長沙市農業轉移人口市民化的演變特征與破解思路

鄧吉祥 劉曉

摘要 基于對農業轉移人口市民化的內涵、政策邏輯分析，構建了一個解釋長沙市農業轉移人口市民化的理論框架。在理性人假設下，長沙市農業轉移人口市民化有其普遍性特征，城市集聚能力不斷增加，人口總量持續上升。但同時，長沙市農業轉移人口市民化也面臨人口空間分化明顯、農民工總量逐年回落、城市排斥力上升、轉移成本壓力巨大等個性特征。基于此，提出助推長沙市農業轉移人口市民化的三大思路：一是統一思想，清除地方政府制定和執行相關政策的思想桎梏;二是以長沙市爭創國家中心城市為契機，從戰略上將長沙市農業轉移人口市民化問題上升為21世紀湖南發展騰飛的百年大計;三是從戰術上切實創新農業人口轉移思路，解除農民進城的后顧之憂。

關鍵詞 農業轉移人口市民化;時空演變特征;政策優化

中圖分類號 F.323.6文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）02-0263-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.02.068

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

The Evolvement Characteristics and Breaking Idea of Rural MigrantsUrbanization in Changsha

DENG Jixiang1，LIU Xiao2 （

1.School of Economics and Management，Changsha University，Changsha，Hunan 410022;2.Institute of Sociology，Hunan Academy of Social Sciences，Changsha，Hunan 410003）

Abstract Based on the analysis of the connotation and policy logic of citizenization of the migrant agricultural population，a theoretical framework is constructed to explain citizenization of the migrant agricultural population in Changsha.Under the assumption of rational person，the citizenization of the migrant agricultural population in Changsha has its universal characteristics.However，at the same time，the citizenization of the migrant agricultural population in Changsha is also confronted with such individual characteristics as obvious spatial differentiation of the population，annual decline of the total number of migrant workers，rising urban repulsive force and huge pressure on transfer cost.Based on this，three ideas are put forward to promote the citizenization of the migrant agricultural population in Changsha.The second is to take Changsha as an opportunity to become a national central city，and to raise the issue of citizenization of the migrant agricultural population in Changsha from a strategic perspective to a centurylong plan for hunans development in the 21st century.Third，we should innovate the way of thinking of agricultural population transfer tactically to solve the problem of peasants entering cities.

Key words Ruralurban migrants urbanization;Spatiotemporal evolution characteristics;Policy optimization

農村人口向城鎮轉移是人類社會發展的客觀趨勢，2018年，我國常住人口城鎮化率為59.58%，而戶籍人口城鎮化率為43.37%，這意味著全國還有1.7億外出農民工及其隨遷家屬被統計為城鎮常住人口，這部分人口在城市生活，但并沒有與城市本地居民在經濟、行為、心理和身份認同等多重意義上達成深層次的社會融合[1]，由此帶來一系列社會問題，受到各級政府的高度關注。2019年《政府工作報告》明確提出，要抓好農業轉移人口落戶，推動城鎮基本公共服務覆蓋常住人口，意味著國家要將城鎮常住農業轉移人口全部納入城鎮基本公共服務范圍，逐步實現市民化目標，這一過程不僅僅包括人口的物理流動和戶口符號的變換，還包括平等享受城鎮居民各項社會福利和政治權利的實現[2]，這是新型城鎮化的實質內容，學者們對該問題進行了大量的研究。國外學者研究針對勞動力遷移，提出了二元經濟結構理論[3]、勞動力推拉模型[4]、預期收益理論[5]、決定因素理論[6]等，系統闡述了城鄉收入差距、個體特征、城市特征等因素對勞動力轉移決策的影響。國內研究主要集中在農業轉移人口市民化的演變路徑、內容、機制、遷移模式等方面，趙忠[7]對中國城鄉分割和遷移政策的起源和演變進行了梳理，并對其影響機制進行了評論，黃錕[8]認為，城鄉戶籍、土地、就業和社會保障的二元性限制了農業轉移人口的市民化意愿和能力。何一鳴等[9]指出，戶籍制度、農地產權和公共福利是影響農業轉移人口市民化制度供求轉變的3個維度。姚毅等[10]測算了農業轉移人口市民化的成本，發現沿海城市市民化成本高于內陸城市。戚偉等[11]基于第六次全國人口普查數據，從行政等級、規模、胡煥庸線等多視角分析城市流動人口與市民化壓力之間關系，發現東南沿海地區8座城市市民化壓力較大。楊傳開等[12]研究發現，較高的教育水平對促進農民進城定居具有顯著的正向作用，受教育年限每提高1年，農民進城定居的可能性增加14.7%。

綜上所述，國內外學者對農業轉移人口市民化的理論和實踐方面進行了大量探索，對中國農業轉移人口市民化的影響因素及解決思路進行了深入探討，但也還有幾點需要擴展：一是現有研究多以國家或省域等大尺度研究為主，缺少對更小尺度的剖析，研究結論多具有區域共性，較少考慮城市規模的異質性;二是現有研究多采用直線式思維方法，學者們往往采用計量方法，控制其他變量，關注單一因素對市民化的影響，缺乏系統化考量。基于此， 筆者以長沙市為例，系統解讀農業轉移人口市民化政策運行的邏輯，并對長沙市農業轉移人口市民化的現狀特征及演變規律進行描述，提出新時期長沙市農業轉移人口市民化政策的優化路徑。

1 農業轉移人口市民化的內涵與功能定位

1.1 農業轉移人口的概念演化與政策變遷邏輯

農業轉移人口市民化的邏輯起點是新中國成立以來農業人口的就業轉移，“農業轉移人口”這一概念也經歷了“臨時工”“盲流”“打工仔”“外來務工人員”“農民工”等稱謂。1952年中央勞動就業委員會提出要“克服農民盲目流向城市”，1958年通過《中華人民共和國戶口登記條例》確立了全國戶口登記制度，目的是把農民束縛在土地上，以使他們為城市繁榮和工業發展提供源源不斷的農業剩余。1978年以前，戶口制度是控制城鄉遷移的重要工具之一，1978家庭責任制代替了集體生產隊制度以后，農業生產率大幅提高，產生了大量的農村剩余勞動力，而鄉鎮企業的快速發展為農民進城提供了可能，1984年國務院出臺《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，準許有經營能力和技術專長的農民自帶口糧落戶集鎮，并開始實行居民身份證制度。1989年春節期間，出現了大量的農村移民——“民工潮”，一方面有力地促成了內地大量農村勞動力涌向沿海發達城市，另一方面大量涌入城市的農民工也對城市的人口承載能力、就業競爭和管理等問題提出了挑戰。1995年之后，為解決大量下崗工人再就業問題，政府加強了對遷移的控制，由于城鄉二元體制的存在，大量進城農民工沒能攜帶家庭一起進入城市，成為“兩棲”人口，帶來了農村的“留守老人”“留守兒童”“留守婦女”的“三留人口”現象，農民工“半市民化”格局形成。除了政府的歧視性政策外，城鎮普通居民也對移民有敵意，不愿意與農村居民分享城鎮較好的生活條件，新聞媒體經常把移民與擁擠、混亂、犯罪、暴力、超生等聯系在一起。2012年，為徹底撕掉農民工標簽，黨的十八大將以農民工為主體的進城就業人口統稱為“農業轉移人口”，為解決“農民工要到哪兒去”的問題，黨的十八屆三中全會提出“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”，至此，農業轉移人口市民化開始轉變到了以人為本的軌道上來，農業轉移人口市民化包括農民工職業轉化、地域轉移、身份轉變與農民工行為方式轉變和新市民價值觀形成“多位一體”目標的實現過程[12]，具有生存職業市民化、社會身份市民化、自身素質市民化和意識行為市民化4個層面的內涵。

1.2 農業轉移人口市民化的理論框架與政策機制

1.2.1 二元經濟發展模型與農業轉移人口市民化。

世界城鎮化實踐表明，農業轉移人口市民化是各國普遍存在的規律，大量經驗研究發現，就業收入是農民城鎮就業的根本動機，其他行為都是圍繞收入問題展開的。美國經濟學家劉易斯認為，發展中國家經濟分別由勞動生產率低下、僅能維持生計的傳統農業部門和勞動生產率較高的城市現代工業部門組成，工業部門工資水平要高于農業部門，且具有集聚效應和規模效應，在勞動力無限供給和農民理性的假設前提下，農民會以收益最大化來決定自己的就業行為，并導致勞動力供求結構發生本質性變化，農業部門和工業部門勞動生產率趨于一致，工農之間、城鄉之逐步實現一體化發展，這一模型將經濟發展與城市化、工業化和農業人口轉移聯系起來，對工業化早期的中國具有一定的借鑒意義，但當農業生產率提高時，隨著人口紅利的消失，必然導致“傳統經濟增長源泉的消失”，出現“用工荒”現象[13]。

1.2.2 推拉理論與城鄉人口流動。唐納德·博格的“推-拉”理論較好地解釋了城鄉人口流動的機制，一方面流出地具有種種消極因素將當地居民推出，另一方面，流入地具有種種積極拉力把外地居民吸引過來。該理論在解釋中國的城鄉人口流動時認為，農民工市民化的主要推力來自農民在農村所獲得的較低收益，而城市的拉力主要有較高的工資水平、較多的工作機會、較好的生活條件、較完善的社會保障、較便捷的交通和基礎設施等。在市民化過程中，來自農村和城市的推力和拉力相互作用，相互博弈，形成不同的階段。在“流入”階段，農村推力和城市拉力共同作用促進農業轉移人口從農村退出，流入城市，這一階段、產權清晰、流轉順暢的農村土地制度和完善的城市就業制度是農民進城的關鍵。在“遷入”階段，如果農業轉移人口在城市有了固定的工作和住所，他們的市民化意愿會增強，希望獲得城市身份的認同，與此同時，城市對外來人口的排斥作用也會增強，對其市民化產生強大的外推力，導致城市“流而不遷”現象，一部分人被迫返回農村。在“融入”階段，鄉村拉力變大，隨著道路及各項基礎設施的完善，鄉村綜合環境大為改善，作為現代人回歸自然、釋放壓力、寄托鄉愁的重要依托，在城市病凸顯的當下，鄉村休閑多樣的生活方式對城市人口具有莫大的吸引力，城鄉人口流動從單向向雙向轉變，最終朝著城鄉一體化方向發展。

1.3 農業轉移人口市民化的必然邏輯與深刻挑戰

根據《2014年全國農民工監測調查報告》，在當年16 821萬外出農民工中，只有3 578萬農民工舉家外出，占比僅21.27%，意味著大多數外出農民工仍然與家人城鄉分離，這種家庭城鄉撕裂型遷移模式顯然難以使農民工在城市穩定就業和生活，城市也難成為大多數農民工的最終歸宿。

農業人口朝城市轉移是農業勞動生產率提高必然結果，也是推動農業現代化和擴大內需的必然選擇。但是，農業轉移人口市民化不僅是改變居民的戶籍，也不僅僅是成本問題，而且是一個更為深遠的經濟、行為、心理和身份認同等社會融合問題，即使農村轉移人口取得了“市民”資格，若不能較好地融入城市，則新矛盾仍然會產生，從而影響社會的良性運行與健康協調發展[14]。外來人口進入城市后，在經濟收入、社會保險、文化適應、身份認同等方面顯著低于城市居民，這在大城市表現尤為突出。另一方面，外來人口向大城市集聚的同時，也加劇了大城市的城市問題，形成人口擁擠、交通擁堵、環境污染、住房困難、半城鎮化突出等城市病。因此，當農業人口進入城市消除城鄉二元結構的同時，在城市內部又產生了新的二元結構，出現了農業轉移人口社會交往的“內卷化”現象，即社會交往囿于轉移人口群體內部，農業轉移人口對城市生活的“防御性認同”或“拒斥性認同”，進而難以融入城市社區，實現社會融合，更嚴重的是給城市發展和社會穩定帶來巨大的社會風險[15]。

總體而言，農業轉移人口市民化面臨三大挑戰。一是就業挑戰。新常態下，經濟增速下行對我國勞動力市場造成了較大的沖擊，大量農民工不得不尋求就業轉移，這讓從事低端化、粗放型和勞動密集型加工型產業的農民工面臨更為嚴峻的就業形勢。二是收入挑戰。農村戶籍被賦予了愈來愈多的權益，其潛在的或可預期的增值空間讓其間的農民感到土地能帶來愈來愈多的收益。是否值得放棄農村戶籍而去獲取一個城鎮戶籍，這是當前多數農業轉移人口在面臨抉擇時必然思考的一個問題。三是城鎮化逆轉挑戰。盡管年輕的農業轉移人口進城意愿強，但年老者更傾向于返鄉，受就業和收入挑戰影響，第一批進城的中老年農民工不得不返回農村。四是公共服務挑戰。由于人口整體文化素質不高，權益表達渠道較窄，其利益訴求難以在城市公共政策中得到充分反映。權益的“弱表達”導致農業轉移人口基本公共服務形態的“被塑造”，農業轉移人口難以在城鎮平等獲得教育、醫療、住房等公共服務。

2 長沙市農業轉移人口市民化的演變特征

2.1 城鄉收入差距持續擴大，成為農業人口進城的主要誘因 2010年以來，長沙市城鎮居民和農村居民人均收入有較快增長，2017年長沙市城鎮居民人均可支配收入為2010年的2.01倍，農村居民人均可支配收入是2010年的2.57倍，總體而言，大部分年份農村居民人均收入增長速度高于城市，但2016年以后，城鎮居民收入增長速度開始快于農村，城鄉收入差距有進一步拉大趨勢。由表1可知，2010—2017年長沙市城鄉居民收入相對差距從2.19下降到1.72，但城鎮居民收入與農民收入之間的絕對差額由12 706.63元擴大到19 588元，絕對差額擴大了54.16%。顯然，農民增收的任務仍然很重，受農村產業局限的影響，農民增收只能從城市尋求突破，這也成為長沙市農業剩余人口流向城市的重要動因。

2.2 城市集聚能力不斷增強，人口總量持續上升

受長期“城市偏向”政策的影響，長沙市城市收入水平、基礎設施、公共服務、社會保障條件均高于農村，從而對鄉村人口形成了比較強的吸引力。由表2可知，2010年長沙市常住人口613.87萬2017年長沙市常住人口達到791.81萬，17年增長177.94萬，體現了長沙市較強的人口吸納能力。2000—2017年，長沙市戶籍人口增加了125.60萬，同一時期自然增長人數為58.13萬，即長沙市接受新入籍人口為67.47萬，同時，長沙市常住人口數量大于戶籍人口數量，2010年兩者之間的差值為30.68萬，2017年為83.02萬，若不考慮長沙市戶籍人口的流出，則長沙市仍有大量未獲戶籍的外來人口，根據長沙市現有發展階段及產業形態可以判斷，常住人口中絕大多數是農業轉移人口市民化的對象。人口是產業的基礎，依靠人口遷入紅利，長沙市2018年GDP突破1.1萬億元，占全省的1/3，現已形成工程機械、食品、材料、電子信息、汽車、文化創意和旅游7個千億產業。但另一方面，受長沙市虹吸效應的影響，湖南省鄉村地區人口持續流出，伴隨著資金、技術等要素的流失，鄉村發展條件不斷惡化，不少地區形成了“空心村”，農村成為老人、兒童、婦女的留守地，大量土地閑置等問題突出，鄉村振興逐步提上日程。

2.3 人口流動的空間分化明顯，中心城區極化作用增強

近年來，長沙市的外來人口規模在不斷增加，如2017年流入人口達到83.01萬，占到全市常住人口的10.5%，表明外來務工人員群體已經成為長沙當前以及未來勞動力供給的重要來源，同時，地區之間經濟社會文化發展的差距，是吸引人員流動的主要因素，調查統計顯示，流動人口分布集聚效應明顯，近九成流入城鎮，特別是經濟發達的地區是流動人口流入的首選地。①從區縣（市）的分布看，2000—2017年寧鄉市和瀏陽市一直是人口流出地，望城區在2015年以前，只有2014年流入人口為正，其他年份均為負，除此之外，長沙市其他5區和長沙縣人口流入一直為正，這說明長沙市的對外吸引力在逐步提升，對外交流也較以前頻繁。但從分類別看，跨省流入人口不如省內流入人口，且跨省流入人口增幅在2012年后有下降趨勢，表明長沙市對省外的吸引力仍有待加強。②從人口流入強度看，2000—2017年雨花區是人口流次最多的地區，18年累計流入243.55萬人次，其次為岳麓區，流出人次最多的地區是寧鄉市，累計流出222.46萬人次，其次是瀏陽市，累計流出151.31萬人次。③從增長動力看，岳麓區戶籍人口增長率明顯高于其他各區縣（市），特別是近年來隨著湘江新區建設，長沙大力推進跨江發展，2000—2017年岳麓區年平均增長率高達4.99%，雨花區增長動力也十分強勁，年平均增長率達3.38%。④從空間上看，中心城區的極化作用正在增強，人口流入中心從雨花區逐漸過渡到5區1縣（圖1）。

2.4 農村吸引力正逐步增強，農民工總量逐年回落

2015年以前，長沙市非常住人口一直保持穩定增長，從2015年開始，長沙市非常住人口開始回落，從2015—2017年，長沙市非常住人口由234.54萬下降為234.32萬，雖然下降趨勢不是很明顯，但該信號反映了新常態下農業轉移人口的新特征，即農業人口離開農村的意愿逐漸減小。2012年起，我國勞動年齡人口逐年減少，農村務農的存量勞動力年齡偏大，技能偏低，轉移到二三產業尤其是外出就業的意愿和能力遞減。

調查表明，農民工返鄉的原因主要有3種：第一是被動返鄉，長沙市第一代農民工，為全市二三產業發展作出了重大貢獻，但他們在城市多在低技能的行業或低要求的崗位，就業競爭力非常弱，且缺少社會保障，隨著年齡的增長，城市能給予他們的就業機會越來越少，第六次人口普查表明，長沙全市60歲及以上人口達96.09萬，占總人口比重為13.6%，超過城市人口老齡化標準3.6百分點，隨著老齡化步伐的加快，多數大齡農民工回鄉養老實際上是一種無奈的生存選擇。第二是主動返鄉， 2015年起國家大力支持農民工返鄉創業，提高了部分新生代農民工返鄉的積極性，隨著國家對農村的投入逐漸增加，長沙市農村道路、水電、通訊等公共服務設施明顯改善，農村文化教育、衛生健康、社會保障等公共服務水平大幅度提高，農村居住條件和生存環境與城市的差距不斷縮小，特別是隨著國家直接補貼和大型農機具購置補貼等強農、惠農、富農政策實施，不僅讓農民富了起來，而越來越多的農民覺得農業是有希望的產業，在此基礎上，一批“愛農業、懂技術、善經營”新農民選擇回到農村，成為鄉村振興的中堅力量。第三是返鄉躊躇者，主要是持觀望態度的農民工，這部分人是農業轉移人口市民化的主要對象，但受政策約束，他們的市民化之路并不通暢，一方面農村資產資本化和退出通道不暢，很多農民擔心落戶會失去農村土地相關權益。中國社科院“中西部農民向城鎮轉移意愿分布”調查顯示，約50%農民工不想進城[16]。另一方面，隨著城鄉二元結構逐漸松動，農村戶籍被賦予越來越多的權益，在農村戶籍與城鎮戶籍比較中，農民對城鎮戶籍及其附著權益判斷發生了改變，是否值得放棄農村戶籍去獲取一個城鎮戶籍，成為當前大多數農業轉移人口面臨抉擇時必然思考的一個問題。

2.5 城鄉居民隔閡增加，城市排斥力明顯上升

長沙市非常住人口減少的另外一個原因是城市排斥力不斷上升，盡管長沙實行了城鄉統一戶口登記制度改革，拆除了“顯性戶籍墻”，但包含諸多戶口福利的“隱性戶籍墻”并沒有完全拆除。受城鄉偏見的影響，農業人口進城，在經濟收入、社會保險、文化適應、身份認同等方面低于“城里人”。經濟上，長沙市外來人口多在制造業和建筑業等行業，與雇主或單位多沒有簽訂勞動合同，工資收入較低，且面臨工資被拖欠的風險;文化上，多數農民工文化素質不高，缺乏文化自信，將自己定位為農民或復雜的邊緣人，據抽樣調查，2017年長沙市農村住戶勞動力中，未上過學占0.58%，小學文化程度占14.27%，初中文化程度占54.29%，高中文化程度占22.16%，大學專科文化程度占6.15%，大學本科及以上文化程度占2.55%;在社會參與上，農業轉移人口權益表達意愿缺失，多數農民工在思想觀念、政治意識、思維方式等方面的表達缺乏主動性，較少積極去維護自身權益，且作為外來人口不能參與基層民主選舉和參加社區管理，在城市政治生活中沒有影響力和發言權，大部分進城農民工平常多與自己的老鄉或工友交流，業余時間也主要是看電視、上網和休息，社會參與程度不高。

2.6 城市公共服務資源進一步稀釋，農業轉移人口市民化成本壓力大

近年來，長沙市集聚了大量的農業轉移人口，導致新老城市居民基本公共服務供需矛盾產生。盡管基本公共服務總量增加，但增量不足以彌補大量外來人口流入的缺口，教育、醫療、就業等公共服務資源逐漸稀釋，進而導致原有居民實際獲得量下降，引發城鎮原有居民的不滿。為確保所有市民享受城市公共服務資源，需要加大投入力度，并建立農業轉移人口市民化的成本分擔機制。預計到2020年，長沙市農業轉移人口市民化數量約為170萬，人均成本約15.66萬元，總成本約為2 663億元，無疑會給政府、企業和個人帶來較大的成本壓力。

3 新時期農業轉移人口市民化的政策調整與優化

農業轉移人口的市民化核心是使農民工成為真正意義上的市民。當前長沙市農業轉移人口市民化挑戰與機遇并存，一方面，戶籍制度改革并不能完全消除城鄉居民之間的隔閡，造成了居民在社會地位、經濟收入、生活方式、消費類型以及居住條件等方面的分化，隨著國家對村和農業重視程度的提高，農村戶口的含金量不斷上升，如果現有土地制度改革無法突破，農民工轉變身份的意愿會變小。另一方面，國家已經將長沙作為新一輪城市化和工業化的重點地區，長沙作為省會城市，其職能發揮、湘江新區建設、長株潭城市群整合等都需要大量的人口和產業支撐，為長沙市人口集聚創造了比較優勢。這兩方面也導致了農民工流而不遷、不愿意轉戶籍的現象愈加普遍，在一定程度上都對長沙市新型城鎮化發展構成了嚴重挑戰。

3.1 從思想上認識農村轉移人口戰略和鄉村振興戰略的辯證關系，清除政策的制定和執行的思想桎梏

鄉村振興戰略提出后，一些地方出現了一些誤解，認為農業轉移人口市民化戰略和鄉村振興戰略相互排斥和對立，有人認為鄉村振興戰略造成資源的浪費與錯配，有人認為農業轉移人口戰略會使農村人口減少，進而導致鄉村衰落。但實際上，兩者相互依存，相互促進。農業人口的轉移是城鎮化的主要動力，農民工外出務工經歷對農民工的儲蓄積累、人力資本培養和社會網絡關系構建等方面起著重要作用，可顯著提高農民的自主創業概率。將兩者看成對立面，將帶來農村人地關系及各種社會矛盾增加，進而延緩農業現代化和鄉村振興戰略的實現。另一方面，農業人口轉移和鄉村振興都是解決“三農”問題的重要途徑。長沙市的城鎮化和工業化快速擴張可以為農民帶來大量的就業崗位與機會，從而實現農民收入持續增長，助推鄉村振興戰略“生活富裕”目標的實現，同時隨著農業轉移人口的有序推進，農業就業人口的減少有助于農業規模化發展，實現農業現代化，助推鄉村振興戰略“產業興旺”的實現，農村的“治理有效” 也能倒逼城市的體制機制創新，實現城市多元化和現代化。

3.2 從戰略上高度重視人口集聚對城市發展的重要作用，為長沙建設中心城市提供支撐

目前國家公布的國家中心城市中，北有武漢，南有廣州，東有上海、杭州，西有重慶、成都，均對湖南的發展空間形成了擠壓，湖南發展受到嚴峻挑戰，形勢逼人。為縮小差距，將省會長沙打造成為一個千萬人口規模以上的巨型核心城市，形成極化和輻射中心，輻射帶動株洲、湘潭、岳陽、常德、益陽、衡陽、婁底等城市的發展，形成可比肩武漢的大都市區，是21世紀湖南發展騰飛的百年大計。一是跳出長沙看長沙，立足全國看長沙。國家一系列規劃中明確長沙是“一帶一路”重要節點城市，擁有“兩型”社會試驗區、國家自主創新示范區、湘江新區、“中國制造2025”試點示范城市、臨空經濟示范區、軍民融合示范基地等國家級平臺。這些平臺都是長沙發展的強大動力，這些平臺用好了、落地了，城市的人口集聚能力自然也就提高了，建設國家中心城市就有了可靠的依托。二是當前全國選擇了8個區域開展全面創新改革試驗，長沙雖然沒有包括在內，但仍然可以自行設計形成系統方案，就各創新難點和重點逐個向國家申請先行先試的權利。長沙市可以在戶籍、土地、城鄉公共資源配置、財政和金融政策進行探索，并懇請省委、省政府高位協調，爭取黨中央、國務院對長沙發展的支持。

3.3 從戰術上創新農業人口轉移思路，解決農民進城的后顧之憂

長沙市農業轉移人口市民化從戰術上需要解決三方面的問題。一是農民工進城意愿問題。當前全省廣大農民工退出農村機會成本過高，如果進城農民工無法獲得其自身承包土地、宅基地及住房的財產性收入，其市民化的意愿將降低。基于此，長沙市需建立完善農民“離得開”的農村配套政策體系，在不損害農民利益的前提下，允許農地在集體內動態化流轉，激發農村集體經濟活力。通過試點農村土地交易中心，允許城市落戶農民通過交易中心掛牌轉讓其承包地、宅基地及住房。通過建立城鄉統一土地市場，允許農民將集體所有的農村建設用地經批準進入一級市場。二是農民工進城后的適應問題。現有城鄉分割語境下，農業轉移人口隨遷子女融入過程中可能遇到各種“社會隔離與排斥”機制，以及城市居民“污名化”等評價圖式問題[15]，農民工在遷移過程中改變了習以為常的物理空間，開啟了一個新的意義世界，帶來一種社會適應期的身份焦慮[17]。長沙市應大力建設包容性城市，包括社會包容、政治包容、經濟包容和文化包容4個維度，讓外來人口在精神、文化、政治上真正融入城市社會，減少其城市融入的阻礙。三是城市吸納農業轉移人口的動能問題。長沙市戶籍人口城鎮化率一直低于常住人口城鎮化率，受地方政府財力制約，城市融入、社會公共服務非均等化等問題突出，人地矛盾等負外部性效應日益激化。對此，在長沙市推進“人地錢”掛鉤制度，即將農業轉移人口化數量、建設用地指標、財政轉移支付進行動態掛鉤，實現進城農民、土地指標、財政補貼三者的有機銜接，有助于激勵和引導地方政府加快農業轉移人口市民化，為縮小城鄉差距提供內需潛力和發展動能。

4 結論與討論

世界城鎮化的經驗表明，農民是理性的，只要轉移后的預期凈收入高于農業收入，農業勞動力就會源源不斷流向非農產業。根據這一假設，學者們構建了諸如城鄉二元結構、推-拉理論等解釋農業人口轉移的動力機制，并開展了實證研究，為長沙市農業轉移人口市民化提供了參考。受長沙建設國家中心城市等政策利好的影響，長沙市人口集聚能力不

斷上升，中心城區的人口集聚能力不斷增強。但同時，由于外來人口稀釋了城市有限的公共資源，原有居民對新來人口的排斥力也在不斷上升，進城農民工面臨經濟、文化、政治、社會交往等方面的隔離。另一方面，隨著國家政策由“城市偏向”逐漸向“農村偏向”轉移，農村戶口的含金量越來越高，農民工進城并不必然改變戶籍，對長沙市城鎮化的穩定性提出了挑戰。基于此，長沙市實施農業轉移人口戰略首先需要從理論高度上認識新型城鎮化與鄉村振興戰略的統一性;其次，從戰略高度上認識長沙建設千萬人口級別中心城市的緊迫性;最后，從戰術上創新農業轉移人口思路，穩步推動農業轉移人口市民化進程。

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