航天型號院優(yōu)化規(guī)章制度體系、提升治理水平的實踐探索

柴偉恒、焦成洋、朱培、王元吉 /中國航天科工飛航技術(shù)研究院

黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國有企業(yè)作為中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，更要把治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為頭等大事來抓。企業(yè)規(guī)章制度是治理體系的基礎(chǔ)，是規(guī)范各項工作流程和工作行為的依據(jù)，也是依法經(jīng)營、依規(guī)治企的重要保障。“用制度管人，用流程管事”是企業(yè)管理的“法寶”，有章可循管理才能夠走向規(guī)范化、科學(xué)化。中國航天科工飛航技術(shù)研究院自2019年7月開始，開展了為時一年的規(guī)章制度體系優(yōu)化工作，取得了一定成效。

一、以問題為導(dǎo)向深入查擺

研究院成立近60年，是一個典型的專業(yè)齊全、配套完善的型號研究院，型號管理方式主要是以縱向上的項目管理和橫向上的職能管理相結(jié)合，院本部的定位是戰(zhàn)略管控和決策、資源配置、績效監(jiān)控、重大工程和重大項目管控中心，院屬單位的定位涵蓋產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的主要環(huán)節(jié)，包括需求研究、方案論證、產(chǎn)品設(shè)計、項目研發(fā)、項目的產(chǎn)品化過程、供應(yīng)鏈建設(shè)、營銷方式與營銷模式設(shè)計、生產(chǎn)線技改與建設(shè)、制造過程管控、產(chǎn)品的商品化過程、銷售并回收投資、售后服務(wù)、產(chǎn)品的迭代改進(jìn)與再研發(fā)等。按照組織架構(gòu)的定位，研究院的規(guī)章制度體系主要是2個層級：院級規(guī)章制度和院屬單位規(guī)章制度，其中院級規(guī)章制度由院本部進(jìn)行草擬制定，并提交院相關(guān)會議決策執(zhí)行，對院屬單位具有強(qiáng)約束力。因此，院級規(guī)章制度體系建設(shè)的成效直接影響企業(yè)經(jīng)營發(fā)展效能與效率。2019年7月以前，院級規(guī)章制度體系建設(shè)存在的問題主要有：

1.數(shù)量居高不下

現(xiàn)行有效規(guī)章制度共453項。對比集團(tuán)公司（220項）、兄弟院一（198項）、兄弟院二（180項）、院屬單位一（232項）、院屬單位二（199項），研究院的院級規(guī)章制度數(shù)量偏多。

一是與業(yè)務(wù)流程的結(jié)合性不強(qiáng)。一項制度應(yīng)包含目的、管理事項、實施流程、管理要求及評價考核等要素，有的制度將某一要素環(huán)節(jié)單獨(dú)形成制度，比如制定了節(jié)約能源管理辦法、環(huán)境保護(hù)管理辦法，又單獨(dú)制定了節(jié)能環(huán)保工作考核辦法、綠化養(yǎng)護(hù)管理考核辦法；制定了委托中介機(jī)構(gòu)實施審計管理辦法，又單獨(dú)制定了委托中介機(jī)構(gòu)審計服務(wù)評價管理辦法。

二是業(yè)務(wù)歸口和綜合管控的作用發(fā)揮不理想，統(tǒng)籌不夠。相關(guān)制度內(nèi)容過細(xì)、過專，聚焦本部門多，統(tǒng)籌各相關(guān)方少，在一定程度上形成了制度冗余。比如已經(jīng)有印章使用管理辦法，又制定了財務(wù)票證印章管理辦法；研究院已有會議管理規(guī)定，有的部門又專門制定了本業(yè)務(wù)領(lǐng)域的某一會議例會制度。

三是沒有與質(zhì)量體系充分融合。很多制度內(nèi)容與質(zhì)量體系程序文件重合，從合法性和規(guī)范性上，質(zhì)量體系內(nèi)的程序文件具備規(guī)章制度的管理要素，程序文件完全可以取代部分規(guī)章制度（見表1）。

2.內(nèi)容交叉重疊

有的制度覆蓋模糊，層次不清晰，比如同時有型號產(chǎn)品工藝評審管理辦法和型號產(chǎn)品階段工藝總結(jié)與評審管理辦法，制度內(nèi)容重復(fù)可替代。比如自籌項目管理辦法、自籌科技創(chuàng)新項目管理辦法和自籌科研項目管理辦法，3個制度中對自籌項目的定義范圍重疊，管理對象重疊。

3.可執(zhí)行性不強(qiáng)

一是很多制度沒有流程圖，完全靠文字描述，長篇累牘敘述不清且容易造成疏漏。

表1 規(guī)章制度與程序文件對應(yīng)表

二是工作適用的制度繁雜，比如各部門制定的各項保密類規(guī)章制度有29項，分類過細(xì)，有的相關(guān)內(nèi)容雷同重復(fù)，日常工作要對照多項制度，不便于員工學(xué)習(xí)掌握執(zhí)行。

三是很多制度過多引用、層層嵌套，比如行政安全檢查實施辦法中罰則的描述是“按照行政安全保障責(zé)任追究管理辦法進(jìn)行處罰”，關(guān)于涉及保衛(wèi)工作的制度如保衛(wèi)工作人員管理辦法、內(nèi)部治安管理辦法、行政安全檢查實施辦法，內(nèi)容相互引用、重復(fù)管理。

二、問題根源及優(yōu)化路徑思考

1.問題根源剖析

出現(xiàn)數(shù)量居高不下問題的根源主要是規(guī)章制度體系性不強(qiáng)，缺乏體系結(jié)構(gòu)設(shè)計，在開展規(guī)章制度精簡工作的時候缺乏依據(jù)。原先的規(guī)章制度體系僅將規(guī)章制度分為基礎(chǔ)管理制度和日常管理制度2類，基礎(chǔ)管理制度是規(guī)范決策機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)和議事規(guī)則、三重一大決策事項實施辦法和事項清單涉及的制度；日常經(jīng)營管理制度是規(guī)范日常運(yùn)營管控行為的制度。

出現(xiàn)內(nèi)容交叉重疊問題的根源主要是在制度制修訂流程中，沒有設(shè)立協(xié)調(diào)性審查環(huán)節(jié)，缺乏頂層統(tǒng)籌，各部門制度“你發(fā)你的、我發(fā)我的”。

出現(xiàn)可執(zhí)行性不強(qiáng)問題的根源主要是制度和流程結(jié)合不夠，制度內(nèi)容沒有嵌入流程，在日常執(zhí)行中宣貫力度不足。

2.優(yōu)化目標(biāo)及路徑思考

一個企業(yè)的規(guī)章制度體系如同國家的法律法規(guī)體系，目標(biāo)就是“于法周延、于事簡便”，因此應(yīng)做到制度體系既健全、又不冗余。研究院目前的制度約453項，在一定程度上形成了冗余，在與各部門新老員工交流中，發(fā)現(xiàn)由于數(shù)量龐大，不少員工對當(dāng)前本部門制度狀況并不了解，一些制度并未在部門內(nèi)部得到有效執(zhí)行，而是常以習(xí)慣性管理替代。因此，精簡的首要步驟是建立規(guī)章制度體系結(jié)構(gòu)，以體系結(jié)構(gòu)為框架查漏補(bǔ)缺，科學(xué)合理控制規(guī)章制度數(shù)量。第二步就是一方面嚴(yán)控增量、另一方面削減存量。“控增量”就是優(yōu)化完善流程，嚴(yán)格把關(guān)新增制度；“減存量”就是對現(xiàn)行規(guī)章制度進(jìn)行精簡合并，統(tǒng)籌布局，確保既全面覆蓋，又簡便易行，解決數(shù)量居高不下問題。

在制度制修訂流程中，設(shè)立規(guī)章制度體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，成員由各部門熟悉業(yè)務(wù)的處室領(lǐng)導(dǎo)組成，開展協(xié)調(diào)性審查，確保解決內(nèi)容交叉重疊問題。

要求新制修訂的制度必須增加流程圖，后續(xù)結(jié)合ERP工作的實施，將制度關(guān)鍵控制點融入流程建設(shè)。要求新制俢訂的制度，負(fù)責(zé)部門應(yīng)在規(guī)章制度印發(fā)一個月以內(nèi)，以會議、視頻、專題講解等多種形式進(jìn)行培訓(xùn)宣貫，并做好記錄留存報領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案，同時制作了《體系建設(shè)評價表》，加強(qiáng)對規(guī)章制度執(zhí)行情況的考核，確保解決可執(zhí)行性不強(qiáng)問題。

三、實施步驟和效果

1.初步建立規(guī)章制度體系結(jié)構(gòu)

建立規(guī)章制度體系“金字塔”結(jié)構(gòu)（見圖1），

圖1 規(guī)章制度體系“金字塔”結(jié)構(gòu)圖其中第一層級為章程/規(guī)則，主要說明本單位設(shè)立的宗旨、目標(biāo)和議事規(guī)則；第二層級為規(guī)定，描述8大業(yè)務(wù)域和高階業(yè)務(wù)的主要運(yùn)行規(guī)則（見表2）；第三層級為辦法，描述子業(yè)務(wù)的流程和規(guī)則；第四層級為細(xì)則，主要用來對辦法中的流程環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)節(jié)性補(bǔ)充。

表2 院本部業(yè)務(wù)流程劃分表

同時，對院本級業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，劃分了8大業(yè)務(wù)域和45個高階業(yè)務(wù)，開展編號排序。每項制度都必須有屬性表，屬性表內(nèi)容由業(yè)務(wù)域、高階業(yè)務(wù)、編號、編制部門、歷次修訂日期等組成。其中，編號采用字母與數(shù)字混合的6位字符編碼，字母表示業(yè)務(wù)域，前兩位數(shù)字表示高階業(yè)務(wù)，后兩位數(shù)字按照先后順序排列。如：ZJ1101表示業(yè)務(wù)域為戰(zhàn)略與經(jīng)營、高階業(yè)務(wù)為制度與流程管理、順序號為01。

2.根據(jù)體系結(jié)構(gòu)精簡規(guī)章制度

在確立了規(guī)章制度體系結(jié)構(gòu)之后，依據(jù)結(jié)構(gòu)圖（見圖2）開展精簡工作。

印發(fā)《關(guān)于開展院本部規(guī)章制度精簡優(yōu)化工作的通知》，明確了5條精簡原則：一是可以直接使用集團(tuán)公司通用制度的，予以廢止；二是制度主要在本部門內(nèi)實施，較少涉及其他單位或部門的，轉(zhuǎn)化為部門作業(yè)指導(dǎo)手冊內(nèi)容，原制度予以廢止；三是針對同一類工作事項的多條制度，整合為一條制度；四是對于上下要求一致、可以一貫到底的管理事項，在充分征求院屬單位意見后，修訂為院內(nèi)通用制度；五是運(yùn)行超過5年、暫行或試行超過2年的制度應(yīng)進(jìn)行修訂，并啟動精簡計劃填報工作。

圖2 規(guī)章制度體系結(jié)構(gòu)圖

經(jīng)過一年的努力和各部門大力協(xié)同，按照計劃完成精簡優(yōu)化工作，將現(xiàn)行規(guī)章制度數(shù)量從459條精簡至226條，精簡比例超過50%。各部門精簡幅度見圖3。

3.修改制修訂流程，嚴(yán)格協(xié)調(diào)性審查，提高制度條款質(zhì)量

對研究院規(guī)章制度管理規(guī)定進(jìn)行修訂：一是新增協(xié)調(diào)性審查環(huán)節(jié)，一方面嚴(yán)控新增制度數(shù)量，另一方面嚴(yán)格把關(guān)制度內(nèi)容；二是加強(qiáng)制度與流程的結(jié)合，明確公文種類為規(guī)定（規(guī)則）、辦法的規(guī)章制度原則上應(yīng)編制流程圖，細(xì)則類制度不作強(qiáng)制要求；三是要求正文內(nèi)容原則上不得超過5000字，鼓勵采用流程、圖表的形式代替文字描述。

一年來，研究院共修訂制度83項，其中將125項制度整合為73項。制度質(zhì)量有了大幅提升，辦法類制度均配備了流程圖，去除了穿靴戴帽的章節(jié)，制度內(nèi)容簡潔全面，目前在合同和財務(wù)報銷審核流程中已將相關(guān)金額控制點嵌入審批流程，整體可執(zhí)行性得到有效提升。

4.建立院內(nèi)通用制度，減輕院屬單位負(fù)擔(dān)

在公文處理、信訪、會議、保密、投資、審計、黨建等上下要求一致的管理領(lǐng)域，推廣通用制度，由研究院統(tǒng)一制定，院屬單位可直接參照執(zhí)行，不必重復(fù)制定。要求各部門制定通用制度時必須滿足：一是研究院及院屬單位均存在此事項；二是院屬單位可以直接按照制度內(nèi)容進(jìn)行操作，只提出管理要求的制度不納入。納入通用制度目錄的規(guī)章制度，研究院及院屬單位可以廢止本單位的相應(yīng)制度，并做好通用制度在本單位的轉(zhuǎn)化執(zhí)行。

一年來共將34項制度修訂轉(zhuǎn)化為通用制度，大大減輕了院屬單位的重復(fù)工作，而且保證了上下標(biāo)準(zhǔn)一致，便于執(zhí)行檢查。

5.加強(qiáng)信息化建設(shè)，開通規(guī)章制度網(wǎng)上查詢庫

優(yōu)化完善規(guī)章制度體系后，在集成辦公系統(tǒng)開通規(guī)章制度查詢庫。同時具備分類統(tǒng)計功能，可以按發(fā)文部門、類別、年份等統(tǒng)計。規(guī)章制度查詢庫向院屬單位開放，院本部和院屬單位均按照規(guī)章制度開展工作，做到有規(guī)可依有章可循，提升依規(guī)治企能力。

目前，研究院建立運(yùn)行了質(zhì)量管理、安全管理、保密管理、風(fēng)險管理等管理體系，與規(guī)章制度體系面向的管理對象是同一個主體—業(yè)務(wù)，如何將各管理體系融入日常業(yè)務(wù)運(yùn)行，是最核心的問題，也是解決“兩張皮”的根本之道。后續(xù)要進(jìn)一步研究管理體系融合共建的問題，逐步提出系統(tǒng)解決方案，在管理原則、管理要素、管理標(biāo)準(zhǔn)、管理方法、內(nèi)容呈現(xiàn)等方面逐步靠攏收斂，逐步將規(guī)章制度融入質(zhì)量管理體系中，打造以質(zhì)量管理體系為基礎(chǔ)、融入其他體系要求的一整套管理體系。▲（責(zé)任編輯 于維姝）