京郊閑置農宅開發利用模式

趙隆飛 劉瑞涵 桂琳

摘要 在實施鄉村振興發展戰略的背景下，閑置農宅的盤活利用越來越受到各級政府的重視，合理高效的開發利用對于資源的配置效率、村集體和農民的權益保障、農村經濟發展、鄉村振興具有深遠意義。北京市房山區石板臺村充分開發利用閑置農宅，大力發展民宿旅游項目，不僅壯大了集體經濟，也使得農民的財產性收入不斷增加。基于京郊宅基地現狀，通過對石板臺村開發利用模式為例進行分析，并針對京郊閑置農宅開發利用中所遇到的問題提出相應的建議。

關鍵詞 閑置農宅;開發利用;京郊

中圖分類號 F.301.2文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2021）02-0268-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.02.069

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Development and Utilization Mode of Idle Farmhouses in Beijing Suburbs—Taking Shibantai Village in Fangshan District as an Example

ZHAO Longfei， LIU Ruihan， GUI Lin

（Economics & Management School of Beijing University of Agriculture/Research Base of Beijing New Rural Construction， Beijing 102206）

Abstract In the context of implementing the strategy of rural revitalization and development， the active use of idle farm houses is increasingly valued by governments at all levels. The rational and efficient development and utilization of resources for the efficiency of resource allocation， the protection of the rights of village collectives and farmers， rural economic development， rural revitalization has farreaching significance. Shibantai Village， Fangshan District， Beijing fully develops and utilizes idle farm houses and vigorously develops homestay tourism projects， which not only strengthens the collective economy， but also keeps increasing the farmers property income. Based on the status of homesteads in Beijing suburbs， this paper analyzes the development and utilization model of Shibantai Village as an example， and puts forward corresponding suggestions for the problems encountered in the development and utilization of idle farmhouses in Beijing suburbs.

Key words Idle farmhouse;Development and utilization;Beijing suburb

我國工業化、城鎮化進程的不斷推進，北京市遠郊區大量人口從村莊流出，選擇進城務工、城市中購置房產安家等現象儼然成為一個很普遍的現狀，這也使得農村大量人口外流，“空心村”現象日漸凸顯。由于大量人口涌入城市，原本居住的農宅也大都無人居住，大量農宅被閑置，造成了巨大的資源浪費，使得農村的財產性收益得不到保障，進一步導致城鄉居民間的財富差距矛盾更加突出。筆者通過對房山區石板臺村的實地調研，總結整理出其對京郊閑置農宅開發利用模式的一些參考，對京郊閑置農宅的開發利用模式提供了更多的意見與啟示。

1 研究背景

閑置農宅是一塊沉睡的資產，如何對這塊沉睡中的資產進行盤活利用開發，是目前關注較高的一個熱點問題。自十九大提出鄉村振興戰略以來，各級政府對閑置農房的盤活給予了高度的重視。2018年中央一號文件《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》中明確提出：完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。2018年4月，北京市農委等7部門公布發布了《關于引導盤活利用農民閑置房屋增加農民財產收入的指導意見》，對盤活利用開發閑置農宅的方向、方式和各部門的職責等方面給出了指導意見。農房是農村各主體的重要財產，一直是農村各主體進行活動的依托，構成了農村社會經濟活動的基礎[1]。進一步加快閑置農宅盤活利用，實現閑置農宅的市場化資源配置，充分保障閑置農宅市場價值，增加集體與農戶財產性收益[2]。開掘好閑置農宅不僅能夠讓農民手中的農村產生經濟效益，同時也能夠吸引城市居民體驗田園生活，能夠將沉睡的農宅實現價值，為鄉村發展引入資金血脈[3]。安徽合肥開始試點探索“共享農房”模式，通過互聯網平臺來將農村閑置農宅進行盤活[4]。浙江紹興通過“閑置農房激活計劃”來對閑置農房進行升級改造，從而帶動鄉村的振興[5]。北京市在閑置農宅開發利用方面進行了實踐探索，對閑置農宅的開發利用模式優化發展，進而增加農民收入，完善閑置農宅的有效利用，激活農村經濟。

2 京郊農宅現狀

2.1 一戶多宅與新宅難批并存

目前，農村宅基地依然延續使用福利性分配和無償占用，管理過程中也片面注重宅基地的審批，而對后續的監管和約束有所欠缺。尤其是沒有對舊房進行及時監督拆除，也沒能及時地在規定的期限內將舊宅基地交出，使得大部分農戶占新不讓舊。另外由于家庭內部分家、地質災害搬遷、新農村建設等原因，導致大部分農村地區的“一戶多宅”的現象頻發，從而進一步激化了土地閑置和日益增長的需求間的矛盾。

2.2 人員外遷與放而不棄并存

北京市郊區農村大量的年輕人進城務工，節假日期間會選擇返回家中，這種遷移并不是永久性遷移，這些人中大都不愿意放棄宅基地和農宅給其提供的穩定生活保障，從而出現了大量房屋閑置的局面。還有一部分人選擇進城買房定居，而家中原有的農宅則被閑置，由于現行法律法規有限制，這些閑置農宅無法轉讓，而村集體在收回的過程中也困難重重。城市化進程不斷加快，但當前宅基地退出機制仍缺失，這種情況下將會導致閑置農宅的數量還會不斷增加。

2.3 相關法規禁止和私下流轉并存

目前，我國現行的有關法律法規就明確指出不允許將宅基地以任何方式售賣給城市居民，但暗地交易的現象還是無法遏制。自然資源部相關數據表明，在經濟發展好的地區特別是城鄉接合部，農民將自家閑置的宅基地和農宅以房屋買賣、出租、變相抵押等各種方式來進行私自流轉，逐漸形成了一個地下的交易市場，有數據表明，這些私下流轉的閑置宅基地和農宅的比例占10%～40%。根據相關調查，北京市郊區農村閑置宅基地和農宅主要以房屋買賣、租賃方式進行變相流轉，而租賃的方式更為常見。

3 京郊村莊主要開發利用模式——房山區石板臺村模式

房山區石板臺村通過“企業+村委會”模式，多方共同努力開發利用閑置農宅。房山區石板臺村將閑置農宅回收為集體資產，擁有所有權，由企業進行開發、經營、管理。

3.1 資源優勢

石板臺村環境優美，空氣清新。擁有一條原生態峽谷——青湖片，谷深6 km，流域面積2.8 km2，兩側山峰峰巒疊嶂、綿延不絕、危峰兀立;原始植被覆蓋率90%，各種中草藥十余種;谷內水資源豐富，均為純正山泉水，大小水潭遍布，泉水潺潺，風景秀麗。地理優勢強，交通便利，G108國道可直接通往石板臺村。

3.2 運作模式

石板臺村民宿開發項目采取的是企業+村委會模式。石板臺村經濟合作社將30套農宅院落和13.333 hm2 山場打包出租給北京韓建集團有限公司進行項目開發。村集體將閑置農宅、宅基地承租給企業，企業按照合同支付租金給村集體，開發、運營、管理均由企業負責。土地所有權歸村集體所有，民俗項目有北京韓建集團有限公司經營，即經營權歸北京韓建集團有限公司所有，北京韓建集團有限公司每年向石板臺經濟合作社支付租金。

3.3 經驗啟示

3.3.1 整體打包，綜合管理。

由于石板臺村采取的模式是整體打包出租給北京韓建集團有限公司進行項目開發，這樣就大大減輕了村集體的工作，村集體能夠有更多的時間對本村的后續發展進行思考，去探求更多的適合本村的出路，制定更長久的發展規劃。

企業有著更加豐富的經驗，通過參照自己成功的經驗去對項目進行靈活管理，能夠更好地避免錯誤，確保項目的順利運行。企業根據自己的管理經營理念去管理，能夠使得項目更加健康長久地發展，同時也可避免與村集體之間有過多的意見分歧。

3.3.2 將大幅提升村民收入。

根據雙方達成的協議，在進行民宿開發的過程中，優先使用村內勞動力，村內勞動力不需要外出打工，這就把村民最頭疼的問題給完美解決了，在當地就能進行就業，同時村民也能獲得穩定的收入來源，村民收入不斷提高，對擺脫“低收入村”帽子是一個很好的幫助。石板臺村2016年人均收入7 095.8元，是房山區的低收入村，但經過和北京韓建集團有限公司的合作后，2017年人均收入達到9 215元，目前85%的低收入家庭已經脫低。

3.4 當前條件下存在的制約

3.4.1 地處山區，各項資源缺失。

由于地處京郊，許多村莊里的農戶還未脫低，村集體方面資金緊張，所以資金方面是一個很大的限制條件。同時石板臺村處于山區，交通不便，在二次搬運和材料運輸方面需要花費大量資金，這對于整修以及建設是一個很大的制約。近些年民宿市場的迅猛發展，行業競爭激烈、政府出臺的相應的法規來限制門檻、村民意識跟不上，短期內見不到收益回報，就會在后續的開發建設中有所退縮。

另一方面，農村的勞動力大多為農民，教育程度低，總體素質不高，在民宿旅游發展方面無法進行有效的管理，而村集體也沒有大量的專項資金來對村民進行專業培訓。同時由于人才經費不足，人才的引進培養受到限制，加上山區生活條件水平和區位條件差，基礎設施薄弱，交通欠發達，信息不靈，人文地理和工作環境都不盡人意，以及社會和醫療保障機制的不完善，也致使人才引進難、留不住，造成了民宿管理方面的高素質人才的缺乏。

3.4.2 村集體的參與程度不足。

由于村集體干部趨于老齡化，思想認識方面可能會有些固化，村集體的參與主動性不強、認識不到位，可能會導致項目在執行過程中存在偏差，對村集體的日后發展可能帶來困擾，以及項目的后續合作實施得不到順利進行。村集體可能會過多地依賴政府、企業，如若村集體的在認識上不到位，可能會使得項目的持續性降低，導致項目出現偏差。

3.4.3 村集體長遠規劃欠缺。

村民之間在對一些基礎設施在改造過程中互不謙讓，只著眼于眼前利益，價值判斷失準，在改造過程中間存在較大的矛盾，而村集體由于缺乏計劃，難以調和。村集體對目前閑置的農宅沒有更進一步的規劃，致使資源的浪費。要進一步對后續回收后的農宅進行規劃利用，引進企業，注入資本，將閑置農宅充分合理地開發利用起來。

4 政策建議

宅基地制度改革與創新，不僅是一項農村土地產權制度改革，更關系到整個國家的經濟運行和社會發展等諸多問題，其中必然會涉及相關法律的修改和政策的調整。建立并完善宅基地和閑置農房“三權分置”的相關制度設計是實現宅基地和閑置農房“三權分置”以及切實保障各方利益的前提條件。因此，在探索閑置農房方面的創新時，必須堅持一定的原則，從我國的基本國情和農村的實際出發[6]。要突破以往管理制度的困局，勇于大膽創新改革，從而更加有效地盤活利用閑置農房，將農村經濟帶動起來，促進增長，讓農民增收。

4.1 長遠規劃，打造特色產業

村集體應該結合當地所具有的地域優勢，依托當地的資源優勢，充分利用當地的優勢，將地方特色緊緊融入規劃開發過程中，在不違反政策“紅線”的基礎上，適當地將“門”打開得大一些，積極鼓勵社會資源和創新發展業態參與到閑置農房的流轉中來，同時加強對各方進行監管，與此同時要擴大深化企業間的合作，對項目進行公開招標，透明化管理，吸引有實力的大企業來進行競標投資開發，與企業共同打造出符合地方特色、有廣闊市場前景的特色產業。要靈活采用各種有利合作開發模式，根據當地資源環境因地制宜發展各種產業，從而使得農民能多渠道增收[7]。

4.2 增加認識，提升主動性

村干部在閑置農宅開發利用過程起到關鍵作用[8]，要增加村集體的主動性，提高村集體的認識，轉變意識，要讓村集體積極融入開發建設當中，積極帶領村民脫貧致富。要加強人才的培養，探索吸引下鄉人才的特殊政策，提供滿意的生活保障，打消下鄉人才的擔憂顧慮。要加強培訓鄉村規劃及經營管理方面的人才，吸引外來年輕人才，給村集體注入年輕活力，提供新的年輕的想法，緊跟社會趨勢，順應時代潮流，為村集體的未來規劃與建設尋找新出路，帶領村民致富，使他們過上幸福生活。要加強村民的精神文明建設，增加農村生活的趣味性，提高村民的道德素質，努力打造一個有利于下鄉人才成長和發揮才干的良好環境。

4.3 加大農村雙基建設力度

要進一步加強農村基礎設施建設，在盤活閑置宅基地和農房的過程中，政府相關部門要把關注點放在農村的基礎設施和基本公共服務設施建設上，加大投資建設力度，逐步改善農村基礎設施和基本公共服務設施，對農村的基礎設施和基本公共服務設施進行統一管理和配套的維護服務，對于在農村的建設與維護等方面所產生的費用，政府要提供充足的預算來予以保障，從而減輕農村集體經濟組織的財政壓力，農村集體經濟組織才會有更多的精力投入到盤活閑置宅基地和閑置農房中來。

4.4 建立宅基地民主管理制度

當前農村閑置農宅的財產權不能有效實現，農宅閑置資源浪費嚴重等問題都與宅基地管理制度有著密切聯系[9]。健全農村土地管理議事決策機制、民主監督機制、財產管理機制、服務群眾機制、矛盾糾紛調處機制，促進農村土地基層管理的民主決策、管理、監督[10]。對農村集體建設用地流轉進行有效的監管管理，對宅基地的地下市場予以嚴厲打擊，同時建立農村集體建設用地的公平自由交易市場的需求也越發強烈，要進一步落實《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中強調的建立農村集體經營性建設用地的入市制度，在政策允許的情況下，積極推動農村集體經營性建設用地入市，與城市國有建設用地同地同價同權，這樣才能夠使得宅基地的使用權能夠真正得以流轉。要廣泛聽取關于對宅基地的使用權的自由轉讓、出租、抵押等意見建議，并進一步規范和完善相關的政策法規，才能讓農村集體經濟組織沒有后顧之憂，才能更好地去探索如何以出租、合作等方式來盤活利用空閑農房及宅基地，發揮更大作用。

參考文獻

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[10] 葉紅玲.“宅改”造就新農村——大理、義烏宅基地制度改革試點探析[J].中國土地，2018（5）：4-12.