人大如何監督監委

南方周末記者 張笛揚 南方周末實習生 王辰元

2021年5月25日，江蘇省監委主任王常松向省人大常委會作專項工作報告。　江蘇廣電融媒體新聞中心　?圖

梁淑怡　?　制圖

★2020年8月，國家監委首次向全國人大常委會報告專項工作，之后已有9個省級監委向同級人大常委會報告專項工作。

“報告的是監委的專項工作，不是報告黨的工作、紀委工作、全面工作、全部工作。”貴州省監委相關負責人在接受媒體采訪時表示。

武漢大學法學院教授秦前紅：監委在選擇專項工作報告主題時會兼顧社會效果、法律效果和政治效果。近年來，國際追逃工作的社會關注度較高，敏感性也低一些。

共追回外逃人員132人，包括黨員和國家工作人員65人、“百名紅通人員”2人、“紅通人員”7人，追回贓款1.35億元。

這是北京市監委成立以來，北京“追逃”“追贓”工作所取得的成績。2021年4月15日，北京市人大常委會召開第三十次會議，北京市紀委書記、監委主任陳雍到會作專項工作報告，相關數字首次公開。

各級監委向同級人大常委會報告專項工作，是接受人大監督的主要形式。2020年8月，國家監委首次向全國人大常委會報告專項工作，之后，北京市監委率先報告專項工作。

包括北京在內，此輪已有9個省級監委向同級人大常委會報告專項工作。在北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水看來，黨內監督之外，監委在國家權力體系中接受人大的監督，有利于形成協同體系，共同保障監察權力的有效行使。

追逃追贓話題最“熱”

“外逃人員存量大幅削減、增量得到有效遏制，扭轉了‘一貪就跑、一跑就了的局面。”作報告時，陳雍一一總結了北京市監委近年來追逃成績：全市追回的“百名紅通人員”“紅通人員”人數在全國名列前茅，多年實現外逃人員“零增長”。

接著，陳雍從4個方面梳理了北京市反腐敗國際追逃追贓的主要做法，總結提煉出5條認識體會。

報告也總結了北京市監委在國際追逃工作上面臨的5個問題：國際環境十分復雜、任務依然艱巨繁重、首都工作特殊性對防逃追逃提出了更高要求、體制機制還需要進一步健全、追逃追贓工作需要加強專業化隊伍建設。

“加強對反腐敗國際追逃追贓和防逃工作的組織協調”，是監察法賦予監委的職責。不僅北京市監委，國家監委首次向全國人大常委會作專項工作報告時也選取了“反腐敗國際追逃追贓”這一主題。

南方周末記者了解到，省級監委報告專項工作時，多數選擇了“反腐敗國際追逃追贓”這一主題，9個已報告專項工作的省級監委中，選擇這一主題的有5個，分別是北京、福建、河北、江蘇和浙江。

武漢大學法學院教授秦前紅分析，監委在選取專項工作報告主題時會兼顧社會效果、法律效果和政治效果。近年來，國際追逃工作的社會關注度較高，也是監委主抓的工作之一，相較而言，國際追逃工作的敏感性也低一些。

通過各省監委的專項工作報告，一些數據得以公開披露。

作為國家監察體制改革的試點省份，浙江在2017年1月就成立了省監委。自那時起，浙江已追回外逃人員862名，包括黨員和國家工作人員233名，“百名紅通人員”3名，追贓約34億元。

除了國際追逃，掃黑除惡和扶貧領域反腐也是省級監委報告專項工作時關注的話題。

聚焦“掃黑除惡”的是陜西和湖南，這兩省在掃黑除惡專項行動中都做了大量工作。2018年至2020年，陜西省監委和湖南省監委皆連續3年被評為“全國掃黑除惡專項斗爭先進單位”，陜西曾查辦了生態環境廳原廳長馮振東充當黑惡勢力“保護傘”等案件，湖南則查辦了舉國關注的“操場埋尸案”。

安徽和廣西監委將首次專項報告的主題確定為扶貧領域的反腐工作。這兩個省份原有“國定貧困縣”數量較多。安徽報告的主題為“開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理工作”，廣西的主題是“開展脫貧攻堅監察監督工作”。

南方周末記者了解到，地方監委作專項工作報告是一項自上而下推開的工作。2021年1月，中紀委全會提出，要指導地方各級監委依法依規、穩妥有序向本級人大常委會報告專項工作。

中紀委官網顯示，目前已有近20個省（自治區、直轄市）監委提出了向本級人大常委會報告專項工作的方案。

“審慎穩妥”

2021年5月底，貴州省監委公布了即將報告的主題——“加強制度建設，提升監察工作規范化法治化水平”。

為了做好首次專項報告，貴州省紀委監委組建了5個調研組，由省紀委領導分別帶隊，到9個市州實地調研，并分別組織市州監委、省直部門和國企高校紀檢監察機構召開座談會。

“報告的是監委的專項工作，不是報告黨的工作、紀委工作、全面工作、全部工作。”貴州省監委相關負責人在接受媒體采訪時表示。

調研時，貴州省紀委重點了解了各地加強監察制度建設、推進監察工作規范化、法治化情況，以及開展監察制度建設的工作體會、存在的問題和不足。

通過調研，貴州省紀委監委發現了一些問題：“有的干部還存在把法規制度學習當任務，學習中不同程度存在走過場、碎片化的情況，對執法文件精神學習不夠、理解不透，未能清楚掌握紀法協同的核心要義。”

據貴州省紀委網站報道，調研結束后，貴州省監委和省人大常委會就作報告前的相關工作做了溝通。貴州省監委召開了專項工作報告稿征求意見座談會，貴州省人大常委會監察和司法委員會有關負責人出席，并提出了意見、建議。

作報告前先溝通是慣例。在湖南省監委報告專項工作前，湖南省人大常委會監司委專門召開了全體會議，提出了對征求意見稿的修改意見。

不僅是監委在報告準備階段要調研，有些省級人大常委會也要調研。在廣西監委作報告之前，廣西壯族自治區人大常委會就針對監委專項報告的主題，組織了專題調研。

廣西紀委監委宣傳部一名干部告訴南方周末記者，報告專項工作是一項很嚴肅的政治任務，確定作專項報告前，廣西監委分別向自治區黨委和中紀委國家監委匯報了主題和報告內容，得到批準后才向人大常委會作了報告。

“先匯報再進行”是上級的要求。一名反腐學者告訴南方周末記者，中紀委國家監委辦公廳此前下發了《關于規范地方各級監察委員會向本級人大常委會報告專項工作的指導意見》，強調監委報告專項工作要“審慎穩妥”，還提出作報告前要將主題和內容向上級監委匯報。

作為監察體制改革試點省份的山西，在國家監委成立后已做過探索。監察法施行后不到10天，山西省監委就在2018年3月底向省人大常委會作了專項工作報告，主題為“紀法貫通法法銜接制度建設工作”。

聽取報告后，山西省人大常委會安排了兩次分組會議，分別審議專項工作報告和意見報告，還另安排了兩次主任會議聽取相關審議情況的匯報。

之后，山西省人大監督監察委“有序向市縣推進”。2018年8月，大同市監委向市人大常委會報告專項工作。

本輪省級監委“試水”后，2021年5月28日,北京市密云區監委已向區人大常委會報告了專項工作，主題是水庫水源保護領域監察監督情況，更加“本地化”。

焦點和難點

省級監委在報告專項工作時都提出，要把報告的過程作為監委自覺接受人大監督的過程。

在監察機關與黨的紀檢機關合署辦公體制下，監委首要接受黨委的領導和監督，但監委由人大產生、對人大負責，也須接受同級人大的監督。從制度設計而言，之所以要求監委報告專項工作，就是要把監委納入人大監督之中。

但監委如何接受人大的監督，是監察法制定過程中的一個焦點問題。

秦前紅告訴南方周末記者，當時很多人主張監委應該和政府、檢察院、法院一樣，向人民代表大會作工作報告，也有人不太同意，權衡之后的決定是，監委向人大常委會作專項工作報告。

區別在于，“一府兩院”的工作報告，需要大會審議和表決，聽取報告的是全體人大代表，而專項工作報告只需要審議，聽取報告的范圍局限在人大常委會成員。

《中國紀檢監察報》刊登過一篇文章對此做解釋，文章稱，由于監委承擔的反腐敗工作具有特殊性，調查過程涉及大量黨和國家秘密，涉及國家安全和國家利益，事關重大，保密要求高，不宜在人大會議上公開報告。

2017年11月7日，經過全國人大常委會初次審議的監察法草案公開，草案規定，各級人大常委會可以聽取和審議本級監察機關的專項工作報告，并組織執法檢查。

到了2017年12月，全國人大常委會審議草案時，部分常委會委員建議刪去“可以”二字，之后形成的草案二審稿修改為，各級人大常委會“聽取和審議本級監察機關的專項工作報告，根據需要可以組織執法檢查”。

最終通過的監察法，又刪去了“根據需要可以”的表述。

根據中紀委國家監委法規室編寫的《〈監察法〉釋義》，各級人大常委會可以選擇重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級監委的專項工作報告，同時，監委也可以向本級人大常委會主動報告專項工作。

雖然有法可依，但現實中人大監督監委仍存在一些難點。安徽省蕪湖市三山區人大常委會干部滕修福在一篇公開發表的文章中提到，地方各級紀委與監委“一套人馬，兩塊牌子”的制度設計，使得一些地方人大及其常委會存在“不敢越位、生怕錯位”的顧慮，從而造成監督缺位。

“對監委的監督，不是對其行使監察權力的干擾，恰恰相反，是對監察權力有效行使最大的保障。”莊德水表示，“監察的效能到底有沒有發揮出來，可以通過專項工作報告的形式予以體現。”

莊德水還建議，經過嘗試后，監委下一階段的專項工作報告應形成專門制度，讓監委定期就重大問題接受人大監督，形成常規性的機制。