政策工具視角下我國畜禽養殖廢棄物資源化利用政策研究

郭俊杰 畢美光 徐榕雪 張英明 于立芝

摘要 采用政策工具分析法，對我國2013-2018年畜禽養殖廢棄物處理與資源化利用9項政策文本進行量化分析，探討了相關政策的匹配程度和結構平衡狀況。結果表明，環境型政策為62.9%，供給型政策33.5%，需求型政策為3.6%。環境型政策工具豐富，內部結構需進一步優化;供給型政策偏少，對人才培養方面不夠重視;需求型政策明顯不足。并提出了優化環境型政策，完善供給型政策，強化需求型政策的相關建議。

關鍵詞 政策工具;畜禽養殖廢棄物;資源化利用

中圖分類號 X.713文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）02-0273-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.02.071

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on Chinas Livestock and Poultry Waste Recycling Policy from the Perspective of Policy Tools

GUO Junjie， BI Meiguang， XU Rongxue et al （Yantai Research Institute， China Agricultural University， Yantai， Shandong 264670）

Abstract Using the policy tool analysis method， quantitative analysis of nine policy texts on the treatment and utilization of livestock and poultry waste in China from 2013 to 2018 was conducted. The matching degree and structural balance of related policies were discussed. The results showed that the environmental policy is 62.9%， the supply policy is 33.5%， and the demand policy is 3.6%. Environmental policy tools are abundant， the internal structure needs to be further optimized. Supplyoriented policies are too few， and insufficient attention is paid to personnel training. Demandbased policies are obviously insufficient. The advices were put forward including optimizing environmental policies， improving supply policies， and strengthening demand policies.

Key words Policy tools;Waste from livestock breeding;Resource utilization

政策工具分析因具有強大的解釋力和可操作性得到廣泛的認可[1]，已經成為公共管理和政策科學的重要研究領域，應用領域主要涉及財政金融、環境保護、農業政策、就業和社會保障等多個領域[2]。相關的研究主要有中醫藥政策[3]、城鄉醫保政策分析[4]、耕地保護政策[5]、國家級醫療保險政策[6]、中國土壤污染治理[7]、中國耕地占補平衡制度[8]、促進科技成果轉化的財政政策[9]、我國海洋經濟政策[10]、大數據時代政府數據治理[11]、我國網絡媒體政策[12]。政策工具分析的核心是通過政策內容的分類、結構的梳理和特征的概括，對政策工具的匹配性、平衡性和績效性進行評價[1]。我國畜禽養殖業發展迅速，在實現了人們對畜禽產品的需求和促進經濟發展的同時，也容易引起嚴重的畜禽養殖糞污對

環境的污染。我國非常重視畜禽養殖廢棄物的處理與資源化利用，并出臺了相關法律法規[13-14]。研究運用政策工具分析的理論和方法，對我國2013—2018年畜禽養殖廢棄物處理與資源化利用9項政策文本進行量化分析，探討相關政策的匹配程度和結構平衡狀況，以期為我國畜禽養殖廢棄物處理與資源化利用相關政策優化和有關部門制定政策提供借鑒。

1 材料與方法

1.1 資料搜集 資料來源于中央政府機構公開發布的國家層面的有關畜禽養殖廢棄物處理的政策文件，篩選出與畜禽養殖廢棄物資源化利用密切相關的9項政策（2013—2018年），做為樣本進行分析和研究，見表1。

1.2 文本內容編碼

1.2.1 編碼類目。以政策工具理論為基礎，結合 Roy Rothwell 和 Walter Zegveld 分類法，借鑒已有的研究成果，將基本政策工具分為供給型、需求型和環境型3種類型，制定編碼規則[1] ，見表2。

1.2.2 內容分析單元與文本內容編碼。內容分析單元是內容分析中最小、最重要的元素。內容分析單元可以是相關政策中獨立的字、詞、句或段落等，也可以是一整份政策文件。筆者把表1中所選的政策文本中的政策和具體條款作為內容分析單元。文本內容編碼，根據內容分析單元，按照文本中條目排序進行一級編碼，如有多個條款、項，則進行二級編碼，編碼形式為“政策編號-具體章節-具體款或項”，最后形成251條內容分析單元編碼，見表3。

2 結果與分析

2.1 不同政策工具類型分布情況

從表3中統計數據可見，9項政策文件、254個內容分析單元的數據覆蓋了供給型、環境型 和需求型的大多數政策工具類型。環境型政策最多為62.9%，其次是供給型政策33.5%，需求型政策最低為3.6%。環境型政策中策略性措施政策最多，監督管制位于第二，目標規劃比例次之，而金融和稅收工具用的較少。在供給型政策中最受重視的是基礎設施建設條件，說明在我國，畜禽廢棄物處理設施不完善，需要大力進行基礎設施建設。但是對于人才培養方面是短板，沒有專門的政策提到要進行專業人才的培養。需求型政策中主要是對沼氣發電的采購和鼓勵有機肥應用，希望以此調動企業、社會資本投入到畜禽養殖廢棄物處理中。

2.2 不同政策工具分布情況

我國畜禽養殖廢棄物資源化利用供給型政策工具分布情況見表4。2017年的相關政策最多為42項，占總數的50.00%。2013、2014、2016年的相關政策數量差異不大，2018年最少為3項。不同政策工具的數量表現為，基礎設施條件最多為37項，農業科技信息支持為24項，財政資金投入為23項。供給型的政策的頒布與實施，逐步完善了我國畜禽養殖廢棄物處理基礎設施、建立了農業科技信息支持、增加了財政資金投入為畜禽養殖廢棄物的處理與資源化利用創造了良好的基礎條件。

我國畜禽養殖廢棄物資源化利用環境型政策分布情況見表5。2017年的相關政策最多為61項，占總數的38.61%。2013年次之，占31.01%。政策工具的分布情況表現為，策略型政策最多位101項，其次是監督管制位32項，目標規劃17項，金融稅收支持8項。

我國畜禽養殖廢棄物資源化利用需求型政策工具分布情況見表6。2017年的相關政策最多為42項，占總數的55.56%;2013年為22.22%。需求型政策工具的分布表現為，貿易支持6項，政府采購3項。

3 結論與建議

3.1 結論

綜合分析2013—2018年的畜禽養殖糞污處理資源化利用方面的9項相關政策可以看出，環境型政策最多為62.9%，其次是供給型政策33.5%，需求型政策最低為3.6%。環境型政策工具豐富，但內部結構需進一步優化。供給型政策偏少，對人才培養方面不夠重視。需求型政策明顯不足，操作性和靈活性相對欠缺。我國關于畜禽養殖廢棄物處理與資源化利用的政策法規仍需進一步優化和完善。

3.2 建議

3.2.1 優化環境型政策。我國環境保護一直強調的是以政府為主導，實行分級管理、統一管轄。畜禽養殖廢棄物處理與資源化利用的過程所涉及到的部門較多，在法規執行過程中會出現責任分配混亂的現象，嚴重影響法規的實施。有必要進一步明確政府、企業和農戶在推進農業廢棄物資源化中的權利、責任和義務[15]，加強監督管理，使法規可以得到有效的執行。我國現階段的政策無法完全調動對畜禽養殖污染防控的積極性，也導致了我國農業環境保護工作進展的相對緩慢[16]。所以要提高金融稅收支持，充分調動企業和農民對畜禽養殖污染防控的積極性。

3.2.2 完善供給型政策。推動農村經濟發展中最核心、最關鍵的力量是人才，人才始終是農村經濟發展中最強大的一股推動力量[17]。國家應加大對畜禽養殖廢棄物處理與資源化利用的有關人才培養的支持政策，可為相關專業的學生適當減免學費、加大獎學金的力度等[18]，通過獎勵辦法來鼓勵農業人才致力于畜禽養殖廢棄物處理與資源化利用工作。很多農民對農業廢棄物資源化利用認識程度不足，參與和實施農業廢棄物資源化利用的積極性不高[15]，需要加強畜禽養殖廢棄物資源化利用的宣傳，提高農民的環保意識，讓他們意識到畜禽養殖廢棄物利用對他們帶來的切實好處，才能使相關政策法規更容易執行。國家仍需加大對規模化畜禽場糞污處理資金扶持，大多數畜禽養殖場（尤其是中小規模養殖場）因資金問題難以配套建設糞污無害化處理設施設備[13]。農業科技信息支持也同樣重要，應加強知識產權的保護力度，完善科技成果轉化體制[19]，鼓勵企業在畜禽養殖廢棄物處理與資源化利用方面的技術創新和研發。

3.2.3 強化需求型政策。加大沼氣發電的扶持力度，電力部門需要在沼氣電力并網方面給予支持和幫助，提高政府采購沼氣電力和燃氣的價格，建立起工程效益補貼機制[20]，充分體現能源優惠政策的效益，兼顧沼氣行業始終有其公益性特點的同時確立沼氣行業發展不同階段的市場化目標[21]。政府應充分利用市場機制，加快擴大商品有機肥市場，加大市場監管力度，保護有機肥市場。加大有機肥應用的宣傳力度，提高農民對有機肥的認識，實行有機肥應用補貼制度，進一步拓寬畜禽養殖糞污處理與資源化利用的渠道。

參考文獻

[1]

蔣輝，吳永清，張康潔.文本分析視角下的農業政策工具優化研究[J].貴州社會科學，2017（6）：136-141.

[2] 黃紅華.政策工具理論的興起及其在中國的發展[J].社會科學，2010（4）：13-19，187.

[3] 宋曉慶，熊季霞，姚育楠.基于政策工具的我國中醫藥政策研究[J].醫學與社會，2019，32（11）：4-8.

[4] 零春晴，翟鐵民，王榮榮，等.整合城鄉醫保政策分析：基于政策工具分析視角[J].中國衛生經濟，2018，37（12）：12-17.

[5] 馬向平，潘蒙蒙.政策工具下的中國耕地保護政策文本量化研究[J].湖北農業科學，2019，58（19）：206-213.

[6] 吳瓊，馬曉靜.基于政策工具視角分析我國國家級醫療保險政策文本[J]. 中國公共衛生管理，2019，35（4）：459-461.

[7] 趙麗江，李鵬紅.政策工具視角下中國土壤污染治理研究：基于47份政策文件的文本分析[J].福建行政學院學報，2019（5）：15-25.

[8] 林耀奔，葉艷妹.基于政策工具視角的中國耕地占補平衡制度分析[J].農村經濟，2019（5）：45-50.

[9] 孫龍，雷良海.地方政府促進科技成果轉化的財政政策研究：基于上海市46份政策文件的量化分析[J].華東經濟管理，2019，33（10）：27-32.

[10] 張玉強，莫姝婷.政策工具視角下我國海洋經濟政策文本量化分析：以《全國海洋經濟發展“十三五”規劃》為例[J].浙江海洋大學學報（人文科學版），2019，36（4）：1-8.

[11] 劉彬芳，魏瑋，安小米.大數據時代政府數據治理的政策分析[J].情報雜志，2019，38（1）：142-147.

[12] 王國華，李文娟.政策工具視角下我國網絡媒體政策分析：基于2000-2018年的國家政策文本[J].情報雜志，2019，38（9）：90-98.

[13] 李俊營，詹凱，劉偉，等. 畜禽養殖廢棄物管理法律法規及標準現狀與思考[J].家畜生態學報，2017，38（12）：78-82.

[14] 岳超，張一博. 畜禽養殖業糞污處理環境保護現狀及對策[J].農民致富之友，2018（14）：230.

[15] 陶思源.基于農業循環經濟視角下的農業廢棄物資源化利用[J].農業經濟，2013（4）：22-23.

[16] 姜珊，許振成，吳根義.我國農業畜禽養殖廢棄物系統控制政策措施分析[J].湖南農業科學，2014（11）：46-49.

[17] 杜磊.鄉村振興戰略視角下高等農業院校人才培養模式研究[J].智庫時代，2019（47）：42-43.

[18] 任嬌，何忠偉，劉芳.美國農業人才培養對中國現代農業人才培養改革的啟示[J].世界農業，2016（12）：234-237.

[19] 卞靖，陳曦.更好地發揮科技在現代農業發展中的關鍵作用[J].中國經貿導刊，2019（20）：40-44.

[20] 張莉敏.德國沼氣產業發展現狀及對我國的啟示[J].中國農墾，2011（12）：40-42.

[21] 朱顥，胡啟春，湯曉玉，等. 德國《可再生能源法》實施及調整對其沼氣產業發展的影響分析[J].新能源進展，2016，4（2）：159-164.