如何推進武漢城市圈區域協同立法？

戴豐善 吳樂

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黨的十九大報告明確提出，實施區域協調發展戰略，對推動地區實現更高質量一體化發展具有重大現實意義。協同立法作為立法領域的新事物，通過整合區域立法資源優勢，滿足區域改革發展的共性需求，對于落實和推動區域協調發展戰略具有積極意義。

近年來，全國人大常委會積極鼓勵各地探索開展區域協同立法。京津冀、長三角、粵港澳等地率先探索開展區域立法協作，形成了一批區域協同立法成果。

湖北省委十一屆八次全會提出，要緊扣一體化和高質量發展要求，著力構建“一主引領、兩翼驅動、全域協同”的區域發展布局，加快構建全省高質量發展動力系統。湖北省“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確提出：“打造武漢城市圈升級版，建立完善協同聯動推進機制，制定同城化發展規劃，以光谷科技創新大走廊、航空港經濟綜合實驗區、武漢新港建設為抓手，推動形成城市功能互補、要素優化配置、產業分工協作、交通便捷順暢、公共服務均衡、環境和諧宜居的現代化大武漢都市圈，加快武漢城市圈同城化發展?！?/p>

今年2月25日，湖北省人大常委會召開區域協同立法工作研討會議，要求市州人大常委會積極將黨委政治決策與人大立法決策相銜接，探索開展區域協同立法工作。省委書記應勇同志在4月2日全省區域發展布局暨縣域經濟工作推進會上強調，“一主”是區域發展布局的“龍頭”，是全省發展雁陣的“頭雁”，要突出一主引領，堅定不移把武漢做大做強，打造全省高質量發展主引擎。依法保障和推動省委重大戰略落實落地，開展區域協同立法意義重大、責任重大、任務重大。省委常委、武漢市委書記王忠林同志要求，全市上下要切實增強責任感緊迫感，堅決扛起推動中部地區高質量發展的“支點責任”、全省協同發展的“頭雁責任”、武漢城市圈同城化發展的“牽頭責任”，為全省全域協同發展作貢獻。

4月7日，武漢市人大常委會組織召開武漢城市圈區域協同立法第一次聯席會議，討論通過了武漢城市圈區域協同立法框架協議，確立了一系列工作機制，提出了關聯度高且需多方協同的立法建議，為加快推動武漢城市圈區域協同立法破題開篇，凝聚了共識。

把握協同立法原則發揮地方立法作用

習近平總書記明確指出：“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革?！眳^域協調發展涉及跨區域的重大改革，而重大改革都要于法有據。開展武漢城市圈區域協同立法，研究解決區域發展中的共性問題，建立相對統一、相互銜接的法規制度，可以發揮法治的最大效益，更好地引領和推動武漢城市圈同城化發展。

探索推進協同立法工作過程中，應堅持以下四個原則：

一是堅持黨的領導。要把握好協同立法的政治方向。堅持黨的領導是做好協同立法工作的根本保證。開展協同立法，必須在同級黨委的領導下。立法的總體思路、重點任務、難點問題必須向黨委請示報告。只有把黨的領導貫徹落實到立法協同的全過程和各方面，才能確保協同立法工作的正確政治方向，才能統籌整合地方性法規和黨內法規、政府規章等各方面資源，形成強大的法治合力。

二是堅持法制統一。要把握好協同立法的權限邊界。要立足于設區的市的地方立法權限范圍，緊扣區域改革發展需求，突出地方立法特色，切實維護社會主義法制統一和尊嚴。對于協同發展中亟須解決的焦點、難點問題，超出了設區的市的地方立法權限范圍的區域立法事項，應向省人大常委會提出立法建議，相關市人大常委會積極做好協同配合工作。

三是堅持求同存異。要把握好協同立法的核心關鍵。區域協同立法的核心要義，是通過地方治理權的協作，妥善分配發展紅利、成本，合理協調利益沖突、競爭。要切實考慮城市圈內各城市經濟社會發展的共同需要，堅持問題導向、目標導向、效果導向，找準協同立法的切入點、結合點、著力點，確保協同立法取得實質成果。在立法過程中，既要加強各地之間的頂層設計、制度安排、協調聯動等趨同性，也應看到各地之間經濟社會發展差異，照顧彼此關切，協調各地法制的差異，以統一的制度規則，破解、回應區域發展中的共性難題和需求，實現多方共贏、共同發展。

四是堅持先易后難。要把握好協同立法的推進節奏。城市圈內各城市都面臨著各自的經濟社會發展任務，在選擇協同立法項目時，應先易后難，優先安排調整對象相對單一、利益關系相對簡單、共性需求關聯性高、群眾呼聲強烈的立法項目，確保協同立法接地氣、真管用、可操作。

建立協同立法機制提升協同立法質效

第一，建立聯席會議機制。一是工作層面聯席會議。由九市人大常委會法制工作機構輪流召集，不限形式和次數，主要討論立法協同的日常工作，并就協同立法項目和重要制度安排形成初步共識。二是協調層面聯席會議。由九市人大常委會分管副主任在每年的區域協同立法聯席會議召開前召集，重點商討協作思路、內容和舉措，協調解決工作中的困難和問題。三是決策層面聯席會議。由九市人大常委會主要領導召集，一般每年召開一次，由九市人大常委會輪流組織，研究協同立法的重點工作安排，確定協同立法成果。

第二，建立溝通協商機制。相關市人大常委會應加強相互之間立法工作聯系和溝通，對引起兄弟城市關注的地方性法規，及時通報立法項目進展情況，主動征求意見，并反饋意見吸納情況。相關市人大常委會應就當年聯席會議討論主題加強溝通協調，共同研究提出協同立法事項，部署落實協同立法目標和任務，解決具體問題。

第三，建立立法計劃協同機制。相關市人大常委會在編制各自年度立法計劃時，應當互相通報有關編制情況，互相征求意見，做到彼此呼應、相互協調。對共同關注的重點立法項目、關聯度高需要協調推動的立法項目，要盡可能同步安排起草、審議、表決。

第四，建立學習交流機制。相關市人大常委會應圍繞提高立法質量和效率，加強人大立法工作經驗和立法成果的交流與共享。可以采取日常溝通、定期交流、專題協商、走訪座談、實地考察等形式加強信息互通，共享重要立法信息，共享立法聯系點和工作平臺，相互取長補短。建立立法干部學習培訓交流機制，相互提供立法干部學習培訓年度計劃安排，采取多種形式開展學習培訓活動。依托相關立法智庫，選擇一批基礎性、綜合性的地方立法課題，深入開展理論研究協作，實現理論研究成果共享。

第五，建立法規文件清理常態化機制。相關市人大常委會緊扣城市圈一體化和高質量發展要求，經常性開展法規文件專項清理，對與區域協同發展形勢和要求不相適應的地方性法規、政府規章和其他規范性文件，及時進行立、改、廢。在清理過程中，相關市人大常委會應及時將工作信息與其他市人大常委會進行交流共享、征求意見，盡量統一進度，核心內容盡量保持一致。

聚焦重點領域促進有效銜接

區域協同立法應積極對接武漢城市圈同城化發展要求，堅持“9個城市就是1個城市”的理念，按照應勇書記關于規劃同編、交通同網、科技同興、產業同鏈、民生同保的區域協同發展總體要求，聚焦同城化發展中的重點、難點和焦點問題，在以下五個領域探索開展區域協同立法。

一是按照規劃同編的要求，推進規劃領域協同立法。協同發展，規劃先行。推進武漢城市圈同城化發展，首要任務是建立區域發展規劃同編的綜合性工作機制，統籌推動城市圈內各城市在發展規劃、國土空間規劃和重大專項規劃、區域規劃的統一融合。相關市人大常委會可以就武漢城市圈專項規劃開展立法調研，借鑒京津冀和成渝等地的經驗做法，通過立法的形式構建以城市圈發展規劃為統領，國土空間規劃為基礎，各領域專項規劃、重點區域規劃為支撐，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的規劃體系，強化規劃的剛性約束。

此外，相關市人大常委會還可以圍繞臨空臨港經濟、光谷科創大走廊、車谷產業等專項規劃進行區域協同立法探索。

二是按照交通同網的要求，推進交通一體化建設領域協同立法。省委明確要求武漢城市圈緊扣同城化這一關鍵，以交通互聯互通為基礎，打造武漢城市圈升級版。目前，城市圈內各城市在道路建設和管理、車輛管理、交通設施技術標準等方面存在標準并不完全統一等問題。為了促進要素流動不受城市距離和行政區域的限制，打破壁壘、拆除藩籬，相關市人大常委會可以對本地區交通建設和管理等方面的政策進行系統梳理，通過立法的形式將規則予以統一，為加快建設武漢城市圈大通道、形成一小時通勤圈提供法治保障，更好服務全省實體經濟發展。

比如，隨著軌道交通向武漢周邊延伸，相關市人大常委會可以啟動軌道交通建設和管理立法，在一些制度規范上與剛修訂的《武漢市軌道交通管理條例》進行銜接。今年，武漢市人大常委會還將制定《武漢市城市道路路政管理條例》、修訂《武漢市城市公共客運交通管理條例》列為常委會立法調研項目，相關專門委員會將在立法調研方式上進行一些探索創新，充分學習城市圈內兄弟城市好的經驗做法，為下一步立法奠定基礎。

三是按照科技同興的要求，推進科技創新領域協同立法。省委、省政府明確提出，大力推進以東湖科學城為核心的光谷科技創新大走廊建設，將其作為湖北省協同創新引領區。

為推進科技強省戰略落實落地，武漢、鄂州、黃石、黃岡、咸寧可以在推進科創大走廊建設方面加強協作，武漢、仙桃、天門和潛江可以在推進車谷產業創新大走廊建設方面加強互動。相關市人大常委會可以就產學研合作、產業協助、人才發展、科技成果轉化、土地空間保障、數據開放共享以及營商環境優化等方面探索開展聯合立法調研，加強協調對接和信息交流，實現政策共享互動、促進資源優勢互補。條件成熟時，可選擇相關立法項目開展協同立法，助力打造區域創新共同體。

四是按照產業同鏈的要求，推進產業領域協同立法。產業協同發展，是推動武漢城市圈一體化發展的重要保障。城市圈內各城市的資源和產業基礎相接，擁有互相融合、協同發展的基礎。相關市人大常委會可以圍繞跨區域產業轉移、重大基礎設施建設、園區合作的成本分擔和利益共享機制等重點、難點問題，聯合開展立法調研論證，破解制約產業協同發展的行政壁壘和制度障礙，為促進武漢城市圈產業融合發展、創新發展、一體發展提供保障。

如，相關市人大常委會可以圍繞生物醫藥、航空航天、高端裝備、新材料、節能環保等產業開展協同立法調研，推動城市圈內的優勢傳統產業向高端化、智能化、綠色化、品牌化發展，加快產業鏈融合發展。又如，為推動文化旅游產業協同發展，可以就“長江國家文化公園”進行協同立法，對涉及的楚文化、盤龍城、工業文明、知音文化、青銅制造、長江沿岸文明脈動等文化資源進行挖掘利用。

五是按照民生同保的要求，推進公共事業領域協同立法。教育、醫療、衛生、社會保障和就業等公共服務能否實現一體化，是城市圈老百姓最關心的問題。相關市人大常委會可以從這些最直接、最現實的利益問題入手，探索開展協同立法，多謀民生之利、多解民生之憂。

比如，針對這次疫情防控暴露出來的短板，可以加大對公共衛生領域立法的統籌協調和指導，在制度規范上盡可能保持一致性、協同性和融合性。又如，在城市圈人才發展、戶籍管理、社保醫保等領域，可以就政務服務事項“一網通辦”、證明事項清單式管理等，同步開展立法調研、立法論證，引領公共服務提質擴面，為促進人才自由流動、營造良好營商環境提供法治保障。

此外，還可以對省內跨地區的梁子湖、府河等河流湖泊保護和治理，長江流域禁捕以及機動車尾氣、秸稈焚燒等開展協同立法調研，讓城市圈內的人民群眾共享生態紅利。

協同立法只是初步解決了區域協同發展“有法可依”的問題，區域城市之間的協同還可進一步向其他領域延伸拓展。相關城市可以在法規實施監督、法規清理評估、規范性文件備案審查、行政執法、司法保障、普法宣傳等領域進行協同，探索建立區域行政執法聯動、違法行為處置協調、司法案件移送協作、執法設施和執法能力聯合保障等機制，加強城市之間法治建設的協同、協商和協作，以法治力量助推武漢城市圈同城化發展，輻射引領帶動全省高質量發展和長江中游城市群建設共同推動區域一體化高質量發展。