關于支持新型研發機構發展的試行辦法》提出，“鼓勵引導各級政府、企業與省內外高等院校、科研機構、企業和社會團體以產學研合作形式在廣東創辦新型研發機構”。在政策引導下，僅2015年—2016年間，廣東省便認定通過了178家省級新型研發機構，其中高校參與建設的有49家，占比達到27.5%。截至2018年初，廣東省已有省級新型研發機構219家，其中高校參與建設的已達92家，占比升至42% [3]。除廣東省外，根據不同的建設目的和發展需要，北京、上海、江蘇、浙江等地也相繼出臺了促進新型研發機構發展的相關政策，進一步促進了新型研發機構的多樣化發展。

在服務區域經濟社會發展的同時，校地共建新型研發機構已經成為高水平大學拓展學術外延、優化學科布局、提升辦學實力的重要抓手。以北京大學為例，近年來，北京大學積極響應京津冀協同發展、長三角一體化、粵港澳大灣區、成渝雙城經濟圈等國家重大區域發展戰略，依托信息學科建立了浙江省北大信息技術高等研究院、北京大學（天津濱海）新一代信息技術研究院，依托生命學科建立了北京大學生命科學華東產業研究院、北京大學分子醫學南京轉化研究院，依托化學學科建立了北京大學分子工程蘇南研究院，依托物理學科建立了北京大學長三角光電科學研究院、北京大學東莞光電研究院，依托數學學科建立了北京大學重慶大數據研究院，依托新工科建立了北京大學南昌創新研究院，探索出一條校地之間有效協同、資源互通的開放式辦學新路。

校地共建新型研發機構的困境與難題

1.機構屬性模糊，注冊類型錯配

新型研發機構是對傳統科研機構組織模式的一種突破，對照其邊界發散、機制靈活、形態多樣的特點，在我國現行機構注冊制度中很難找到與其功能定位完全匹配的可選項，帶來了登記注冊適用性上的問題。這種機構定性上的“誤差”，正是新型研發機構很多管理問題的源頭。例如：對于目前采用較多的“三無”事業單位類型的新型研發機構，由于很多科研人員沒有編制，在項目申報、職稱評定、薪資待遇等方面缺少相關政策支撐，職業吸引力和發展競爭力相較傳統科研機構有所不足。再如：對于“民辦非”類型的新型研發機構，社會捐贈是其重要的資金來源，但與傳統科研機構相比，此類資金能否同樣納入公益慈善事業捐贈而享有相應的稅收減免，仍然缺乏明確的政策解讀[4]。

2.政策環境尚不完備，創新發展缺乏指導

新型研發機構是高校與地方、科技與產業融合發展的“試驗田”，需要政策的“活水”予以灌溉，但目前“缺水”的情況還較為明顯。在地方層面上，除廣東、北京、上海、江蘇、浙江等起步較早、科技資源較為豐富的地區外，大多數地方政府對于如何因地制宜發展新型研發機構還缺乏明確的思路，很多政策零散分布在一些綜合性文件中，缺少一個規劃性較強的總體設計[5]。此外，各地負責扶持和規范新型研發機構發展的部門也不盡相同，如北京市由政府辦公廳牽頭、上海市由科委牽頭、廣東省由科技廳牽頭，全國上下沒有形成一個統一歸口、能夠充分調動各系統力量的組織體系。在高校層面上，很多高校對于新型研發機構的發展過度依賴地方政策支持，忽視了結合高等教育綜合改革打破自身體制機制藩籬，導致高校作為創新鏈條的上游，仍然存在著較多的管理堵點，缺少與地方政策的有機聯動，尚未完全形成促進新型研發機構發展的政策合力。

3.可持續發展能力不足，“造血”功能有待加強

新型研發機構的生命力主要來自完整的科技創新鏈條、靈活的項目組織形式、市場化的資源配置方式和企業化的評價激勵機制。但是，很多新型研發機構在內部建設過程中，這些核心機制并沒有得到充分體現，重行政化、輕市場化的問題依舊突出。特別是對于校地共建的新型研發機構，其建設主體都具有較強的體制背景，很容易繼承原生單位的管理風格和運行方式，舊的管理弊端沒有得到徹底扭轉。此外，很多高校只是將新型研發機構作為原有學科建設的一般性增量，并沒有從根本上切換發展視角，根據當地產業的實際需求精準布局科研力量，導致科學研究與產業應用始終缺少必要的契合點和共贏點，機構的運行長期游離于產業發展之外，無法得到產業的有效“反哺”。

校地共建新型研發機構的發展建議

1.引導形成清晰的機構性質，補齊相關政策短板

第一，雖然事業單位類型的新型研發機構在體制機制上做出了一系列調整，但仍然無法跳出事業單位的管理范疇。按照國家事業單位改革的指導思想，社會化程度較高、市場化能力較強的事業單位，應逐步向企業轉型，事業單位類型的新型研發機構應在此列。同時，科技部于2019年9月發布的《關于促進新型研發機構發展的指導意見》，也將鼓勵注冊科技類民辦非企業單位（社會服務組織）類型的新型研發機構作為鮮明的政策導向，而對事業單位類型的新型研發機構并未予以重點表述。

第二，從國際經驗和發展趨勢上來看，非政府部門的公益性研發機構具有更強的管理靈活性和需求敏感性，更加適合引入市場化機制實現創新資源的最優配置。例如：美國國家實驗室大多數采用“國有民營”（Government-owned Contractor Operated， GOCO）的管理模式。其中，著名的阿貢實驗室便是由“芝加哥大學阿貢有限責任公司”負責管理和運營[6]。

第三，在鼓勵科技類“民辦非”新型研發機構發展的同時，校地雙方還應該及時完善相應的配套政策，圍繞項目申報、職稱評審、成果轉化、人才交流、稅收優惠等方面加大支持力度，解決好機構發展的后顧之憂。

2.構建促進新型研發機構發展的完整政策生態

第一，制定促進新型研發機構發展的一攬子計劃。地方政府要立足區域經濟社會發展規劃，系統梳理產業鏈“卡脖子”的關鍵環節，明確重點支持領域與核心攻關項目，在此基礎上集中資源和力量提供優質的配套政策，形成吸引各方科技創新資源的“強磁場”。例如：成都高新區2021年1月出臺的“岷山行動”計劃及需求榜單，制定了5年投入300億元建設50個新型研發機構整體計劃，需求榜單系統涵蓋了功率半導體、光電集成、太赫茲、細胞工程等14個成都未來產業發展關鍵領域，傳達了明確的建設思路與合作方向，引起了各方廣泛關注[7]。

第二，建立跨部門協同的組織保障體系。新型研發機構的配套政策需要在實踐中不斷迭代，有關部門必須加強協調配合，根據機構發展的實際需要動態優化制度流程，這就對跨政府部門的組織保障能力提出了更高要求。地方政府可以探索建立“新型研發機構聯合發展委員會”形式的工作機構[8]，形成相關部門共同參與的議事決策機制，為新型研發機構的發展提供制度性、常態化的指導和幫助。

第三，高校內部也要不斷完善體制機制，促進科技資源向新型研發機構有效流動。在科研項目方面，將新型研發機構作為學校整體學科建設的重要組成部分，共同承接各級各類重大科研任務，幫助新型研發機構的科研領域向上游延伸，不斷提高其創新能級;在成果轉化方面，落實落細成果轉化獎勵、股權分紅激勵等具體舉措，切實增強科研人員的獲得感，引導科研人員更多關注成果的轉化與落地;在人才引進方面，鼓勵高校專家學者通過兼職、“雙聘雙掛”、合作研究等方式參與新型研發機構工作，同時借助高水平大學人才吸引力，探索“地方出資、學校引才、共同使用”的人才引進新模式;在國際化建設方面，充分依托大學國際合作資源，幫助新型研發機構融入全球創新網絡，推動海外研發機構、聯合實驗室、人才工作站建設，努力打造開放共享的全球化創新平臺。

3.創新內部機制，提高管理效能

第一，健全完善理事會領導下的院所長負責制。新型研發機構在管理上應強化自身主體責任，理順與“原生”單位的責權利關系，建立完善的法人治理結構，獨立開展機構的管理和運營。理事會作為最高決策機構，由各投資方、產業界人士、領域專家以及本機構代表共同組成，體現各方的建設目標與利益訴求。院所長帶領的管理團隊在理事會決策的指導下，全面負責機構運行，具體推進業務工作，其工作結果最終要對理事會負責。這種閉環的管理模式便于突出發展的目標導向和成果導向，促進機構根據自身生存與發展需要，充分動員力量、整合資源，開展組織有力、方向明確的創新活動，提高機構的執行力、生存力與競爭力。

第二，進一步增強市場化導向，構建從基礎研究到產業轉化的上下游聯動機制。校地共建新型研發機構要著力解決以往高校科研成果缺乏應用場景、“拿著錘子找釘子”的問題，項目在立項環節就要將科研與應用緊密綁定，研發團隊應由具有科研背景和產業背景的人員共同組成，同時要根據項目特點靈活配置成果二次研發、小試、中試、技術轉移和公司孵化等中間環節所需配套資源，直達產業的“田間地頭”，并根據市場評價對創新成果進行迭代升級，最終形成科研服務產業、產業反哺科研的正向反饋，讓機構的“造血”功能循環起來。

第三，堅持以人為本的管理理念，創新人才評價、使用與激勵機制，努力實現個人成才與機構成長相統一。新型研發機構要把人才的評價機制、使用機制、激勵機制作為機構管理的重中之重：在人才評價上，要改變過去只看標簽和“帽子”的僵化做法，不再片面將論文和專利作為能力評價的唯一標準，而是把成功產業化的技術數量、建立初創公司和其他成果轉化活動成效等更多維度的指標綜合納入人才評價體系;在人才使用上，要做到“不拘一格降人才”，大膽使用理念超前、具有創新魄力和能力的各類才俊，切實賦予其技術路線制定權、團隊管理自主權、研發經費支配權，充分發揮其創新潛力;在人才激勵上，除按相關優惠政策做好住房、醫療、子女教育等相關保障外，還要建立市場化的薪酬和股權激勵機制，讓人才能夠分享機構發展帶來的紅利。

參考文獻：

[1]馬亮，張珺.校地“聯姻”的特征、網絡與影響因素：以中國“雙一流”高校為例[EB/OL].（2021-01-29）[2021-02-27].http：//nads.ruc.edu.cn/zkcg/zcjb/a2211ced79ec4893ba2ee1dfdbe4b9d0.htm.

[2]吳麗娟.深圳清華研究院的“四不像”之路[J].深圳特區科技，2005（Z1）：112-115.

[3]王亞煦，許澤浩，羅嘉文.高校新型研發機構的實踐路徑探索[J].中國高校科技，2020（1-2）：100-103.

[4]仇尋.新型研發機構發展中的體制機制問題及其對策建議—以上海市部分新型研發機構為例[J].創新科技，2020，20（10）：34-40.

[5]梁紅軍.我國新型研發機構建設面臨難題及其解決對策[J].中州學刊，2020（8）：18-24.

[6]未來產業研究所：美國版的“新型研發機構”[EB/OL].（2021-02-22）[2021-02-27].https：//www.sohu.com/a/451874507_777213.

[7]成都高新區實施揭榜掛帥型研發機構“岷山行動”計劃 首批需求榜單發布[EB/OL].（2021-01-21）[2021-04-14].https：//www.scjjrb.com/2021/01/21/99244056.html.

[8]金學慧，楊海麗，葉淺草.我國新型研發機構現狀、困境及對策建議[J].科技智囊，2020（3）：20-23.

（作者單位：北京大學國內合作委員會辦公室）

[責任編輯：卜 珺]