檔案制度建設與檔案治理現代化關系辨析

孟 月 馬愛芝

黨的十八屆三中全會以來，多維度、全方位的國家治理現代化成為了黨和國家發展前進的目標和趨勢。檔案記錄著社會演變的真實信息，是國家治理的有力工具，因此檔案治理必然要符合國家治理現代化的理念，融入國家治理現代化的大局中。國家檔案局于2016年印發的《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》對檔案治理的現代化提出了要求：加快完善檔案治理體系，提升檔案治理能力。2019年，黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，從國家層面對制度和治理進行了頂層設計。

推進治理現代化的進程中，制度是重要的支撐性資源，一個國家的制度是否成熟完善在一定程度上體現著國家治理的現代化程度。在檔案治理中，檔案制度發揮的作用也正在日益凸顯。因此，對檔案制度建設與檔案治理現代化的關系進行辯證分析就顯得十分必要。

一、檔案的“制”與“治”

“制”即制度，就是“要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則”[1]。制度是一種剛性的規范，具有“統一思想、調節關系、規范遵循、建立秩序、推動發展、整合利益、維護穩定”[2]的功能。

“治”即治理，是指“人們按照一定目標或價值而對人、事、物進行的控制、管理活動”[3]65。治理是龐大而系統的活動，科學、有序的治理定然遵從著統一的規范與準則，也就是制度。國家各項事業的妥善治理，也必然依賴于各領域制度的確立完善。

對“檔案制度”的概念，學界各位學者的表述大同小異，基本認為檔案制度是“一切圍繞管檔、治檔、用檔而確立下來的管理機制和行動準則的總和”[4]。而對于“檔案治理”的概念，學界研究還不甚廣泛，筆者認為晏秦在《論檔案治理的內涵、特征和功能》中的闡述較為客觀準確：檔案治理是“檔案部門、社會組織和公民等多個主體協同合作，基于一定的行動規則，共同對檔案事務進行科學、規范管理，實現檔案領域善治的活動和過程”[5]。

很顯然，檔案制度與檔案治理密不可分。一方面，檔案制度的內容緊密圍繞著檔案治理的各個方面，其形成也離不開檔案治理活動中的實踐總結。同時，檔案治理是檔案制度的價值取向與最終目標。另一方面，檔案治理以檔案制度為前提和基礎，檔案治理的一切工作和活動都是依照檔案制度開展的。檔案制度是檔案治理所必需依靠的工具，是一把治理的利劍。

這就意味著，系統、完善、協調的檔案制度是檔案治理有序、高效開展的內在要求。因此，在檔案制度的軌道上開展檔案治理，既是我國檔案事業發展的必然趨勢，也是國家治理對檔案行業提出的必然要求。

二、檔案制度與檔案治理體系、能力

基于“檔案治理的現代化是檔案治理體系和檔案治理能力的現代化”[6]，不難發現，檔案治理體系、檔案治理能力是檔案治理的兩個核心要素。因此，要對檔案制度建設與檔案治理現代化的關系進行辨析，首先要厘清檔案制度、檔案治理體系、檔案治理能力三者的涵義及內在聯系。

1.檔案制度。正如國家制度與法律是“‘體’與‘形’、內容與形式、實體與載體”[7]的關系一樣，檔案制度也需要以法律等形式加以固化、展現。從檔案工作實踐角度來看，檔案制度的具體形式是關于檔案工作的法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章、檔案標準、規范性文件等。

表1 檔案制度及其內容

根據國家檔案局網站公布的信息統計，截至2020年5月，我國現行檔案工作相關的法律1部、行政法規3部、部門規章31部、規范性文件59部、地方性法規66部、檔案標準97部，另還有大量的地方政府規章。這些各級各類的檔案制度，長久以來為我國檔案治理提供了規范性依據，發揮了重要的作用。

2.檔案治理體系。2013年底，習近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”這一權威表述揭示了制度在治理體系中扮演的重要角色，為我們解釋、解構檔案治理體系提供了借鑒基礎。

誠如國家制度在國家治理體系中的核心地位，檔案制度同樣是檔案治理體系中最核心、最基礎的要素。但從治理、檔案治理的概念出發進行科學推論不難發現，檔案制度不應成為檔案治理體系唯一的落腳點，檔案治理體系還應包含檔案制度運行環境的各要素，這些運行環境要素是檔案制度得以推行貫徹不可或缺的配套要素，包含檔案治理理念、檔案治理主體、檔案治理方式、檔案治理客體。因此筆者認為，檔案治理體系是由檔案制度及其運行環境要素構成的有機整體。

圖1 檔案治理體系構成圖

檔案治理體系效能的發揮，是由檔案制度、檔案治理理念、檔案治理主體、檔案治理方式、檔案治理客體共同協調，有機、動態、整體運行的過程。

3.檔案治理能力。國家治理能力是指“運用國家制度管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業的能力，也就是制度執行力”[8]，是國家各行業、各方面治理能力組成的合力。聚焦檔案事業，我們可以將檔案治理能力理解為運用檔案制度管理檔案事業的能力，本質上是檔案制度的執行能力。

檔案治理能力是檔案制度得以貫徹執行、檔案治理體系得以發揮效能的支撐力量，依靠檔案治理體系的運行得以展現，具體包括運行保障能力、評估監管能力、反饋革新能力。

運行保障能力是保障檔案治理體系各要素協調同步、體系運行順暢穩定的能力。可以分為：（1）管理層面的檔案業務能力。這是保證在檔案制度的指導下，完成檔案管理各業務環節的能力，檔案治理中最基本的能力。（2）治理層面的統籌規劃與組織協調能力。這是規劃檔案事業發展布局，組織協調檔案治理體系中各要素間關系的能力。（3）應急處置能力。這是應對檔案工作中發生的突發情況的能力。評估監管能力是對檔案治理體系運行狀況、存在問題、運行效能進行評估監管的能力。反饋革新能力是對新現象、新問題的反思能力，對新理念、新技術、新方式的吸納能力，是檔案治理體系不斷革新發展的能力。

4.三者關系。檔案制度、檔案治理體系、檔案治理能力三者不是簡單的三個層級，或三個階段，而是相輔相成，融合協調于全國范圍的檔案治理實踐中。檔案治理體系由檔案制度及其運行環境要素構成；檔案治理能力是檔案制度執行能力的集中體現，施力于檔案治理體系并依靠檔案治理體系的運行得到展示。

圖2 檔案制度、檔案治理體系、檔案治理能力關系圖

三、檔案制度建設與檔案治理體系、能力現代化

檔案制度、檔案治理體系、檔案治理能力三者相輔相成、融合協調的內在聯系，決定了檔案制度建設和檔案治理體系、能力的現代化進程必然是緊密相扣、融合共生的。

1.檔案制度建設。檔案制度建設的目標是建成完備、健全的檔案制度體系。單項檔案制度的設立與多項檔案制度間“印補關系”的形成，是健全、完善檔案制度體系的兩項基本任務。

檔案制度的設立要兼顧“傳承”與“發展”。一方面，我國檔案工作開展幾十年以來，制度建設取得了一定的積極成果，也對實際檔案工作發揮了重要的規范、指導作用。因此，我們在對檔案制度進行新增與修訂時，要注重對以往制度的“傳承”，注重改革的平穩過渡，使國家的檔案制度在一定時空范圍內保持一定的穩定性，避免實際工作出現混亂。

另一方面，國家與社會將對檔案制度提出新的需求，因此檔案制度也要與時俱進，接納學術研究中產生的新成果，回應實際工作中出現的新情況，在科學的軌道上優化與發展。例如，2020年6月修訂的《檔案法》，其中新增了“檔案信息化建設”與“監督檢查”兩章，另對檔案服務企業所涉及的業務、應承擔的責任作出了詳細說明，這些都是對以往制度的揚棄與發展，具有極大的積極意義。

檔案制度間要形成“印補關系”，組成制度共同體。各項檔案制度不能只是簡單疊加，而要相互作用，產生拉動效應，互補互證，形成一個全面且細致，兼具原則性與可操作性的金字塔形檔案制度體系，最終形成“以法律規范為核心、行政規范為基礎、社會規范為補充的制度規范體系”[9]。

2.檔案治理體系現代化。檔案治理體系是由檔案制度及其運行環境要素構成的有機整體，因此檔案治理體系現代化應從檔案制度及其運行環境要素兩方面入手。檔案制度的建設上文已經分析，在此不再贅述，這部分主要分析檔案制度運行環境的現代化。檔案制度運行環境包括檔案治理理念、檔案治理主體、檔案治理方式、檔案治理客體，這四方面也正是檔案制度運行環境現代化的著力點。

（1）檔案治理理念是解決“為什么要治理”的問題。早在2012年，時任中央檔案館館長、國家檔案局局長楊冬權就提出檔案工作者要“為黨管檔、為國守史、為民服務”。為黨管檔，就是要在檔案工作中堅持黨的領導。為國守史，就是要確保真實、完整、全面地保留國家歷史，構建社會共同歷史記憶。為民服務，就是要明確檔案工作的服務對象，明確檔案工作最本質的價值向度是“滿足公眾需求”。這樣的檔案治理理念是檔案治理現代化進程中必須捍衛和堅守的，背離了這一理念的檔案治理行為，將無法完成檔案治理的現代化，也會與國家治理體系現代化背道而馳。

（2）檔案治理主體是解決“誰來治理”的問題。長久以來，檔案治理一直保持檔案行政機構治理的“一元”模式，隨著現代化進程的推進，檔案治理主體也應朝著“多元”模式發展。檔案治理是一種社會合作過程，因此治理主體應該廣泛包含社會中的檔案行政機關、檔案文化事業單位、企業、社會組織、公民等。在“多元”主體中，各檔案治理主體間應該建立互幫互促、協作共生的關系，同時也要強調檔案行政機關的主導地位和關鍵性作用。檔案治理的多元主體參與有利于豐富檔案資源，擴充檔案服務，實現檔案事業的多元發展，對檔案治理體系現代化具有積極的推動作用。

（3）檔案治理方式是解決“如何治理”的問題。第一，檔案治理應向合作化治理邁進。由原先單純的行政管理，轉變為合作化治理，引入市場機制，與企業合作，形成優勢互補，其中最常見的形式就是企業為各類檔案館提供數字化服務或庫房管理服務。第二，檔案治理應向開放化治理發展。由封閉到開放，是國家治理現代化的重要環節，同時也是檔案治理中不可或缺的轉變。新頒布的《檔案法》將開放檔案的年限由30年縮短到25年，并對檔案開放做出了明確、可操作性強的規定，例如各級各類檔案館必須按時主動公布開放檔案目錄等。第三，檔案治理應向互動化治理探索。長久以來，檔案服務一直是單向的信息輸出，也沒有建立健全的用戶反饋機制，檔案部門與利用者互動不夠。因此，我們要增強交往過程中的互動性，變單向的信息輸出為雙向的信息交換。第四，檔案治理應向人才現代化培養積極探索。檔案治理體系現代化的可持續發展，專業人才是基礎保障。因此，我們要在教育評價、評定評優方面注入現代化發展理念，注重科學。健全學歷教育、繼續教育結合的教育方式，建立更為科學的從業人員評價體系，例如現代化的職稱評定辦法等。第五，檔案治理應向科技化治理努力。檔案治理過程中要敢于、善于運用現代化的高新科技，以技術發展為依托，在解決好管理問題的基礎上，用好高新技術，例如區塊鏈、數字簽章、全息影像等技術在檔案治理方面都大有可為。

（4）檔案治理客體是解決“治理什么”的問題。新修訂的《檔案法》將檔案的定義進行了調整，新的定義涵蓋了國家社會發展過程中形成的所有有價值的材料。但在實際的檔案工作中，一些從業者還在為“口述檔案”“民生檔案”“實物檔案”等是否屬于檔案，其命名方式是否恰當而糾結。但在實際工作中，各類檔案治理主體要在力所能及的范圍內，盡可能地將有價值的資料作為檔案去進行收集、整理、保護。

3.檔案治理能力現代化。檔案治理能力包括運行保障能力、評估監管能力、反饋革新能力，檔案治理能力的現代化也要從這三項能力著手推進。

（1）運行保障能力的現代化要從常規治理高效化、應急治理合理化兩個方面入手。第一，常規治理高效化，就要保證檔案治理體系整體聯動、高效運行。整體聯動，就是要求全國范圍內檔案治理一盤棋，實現縱橫兩個維度的協調統籌。首先，通過體制改革，理順各級各類檔案行政機構、文化事業單位之間領導與被領導、監督與被監督、指導與被指導的關系，實現自上而下的縱向聯動；其次，建立檔案行政機構、文化事業單位、企業、社會組織、公民等檔案治理主體之間的聯動，組織協調檔案治理體系中各要素間關系，通過跨部門、跨機構、跨區域合作實現聯通互動。高效運行，就是將檔案治理的效率和效能保持在一個較高的水平。這就要求國家改革檔案工作機制，優化檔案工作流程，“構建檔案治理主體的訴求表達、利益協調和互動合作機制，實現檔案治理各主體、各環節在統一的制度框架內有效運作”[10]。第二，應急治理合理化就是檔案治理過程中遭遇非常規的特殊情況時，進行合理治理。社會實踐形式千變萬化，實際檔案工作中很可能會遇到超出現有檔案治理體系的新情況，甚至新挑戰。這些新情況、新挑戰某種程度上是無法預料的。這就要求我們時刻秉持靈活的治理思想，增強治理能力的彈性，不能使檔案治理能力僵化、固化在現有的檔案治理體系中，秉持“為黨管檔、為國守史、為民服務”的檔案治理理念，具體問題具體分析，實事求是，作出正確選擇和反應。

（2）評估監管能力的現代化要求堅定準確地進行微觀、宏觀兩個層面的評估監管。微觀層面的評估監管是對檔案治理體系中各要素、各環節進行的評估監管。這種評估監管要求是全面、細致、分級分類進行的。檔案行政機關應該組織全社會范圍內的檔案治理評估監管，其他檔案治理主體可以在特定的區域、行業或單位進行檔案治理評估監管。宏觀層面的評估監管是檔案行政機關對檔案事業發展的整體評估，明確國家檔案治理的水平，明確國家檔案事業發展的歷史方位，有利于更好地進行檔案治理的頂層設計。

（3）反饋革新能力的現代化可根據外源性和內源性分成兩個方面。外源性的反饋給予檔案治理能力被動提升的機會。理念的創新、技術的迭代、經驗的積累隨時會對檔案治理提出新要求。社會實踐帶來的新挑戰，用戶被激發的新需求，個別地區、機構摸索出的行之有效的新模式，基層單位總結出的新經驗等，這些都是外源性的反饋，是對檔案治理能力的一種刺激。檔案治理主體要敢于直面這些刺激，倒逼檔案制度進行完善、檔案治理體系進行擴大、檔案治理能力逐步提升。內源性的革新給予檔案治理能力主動提升的機會。檔案治理主體要主動關注社會方方面面的進步與發展，關注國家、社會的檔案需求，主動擴展與融合，引導鼓勵學術性的創新、實踐性的探索、業務上的精進。相比之下，這種由內在驅動的革新更加從容，是保證檔案可持續治理的重要環節。

四、結語

檔案制度推動檔案治理的優化，檔案治理現代化的進程倒逼制度不斷更新完善。因此，檔案制度建設與檔案治理體系、能力現代化是密不可分、相輔相成的，三者共同組成了良好的檔案治理生態，形成了共生、協同、互構的聯動關系。