新時代我國礦產資源安全的總體態勢

吳初國，湯文豪，張雅麗，陳從喜，馬永歡，曹庭語，趙曉宇，陳 靜

(自然資源部信息中心，北京 100830)

資源安全問題屬于非傳統安全領域的重要問題。受全球新冠肺炎疫情影響，國際石油價格波動起伏，鐵礦石等大宗礦產價格大幅攀升，再次敲響了我國礦產資源安全的警鐘。國際貿易保護主義抬頭和霸權主義戰略壓制也給我國礦產資源安全帶來了新挑戰。因此，從防患未然的底線思維出發，深入開展礦產資源安全研究，著力提升國內產業鏈、供應鏈穩定性和競爭力，完善國內國外兩個市場兩種資源的保障體系，對當下我國礦產資源安全具有重要理論意義和現實意義。

1 礦產資源安全居于國家資源安全觀的突出地位

國家資源安全觀是一個國家為防御和化解資源危機，保障經濟平穩運行和社會和諧穩定所形成的關于自然資源開發利用的政策方針和思想觀念的總和。國家資源安全觀隨著世界局勢和國內環境的變化而動態演化，主要涉及的對象有礦產資源、水資源、土地資源、生物資源、海洋資源等。其中，礦產資源所特有的不可再生性和可耗竭性，使其居于資源安全的突出地位。

1.1 我國國家資源安全觀的時代演進

我國的資源安全觀從自力更生、立足國內到充分利用兩種資源兩個市場，再到將資源安全納入總體安全觀，每個階段都具有鮮明的時代特色。從新中國成立到改革開放初期，我國大力開發利用國內自然資源，自力更生保障經濟發展；建國初期提出的“開發礦業”“大興水利”等資源開發思想，從“地盡其利、物盡其用”的角度強調充分開發利用自然資源，集中力量發展社會生產力，謀求國家生存安全，大慶油田的發現與開發是這一階段我國資源安全觀的充分體現；改革開放以后，隨著我國經濟的快速發展，國內資源需求量不斷提升，國內資源開發范圍由陸地向海洋拓展，“主權屬我、擱置爭議、共同開發”成為解決爭端海洋資源開發的基本原則，與此同時，資源開發利用開始注重效率效益問題，開始強調“一定要把稀土的事情辦好，把我國的稀土優勢發揮出來”，這一階段對于資源安全相關的理論探索也逐漸開始出現在學術研究領域(圖1)；此后，關于“森林資源安全”“生物安全”“能源安全”“海洋安全”“戰略資源安全”“水資源安全”“礦產資源安全”“土地資源安全”等方面的研究成果大量涌現[1-5]，推動了我國資源安全觀的演進。

圖1 中國知網“資源安全”主題文章發表量年度變化情況Fig.1 Annual number of articles on resource security in CNKI

隨著改革開放的深入推進，我國社會經濟高速發展，資源需求巨大，僅靠國內資源已經無法滿足我國的資源需求。我國提出“更好地利用國內國外兩個市場、兩種資源”“資源開發和節約并舉，把節約放在首位”的基本國策；“走出去”戰略上升到國家戰略層面，我國礦業企業開始海外投資，開發利用境外礦產資源，保障國內資源需求。從1993年開始，我國由石油凈出口國變為凈進口國，我國鐵礦石進口量逐步超過國內產量。以經濟安全為核心、涵蓋資源環境等多個領域的國家綜合安全觀被正式提出[6]，正式從國家層面提出了“互利合作、多元發展、協同保障的新能源安全觀”，資源安全體系中的能源安全率先從學術研究層面進入國家戰略層面。

進入新時代，資源安全歷史性地被納入總體國家安全觀范疇，與其他11個重點領域安全共同構成我國國家安全體系。隨著我國經濟進入高質量發展階段，“能源革命”“建設海洋強國”“重視解決好水安全問題”“耕地是糧食生產的命根子”等重大資源安全問題愈加重要?！秶野踩珣鹇跃V要》和《國家安全法》科學劃定了資源安全的基本范疇，層次分明地提出了維護戰略資源能源安全的具體任務——“保障經濟社會發展所需的資源能源持續、可靠和有效供給”，為我國維護資源安全提供了戰略引領和法律基礎。在生態文明發展的新階段，國家在戰略層面和法律層面對資源安全作出明確規定，標志著我國對資源安全基本規律的認識達到了新高度，國家資源安全觀已趨于成熟。

1.2 礦產資源安全的基本要義

礦產資源安全是一個國家在礦產資源的供給上相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態，同時又在產業鏈、供應鏈上可以保證資源持續、可靠和有效供給的能力。這是國家資源安全觀在礦產資源方面的具體體現，反映了國家資源安全觀在認識論上對于為什么要保障礦產資源安全、在方法論上對于怎樣實現礦產資源安全、在價值論上對于需要什么樣的礦產資源安全所持的明確態度。由此得出礦產資源安全辯證統一的三個基本要義(圖2)，即滿足人民群眾需求在關鍵時刻供得上頂得住、產業鏈供應鏈穩定暢通、持續性可靠性有效性相統一。

圖2 礦產資源安全基本要義Fig.2 Basic essentials of mineral resources security

首先，關鍵時刻滿足人民群眾需求是礦產資源安全的出發點和落腳點；致力于維護礦產資源的持續、可靠和有效供給，保證在關鍵時刻市場供應不斷檔、不斷供、價格不暴漲不暴跌是礦產資源安全的核心；努力讓礦產資源成為人民能夠用得上、用得起的公共產品是礦產資源安全的基本目標。

其次，礦產資源安全的必要舉措是確保資源產業鏈、供應鏈穩定暢通。從市場角度來看，礦產資源的安全問題實際上屬于產業鏈、供應鏈中斷風險的一種，主要表現是一些至關重要的礦產資源和能源在勘探、生產、運輸、加工、存儲、采購、銷售的某些環節上存在堵點和脫節，導致市場供應短缺或中斷。充分融合國內國外兩個市場兩種資源，培育和建立穩定暢通的產業鏈、供應鏈，提升礦產資源的高效配置能力，是構建礦產資源安全保障機制的關鍵之舉。

最后，礦產資源安全的內在邏輯在于資源供給的持續性、可靠性、有效性相統一。持續性是指供給長久維持而非一朝一夕；可靠性是指供給穩定而非隨意中斷；有效性是指資源供給起到積極作用而非產生負效應。礦產資源供給的有效性是礦產資源安全的核心追求，而持續性和可靠性則是其兩個重要前提，三者相互貫通，缺一不可，共同構成礦產資源安全的重要保證。

2 我國礦產資源安全面臨的問題和挑戰

自新中國成立以來，我國的礦產資源安全戰略相對科學合理，未出現重大戰略失誤，保障了經濟發展的需求，但隨著我國社會經濟向高質量發展轉變，重要礦產資源安全供應的不穩定因素明顯增加。

2.1 礦產資源綜合利用產業鏈的核心技術短缺

我國礦產資源領域的領先性、原創性成果不夠突出。近年來，隨著創新驅動發展戰略的深入實施，我國能源行業和礦業行業在國際上先后實現了并跑和領跑。2020年，《財富》雜志評出的世界500強企業中有26家中國能源公司和礦業公司上榜，數量僅次于美國。其中，中國石油化工集團有限公司、中國石油天然氣集團有限公司分列第3位和第4位，中國海洋石油集團有限公司、中國中化集團有限公司、中國鋁業、冶金科工集團都在前300強之列，這顯示出我國能源行業和礦業行業卓越的國際影響力。但在全球產業從資源驅動向創新驅動變革的過程中，我國所掌握的如“手撕鋼”“可燃冰開采”等具有完全知識產權的前沿引領性技術還不夠充足，資源相關基礎理論研究不夠領先。自2010年起，中低成熟度頁巖油就被認為是我國陸上原油增儲上產的戰略接替資源，但由于頁巖油的“甜點層”富集機理、“甜點區”評價優選方法等關鍵理論技術未實現突破[7]，我國“陸相頁巖油革命”仍處于擱置狀態。

產業鏈上能有效提升資源綜合開發利用能力的新技術、新工藝、新裝備缺口依然較大。目前我國使用的水平井旋轉導向工具和隨鉆測井探邊技術仍然依賴斯倫貝謝(Schlumberger)、哈里伯頓(Halliburton)、貝克休斯(Baker Hughes)三大國外油服公司；用于海洋調查的深海作業型遙控潛水器，其聲納、機械手、浮體材料、臍帶纜等關鍵零部件還不能自給[8]；稀土的核心專利主要被日本和美國掌控，比較適合我國原料和燃料條件的非高爐煉鐵的Finex新型專利技術則由韓國浦項鋼鐵公司所掌握[9]。這些核心技術和裝備的短缺本質上是我國地球科學、數學、物理學、化學、材料學等相關基礎研究的落后。

2.2 十余種礦產資源供應鏈長期存在結構性短缺

我國石油、天然氣、鈾、鐵、銅、鋁、鎳、鉻、錳、鈷、鉀、鉑族等十余種礦產資源的自然稟賦較差，其供給與需求的矛盾至今依然沒有實質性改善，結構性短缺態勢長期存在(圖3)。這十余種礦產資源的共同特點：一是已探明的儲量較小，我國占世界已探明儲量的比例普遍偏低，平均約為4%，最高不過10%；二是礦床規模以中小型為主，大型和超大型礦床較少，礦石品位偏低，共伴生組分復雜，開發利用難度大、成本偏高；三是國內需求量較大，對外依賴程度大，基本上40%～90%都要靠進口滿足。盡管我國不斷開展勘探，但是一些骨干礦山和主力油田的探明儲量增長速度仍然跟不上實際的儲量消耗速度，地質勘探投入的效益逐年衰減，儲采比、儲產比等國內資源保障程度的指標普遍低于發達國家。

(注：截至2019年底，我國已發現礦產173種，探明儲量的礦種有162種。在46種主要礦產中，有23種礦產的探明儲量不能滿足國內需求(第Ⅰ象限、第Ⅳ象限)。其中，在列入戰略性礦產目錄的24種礦產中，有12種對外依存度超過了40%(第Ⅰ象限)。圖中，對外依存度的分界線設在40%，資源重要性的(至關重要、重要)分界線設在是否進入戰略性礦產目錄。)圖3 我國礦產資源對外依存狀況Fig.3 External dependence of China’s mineral resources

2.3 國際貿易保護主義抬頭和霸權主義橫行的新挑戰

2008年金融危機后全球經濟增長乏力，“去全球化”思潮不斷涌現，貿易保護主義開始抬頭。美國、印度、俄羅斯、巴西、英國、歐盟等多個國家和地區推出高關稅、知識產權保護、技術性貿易壁壘、綠色和藍色壁壘等隱蔽貿易保護措施。作為出口貿易大國，我國已成為遭受貿易保護主義調查最多的國家，我國鋼鐵行業更是眾矢之的。根據商務部資料，從2010年至今，我國鋼鐵產品已經受到超過17個國家和地區發起的200多起貿易保護主義調查[10]，嚴重影響了我國鋼鐵產品的國際貿易和國內相關資源行業的發展。印度尼西亞、菲律賓等重要礦產資源原產國出于貿易保護目的相繼頒布原礦出口貿易禁令，將我國部分礦業企業置于“無米下鍋”的窘境，對我國礦產資源供應和產業發展產生直接影響。

美國霸權主義戰略遏制我國海外資源利益。我國礦業行業對外投資始于20世紀80年代，是較早實施“走出去”戰略的行業之一。從早期的中鋼恰那鐵礦、贊比亞謙比希銅礦等項目，到后來的中亞、中俄、中緬油氣管道的建成，我國的海外礦業投資遍布大洋洲、非洲、南美洲和亞洲等地區的上百個國家，涉及油氣開采、有色金屬采選和黑色金屬采選等多個領域[11]。2019年我國的礦業對外直接投資達51.3億美元，累計投資達1 754億美元，這些海外礦業投資不僅穩定優化了我國短缺礦產資源供應鏈和產業鏈，而且直接促進了東道國的經濟增長，提高了人民生活水平。作為世界頭號強國的美國不斷通過經濟、軍事、外交等手段對我國的海外資源權益進行戰略壓制，我國眾多海外礦業投資項目進展受阻背后都有美國的身影，如緬甸萊比塘銅礦數度停工停產、中國有色集團收購澳大利亞稀土礦失敗等。全球地緣政治局勢也因美國霸權主義干預而變得更加動蕩，國際礦產資源供應鏈、產業鏈也隨之分裂動蕩。中東、美洲、大洋洲等地區作為全球重要能源礦產資源產地有我國眾多礦業投資項目，隨著中美貿易摩擦的持續，我國在美國傳統勢力范圍內的礦產資源利益將面臨嚴峻挑戰。

3 國外礦產資源安全保障的經驗借鑒

在可持續發展戰略背景下，世界各國政府高度重視礦產資源安全，陸續出臺并形成一系列礦產資源戰略規劃及礦產資源安全保障的實踐經驗[12]。

3.1 列出關鍵礦產清單，把握發展戰略重點

美國、澳大利亞、俄羅斯、歐盟、英國、日本等國家和地區分別列出35種、24種、43種、27種、40種、31種關鍵礦產，并提出了各自的篩選模型和方法。這些模型和方法及所選指標均不盡相同，但都形成了相對固定的評估機制。在篩選關鍵礦產時，美國側重于供應風險、產量增長和市場動態三方面，同時參考生產集中度、凈進口依賴和副產品等；澳大利亞更側重供應情況，重點關注自身資源地質稟賦；俄羅斯則關注國家經濟需求和開發條件、儲量和礦物原料的地質遠景；歐盟將供應風險、經濟重要性和環境風險三個維度作為衡量依據，只要都達到給定閾值就被認定為關鍵礦產。各經濟體對關鍵礦產清單會進行動態更新，美國能源部2012年出臺《關鍵礦產原材料戰略》，美國商務部2019年發布《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》；歐盟2010年首次發布關鍵原材料清單，2017年進行第二次更新；俄羅斯的關鍵礦產清單大約每5年更新一次。

3.2 占據全球礦產資源行業主導地位

通過多邊合作關系和雙邊合作關系，明確全球礦業治理規則。近年來，主要發達國家主導建立了多個國際多邊關系。2019年6月，美國發布能源資源治理倡議，與《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》形成配套舉措。美國與澳大利亞、博茨瓦納、秘魯、阿根廷、巴西、剛果(金)、納米比亞、菲律賓、贊比亞等九個國家共享采礦專業知識和礦業行業治理經驗，以提高他們勘探開發鋰、銅、鈷等礦產和管理其礦業行業的能力，從而更好地支持美國關鍵礦產彈性供應鏈；雙邊合作方面，美國分別與加拿大、澳大利亞、日本、越南等多國簽訂合作協議或諒解備忘錄，聚焦稀土礦產和能源。2018年，美國和日本發布聯合聲明，計劃對液化天然氣或液化天然氣基礎設施建設項目進行聯合投資。2019年8月，美國和日本簽署合作備忘錄，擴大雙方在撒哈拉以南非洲的能源合作。

3.3 提升本土礦業企業的國際競爭優勢

德國政府為礦業企業提供無條件金融貸款擔保，降低其國外項目的融資風險；提供投資擔保，支持德國企業在發展中國家和新興經濟體的直接投資；提供針對性礦產勘探貸款，降低企業融資難度，推動企業發展，提升市場活力。美國、德國、芬蘭等國家建設專門的學院，保證采礦工程、地質學、地球科學等專業的發展，培養訓練有素的現代化采礦技術專業人才，將現代化高新技術與傳統采礦技術相結合，為提高礦產資源開發利用效率提供人力保障，針對礦業發展的重點問題和難點方向，設置專門的研究部門和項目，提供充足研究經費，保證特定領域的研究處于國際領先地位。

3.4 加強信息化支撐體系建設

將信息化建設滲透到礦產資源開發利用保護的全流程。通過建立交互式網絡平臺，及時更新開放數據，為企業和政府提供最新的礦產資源信息，減少信息壁壘。澳大利亞開展了耗資超過1.05億澳元的未來勘查倡議項目，用于收集高分辨率地球科學數據和潛在礦產、能源、地下水資源信息，并將信息公開發布于專門共享平臺，在勘探開發環節，充分利用新技術，減少資源浪費，提高生產效率。

4 加強礦產資源安全能力建設的對策

做好新時代礦產資源安全工作，要堅持總體國家安全觀和戰略思維、系統思維、底線思維，以科技自立自強為支撐，實施產業鏈和供應鏈“雙鏈協同驅動”的資源安全戰略，從供給側和需求側雙向發力、立足國內與開拓國際雙管齊下，深入推進政策思路創新、制度體系創新、戰略舉措創新，提高產業鏈供應鏈協同發展的現代化水平，增強維護和塑造礦產資源安全態勢的能力，為實現高質量發展提供有力資源保障。

4.1 加強國內地質找礦，保持探明儲量供給能力

立足國內是緩解我國礦產資源供給剛性約束的首要選擇。在目前的國際環境下，我國礦產資源安全戰略應當以科技自立自強為支撐，面向經濟主戰場，加強國內地質找礦，努力提高礦產資源探明儲量，增強國內資源有效供給能力。

1) 加快制度供給，增強國內礦業發展內在活力。加快修訂出臺礦產資源法等法律法規，從制度層面保證礦產資源勘查開發權益，鼓勵和加強國內礦產資源勘查活動；完善礦業權市場制度建設，提高礦業權市場活力，促進礦業企業加大對國內礦產資源的勘查力度。

2) 增加財政資金投入，引導鼓勵社會資金進入礦產勘查領域。扭轉我國非油氣地質勘查投入連續7年下降的趨勢，對具有資源潛力的勘探地區和勘探項目加大投入，以取得礦產資源儲量。加大公益性地質工作成果社會服務力度，鼓勵引導社會資本進入礦產資源勘探領域，激發國內礦產勘查市場活力。

3) 加強理論創新和科技引領，進一步提高國內礦產資源深勘精查力度。在當前生態文明建設的大背景下，充分利用大數據分析等現代信息技術，優化深部找礦選區，集中開展大型礦產勘查開發基地、礦集區、整裝勘查區的系統地質勘查和找礦預測，提高我國礦產資源勘查深度和精度。

4) 加快推進非常規資源勘查開發，實現深海礦產資源商業化開采。在基礎性、戰略性和公益性的綜合性海洋地質調查研究基礎上，不斷增強海洋地質礦產勘探水平，特別是資源評價和普查勘探力度。在兼顧海洋環境保護的同時，加大深海油氣勘探開發力度，加快深海多金屬結核、海底熱液礦、天然氣水合物的商業化開采步伐。

4.2 推動綠色能源消費，增強可持續發展能力

推動資源能源綠色消費，完善再生資源回收利用產業，構建資源能源循環經濟體系是增強礦產資源可持續能力的重要方面。

1) 加強技術創新，提高資源能源利用效率。通過大數據信息分析技術，合理配置礦產資源，提高礦產資源的空間和行業配置效率。加強礦產資源開發利用技術創新，提高資源能源利用效率，降低資源占用和消耗水平。

2) 調整產業結構，抑制不合理礦產資源消費。大力發展資源綠色產業，降低礦產資源高消耗產業占比，淘汰資源能源高消耗產業，創新研發礦產資源用量少或可替代的產品，加快實施可再生能源替代化石能源。推動社會理性、綠色消費觀念轉變，激活可再生資源能源市場需求。

3) 發展循環經濟，使用二次資源替代稀缺資源。加強城市礦山分析研究，健全回收渠道和體系，開發電子廢棄物先進處理技術，建立電子廢棄物綜合回收冶煉廠，提高城市金屬礦產資源循環回收利用率，減輕環境危害，緩解礦產資源安全供應壓力。

4.3 完善戰略資源儲備體系，增強市場調節能力

礦產資源儲備是宏觀調控和市場調節的重要形式。我國建立的“產品、產能、產地儲備相結合的國家戰略資源能源儲備體系”需要進一步完善。

1) 制定出臺礦產資源儲備相關法律。礦產資源儲備體系建設投資大、周期長，事關諸多部門，需要出臺國家層面法律法規予以統籌協調保障。

2) 完善礦產資源儲備體系。在已有的產品、產能、產地儲備體系基礎上，細化國家戰略儲備、市場商品儲備、企業周轉儲備，將國家儲備和民間儲備相結合，形成互補完善的礦產資源儲備體系。

3) 合理配置動態調整儲備品種和規模。根據我國經濟發展態勢和礦產資源供應形勢，合理配置礦產資源儲備品種和規模，對國內緊缺的關鍵性、戰略性礦產資源加大儲備力度，動態調整儲備礦產資源數量，增強市場調節調峰能力，確保極端情況下關鍵礦產資源可供性。

4) 加強礦產資源儲備管理和協調，提升市場調節和調峰能力。統一目前較為分散的礦產資源戰略儲備管理機構，設立中央層面的專門礦產資源儲備管理協調機構，確保礦產資源儲備儲得進、管理好、調得動、用得上。

4.4 開拓國際合作渠道，增強海外權益能力

在當今世界變局中，立足國內大循環加強自主礦產勘查的同時，應當大力開拓國際渠道，發展全球可信可靠伙伴關系，增強海外資源權益獲取和保障能力。

1) 抓住全球治理體系變革機遇期，積極參與全球礦產資源治理。變革不合理的全球礦產資源治理體系和規則，推動國際社會通力合作，消除、降低關稅和非關稅壁壘，暢通全球資源能源貿易，確保全球資源能源供應鏈開放、穩定、安全，推動全球資源能源治理體系向公平、合理、安全、高效的方向健康發展。

2) 加大礦業“走出去”的支持力度，多種方式配置國際礦產資源。加大政策引導、資金支持力度，培育一批與我國經濟和需求規模相適配、具有全球競爭力的龍頭企業。通過投資、并購等方式控股、參股境外大型低成本、效益好、較成熟的優質礦業項目，加大對資源豐富、開發程度較低地區的礦產勘探力度，增強礦產資源全球配置能力。

3) 加強睦鄰友好和貿易合作，確保重要資源運輸通道暢通。秉承共同發展理念，積極開展資源貿易合作，加強多元穩定資源貿易伙伴關系，完善優勢互補資源貿易體系。大力倡導推動區域合作，建立可信的安全伙伴關系，將重要運輸通道周邊國家和地區納入共同市場，共享發展機遇，維護運輸通道安全暢通，聯通兩個市場，實現可持續發展。

4.5 開展安全形勢監測，提高風險預判能力

礦產資源安全保障涉及生產、供應、運輸、貿易等多個環節，哪個環節出現問題都無法保障資源安全供應。加強礦產資源安全形勢分析和監測預警是防范和治理礦產資源安全風險危機的最好方法。

1) 完善礦產資源安全監測預警體系。把握科學規律，研究符合我國礦產資源實際的安全監測預警模型。圍繞保障重要產業鏈供應鏈安全，充分運用大數據、云計算、人工智能等現代化信息技術手段，構建從生產保障到戰略儲備、多元化采購全程把控的資源安全風險監測預警體系。加強礦產資源保障形勢分析和市場監測，加強對世界經濟和國際貿易形勢的跟蹤分析與影響評估，及時掌握風險演變動態，提高礦產資源安全態勢實時感知、預警預防能力、產業鏈供應鏈風險管控能力。

2) 科學應變、主動求變，加強資源安全政策工具與運行機制研究。深入推進礦產資源供應鏈規劃與布局研究，對國家核心競爭力具有重要影響的戰略性礦產資源，需著力打造由本土企業主導的、發展本土開發能力的本土型供應鏈模式；對可由市場競爭調節的重要礦產資源，建立以市場調節為基礎的自由競爭機制，設計由跨國公司、本土企業協同組成的離岸型供應鏈、市場響應型供應鏈模式。未做好各類資源政策的儲備工作及相關應急預案的準備工作，掌握好資源安全潛在威脅的動向，把握好政策節奏和力度，用好國家安全政策的工具箱，根據需要適時推出必要舉措，穩住經濟發展大局，守住國家安全底線，力爭把各類風險隱患發現和處置于萌芽狀態。