東北地區營商環境存在的主要問題及對策建議

王慶　何倩　張弓

近年來，東北地區面臨較大的經濟下行壓力，甚至出現停滯、衰退跡象。針對東北地區經濟社會發展遇到的困難，習近平總書記明確指出，“只有建設好投資、營商等軟環境，才能有效遏制東北資本、人才流失狀況，打破所謂‘投資不過山海關的說法，使資本、人才成為東北振興發展的重要助力”。未來一段時期，在加快形成國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局過程中，建設法治化、國際化、便利化的營商環境對進一步激發微觀市場主體活力，推動東北地區經濟社會高質量發展、實現東北全面振興有著重要意義。

一、營商環境評價體系

構建營商環境評價體系既要考慮國際和國內其他地區現有的評價指標，又要結合區域經濟社會發展實際情況。本文在遵循科學性、可操作性、可比性、內外兼顧原則的基礎上，參照“十三五”規劃綱要關于營商環境建設的四方面表述（即市場環境、政務環境、法律政策環境、人文環境），將政務服務水平、法治建設水平、市場環境水平、城市信用水平確定為基本評價維度。同時借鑒國務院頒布的《優化營商環境條例》以及世界銀行、國家發展改革委等相關部門以及科研院所的既有評價指標體系，最終確定11項一級指標及16項二級指標。

二、營商環境對標分析

以上述評價指標為基礎，將黑龍江省A市作為研究對象，選取廣東省中山市、浙江省嘉興市和河南省漯河市作為對標城市，通過指標對比客觀評估A市營商環境水平。

（一）政務服務水平

企業開辦和不動產登記方面，A市在企業設立登記、公章刻制、申領發票、社保登記、銀行開戶等全流程辦理方面耗時1個工作日，在建設用地使用權（及房屋所有權）轉移登記辦理方面耗時2個工作日，這兩項指標與對標城市基本一樣，表現較好。

工程建設項目審批方面，中山市、嘉興市在社會投資項目審批上表現較好，從立項用地規劃許可到施工許發放的合計審批時間分別在28個工作日和60個自然日以內。如果算上竣工驗收，中山市和嘉興市社會投資項目全流程合計審批時間分別在39個工作日和90個自然日內。與這兩個城市相比，A市在工程建設項目審批上，特別是辦理施工許可的審批時間上（50個工作日）依然較長。

行政事項改革方面，中山市“最多跑一次”改革事項達2700余項，在對標城市中最多，而且這些事項的網辦率也將近100%。嘉興市、漯河市公布的“最多跑一次”改革事項也均超過2000項，網辦率均為100%。與對標城市相比，A市在改革事項數量上存在較大差距，同時這些事項的網辦率也有進一步提升的空間。

（二）法治建設水平

司法領域“執行難”方面，2017年至2019年，中山市執行案件占比在對標城市中最低，僅為6.7%。而A市執行案件占比達35%，遠高于中山市。同時也高于嘉興市和漯河市9.2個百分點和23.5個百分點。較高的執行案件占比，為推動解決“執行難”工作帶來更多的困難。

政府侵權方面，2017年至2019年，嘉興市國家賠償案件占比在對標城市中最低，僅為33.5%。其次是中山市，為64%。A市、漯河市國家賠償案件占比均為100%。

公共法律服務方面，中山市、嘉興市入駐人民法院調解平臺的調解員均超過200人。其中，中山市入駐平臺的調解員將近300人，在對標城市中最多。而A市入駐平臺的調解員為122人，略高于漯河市，但與中山市相比仍有較大差距。

（三）市場環境水平

獲得投資方面，嘉興市在實際利用外資、入駐平臺的金融產品數量上都處于領先，市場主體獲得資金支持的實際水平和潛力較大。A市則在這3項指標上全面落后，實際利用外資水平僅相當于嘉興市的1%，數字金融產品數量不及嘉興市的30%。

市政基礎設施方面，漯河市用電報裝的承諾辦結時限為21個工作日，耗時最短;中山市的用電報裝的承諾辦結時限為42個工作日，耗時最長。A市與嘉興市基本相同，分別為26和25個工作日。

科技創新方面，中山市在科技支出占比和發明專利數上遙遙領先，其中科技支出占比9.4%，發明專利數9500余件。其次是嘉興市（科技支出占比4.1%，發明專利數5400余件）。A市在這一指標上遠落后于中山市和嘉興市。其中，A市科技支出占比不到0.1%;發明專利數僅相當于中山市的0.9%、嘉興市的1.6%左右，同時也不及漯河市的50%。

（四）城市信用水平

城市信用方面，嘉興市綜合信用指數全國排名10位居前列，在對標城市中信用水平最好。漯河市綜合信用指數、市場主體信用承諾數全國排名均在前50名，整體信用水平較好。中山市綜合信用指數雖未排進全國前50名，但其市場主體信用承諾數全國排名靠前。而A市在這兩項指標上，均未能入圍前50名，城市信用建設水平與對標城市還存在較大差距。

三、營商環境存在的問題

以量化對比結果為基礎，對于營商環境評價中不易量化的指標，主要通過問卷調查、企業家訪談等方式作定性分析。從定量對比和定性分析的結果看，以A市為代表的東北地區在營商環境建設中存在如下問題。

（一）開拓進取意識不強，思想觀念趨于保守

一是權力意識和條塊分割較為明顯。受“官本位”思想、行政壁壘等影響，部分政府工作人員主動服務意識不強，“吃拿卡要”現象尚未完全杜絕;數據信息跨部門共享使用和部門間業務協同水平不高，系統觀念不強，難以形成部門合力整體推進營商環境建設。二是主動擔當作為意識和能力不強。部分政府工作人員僅靠等待上級出臺相關文件或是按部就班完成上級交辦工作，以文件落實文件，導致部分改革舉措流于形式而未能適應市場主體的實際需要;部分工作人員因業務本領不強、對政策理解有偏差等，造成企業辦事多次來回奔波。三是創新創業意識和動力不足。受傳統體制機制影響和產業結構制約，大眾思想較為保守，多數對“體制內”情有獨鐘，少有自主創業意愿，缺乏冒險意識，創新創業的區域文化尚未形成。

（二）營商法治氛圍不濃，法治建設有待完善

一是事中事后監管不規范、不到位。從調查問卷反饋情況看，在企業最反感的問題中，有近40%的企業選擇“執法檢查次數過多”，尤其是對安全、環保執法檢查反映較為集中。在規范事中事后監管，特別是推動跨部門“雙隨機、一公開”監管方面仍相對滯后。二是司法領域執行保障工作機制不完善。法院執行規范化水平不高、執行人員力量和能力不足、執行制度機制不夠健全等依然明顯，解決“執行難”相關工作尚未取得實質性進展。三是公共法律服務保障體系不完善。政府購買公共法律服務的意識尚未真正形成，財政保障不足等問題較為突出，直接影響基層法律服務工作者參與公共法律服務的積極性;基層法律工作人員數量不足、專業水平不強等問題在一定程上度制約了公共法律服務效果。四是多元化糾紛解決機制作用發揮不明顯。人民調解員參與化解社會矛盾糾紛的積極性不足，各類商事糾紛調解機構的權威性不夠，導致多數企業仍采用直接訴訟方式解決糾紛，造成有限的司法資源被大量占用。

（三）服務企業能力不強，市場領域部分問題凸顯

一是“融資難、融資貴”問題未能得到有效解決。從調查問卷反饋情況看，有將近一半（49%）的企業認為“獲得信貸”是營商環境中亟待改善的事項，同時71.4%的企業普遍認為目前融資成本過高。相關部門在引導金融機構積極作為、創新金融產品、拓寬融資渠道、數字金融科技推廣等方面仍有差距。二是公用事業領域涉企服務問題突出。目前進駐政務服務大廳的水、電、氣、熱等業務，針對個人的服務事項多、涉企服務事項較少且辦理流程、收費標準等相關信息公開程度較低，企業辦理相關事項仍需往返各個獨立大廳;電力、燃氣等公用事業企業憑借區域內壟斷地位，在工程領域搞“四指定”、收費標準不統一的現象仍較為普遍。三是優化營商環境政策集成程度較低。人才引進、稅費減免等涉企優惠政策仍分散在各部門，缺少在統一平臺上進行整合，一定程度上增加了政策獲取成本，降低了政策知曉度。四是涉企服務平臺建設明顯缺位。部分企業對市場投資熱點、經貿業務、外貿談判、涉外政策法律等缺乏了解，相關部門未能通過有效平臺及時向企業提供咨詢等專業服務，一定程度上影響企業投資興業的熱情。

（四）人才隊伍建設不足，集聚效應尚不明顯

一是對本地現有人才重視程度不夠。各單位之間的人才爭奪多偏向于外來人才，對于本地人才的挖掘、保留與發展并沒有真正重視起來，相關人才發展支持政策不足。二是人才隊伍結構不合理。企業和部門基層一線人才總量少，科技領軍人才、高層次創新型人才及后備人才匱乏，青年人才群體建設相對滯后。三是人才發展保障體系有待完善。部分企業對現有人才引進優惠政策知曉度較低，導致用好用活本地現有人才政策方面大打折扣，政策落地效果不明顯;黨政干部特別是年輕干部（特別是科級及以下干部）缺少輪崗交流機會，同時對現行制度框架下公務員薪酬激勵體系的探索實踐不夠，導致干部擔當作為、干事創業的熱情不高。

（五）信用體系不夠健全，誠信建設步伐較緩

一是政務失信專項治理有待加強。個別部門制定的政策穩定性和連續性較差，“新官不理舊賬”、推諉扯皮、不按時兌現承諾現象仍時有發生，對政府的公信力和形象十分不利。二是市場主體信用水平不高。從A級納稅人數量和市場主體信用承諾數看，A市A級納稅人占法人企業比重、市場主體信用承諾數量占工商企業總數比重均遠低于全國地級市平均水平。三是信用信息歸集及創新應用較為滯后。聯合獎懲、信用修復、行業信用監管、信用服務等相關數據歸集相對滯后;個人及企業信用信息在租賃、審批、旅游、購物等相關領域的創新應用不足。

四、東北地區優化營商環境的建議

針對A市營商環境中存在的突出問題，結合黨中央國務院優化營商環境的工作部署及國內先進地區營商環境建設經驗，提出如下對策建議。

（一）堅持開拓創新，解放思想轉變觀念

一是以“數字政府”建設推動服務理念創新。“數字政府”建設需要由管理思維向服務思維的深刻轉變，要徹底打破各部門行政壁壘、條塊分割，圍繞深化“放管服”改革和市場主體的實際需求，重構政府服務流程;加強部門政務信息系統整合和數據資源交換共享，促進信息跨部門跨層級網絡互聯融通。二是持續提升政務服務便利度。借鑒有關對標城市經驗，深度梳理并持續推進涉企高頻服務事項整合集成;探索重構政務大廳集成型功能布局，利用人工智能、5G等先進技術開展智能化引導、智慧審批，提升政務服務大廳智慧化水平，實現全天候服務;深入推進“多證合一”改革，有效減輕企業開辦的辦證負擔;全面推行工程建設項目分級分類管理，提升工程建設項目審批效率，努力實現小型低風險工程建設項目“拿地即開工”。三是積極營造創新創業氛圍。通過新媒體、車站、商場、戶外廣告等渠道資源，加強企業家精神與創新創業文化的宣傳推廣，弘揚開拓進取、敢為人先的精神，營造創業創新的良好氛圍。

（二）健全法治體系，打造營商環境硬核

一是建立健全優化營商環境的法規體系。借鑒先進地區在優化營商環境中對權責界定、程序設定等方面的內容，科學制定市場綜合監管、政府行政管理、信用體系建設、數據開放共享規則等關鍵性制度。二是完善事中事后監管機制。借鑒對標城市經驗，探索建立行政執法全流程管理系統，將執法流程、自由裁量檔次、法律文書等進行標準化，實現執法行為從立案到案卷評審等全流程監督管理;加快構建以信用為基礎的新型監管機制，加大信用分級分類監管推進力度;探索新業態領域的包容審慎監管。三是完善解決“執行難”工作機制。建立健全執行聯動機制、失信被執行人聯合懲戒體系，推進執行難源頭治理制度建設、優化執行工作舉措，強化強制執行案件信息公開，提高生效法律文書的執行率。四是完善多元化糾紛解決機制和公共法律服務體系。完善訴調對接機制，健全人民調解、行政調解、司法調解聯動工作機制，加強專職人民調解員配備與培訓;推進公共法律服務實體、熱線和網絡平臺建設，實現企業請律師、求法援、找調解、尋鑒定等服務“一站式辦理”。

（三）提升服務能力，增強市場主體活力

一是多渠道解決企業融資難題。建立完善政府性融資擔保體系，擴大擔保規模、增強擔保能力;鼓勵引導商業銀行支持中小企業以應收賬款、生產設備、產品、車輛、船舶、知識產權等動產和權利進行擔保融資;積極引導本地平臺企業適當降低向小微商戶收取的平臺傭金等服務費用和條碼支付、互聯網支付等手續費。二是推動公用事業服務集成改革。借鑒對標城市經驗，將水、電、氣、熱等公用事業服務打包集成，統一進駐政務大廳;剝離整合原公用事業單位自建系統、APP、公眾號上的辦事服務功能，并整體遷移至線上平臺，實現數據、信息綜合復用。三是搭建“一站式”企業服務平臺。形成以惠企政策、投資熱點、市場需求等為主的信息集成和以熟悉國際慣例、貿易規則、經貿談判、文化習俗、政策法律等為主的人才集成綜合平臺，提供專業化咨詢、技術服務等。

（四）加強人才培養，強化人才智力保障

一是加大科技、管理等相關領域專業人才引進與培養力度。積極落實現有人才引進政策，完善薪酬待遇、住房保障、戶口遷移、家屬調轉、子女入學等方面的措施，提升外引人才的歸屬感;加大本地人才的培養力度，推進企業與本地職業院校合作辦學，建立一批面向產業發展的職業培訓基地，保障企業專業技術人才需要。二是健全黨政人才培養制度體系。建立容錯機制，強化“為官敢為”的制度保障，鼓勵領導干部大膽創新、勇于實踐，使用新方法、運用新對策、引入新思路應對實際工作中出現的新問題、新挑戰、新機遇，對于在具體探索過程中出現的問題和錯誤，盡可能給予寬容和免責;探索通過薪酬激勵等方式，表彰獎勵在招商服務保障中表現出色的干部。

（五）完善信用體系，拓展信用應用領域

一是加強重點領域誠信建設。加強項目投資、政府采購、招標投標等領域政務誠信建設以及住房建設、勞動保障、安全生產、家政服務、服務貿易、電子商務等行業信用建設;加大對政府失信被執行人、涉金融領域黑名單、電子商務領域專項治理力度。二是強化信用宣傳教育。開展市場主體準入前的誠信教育，特別是對公務員等重點職業人群以及企業開展入職誠信教育和守法誠信教育;推進誠信主題宣傳活動，營造人人講誠信、事事重誠信、處處有誠信的濃厚氛圍。三是提升信用信息歸集質量。規范信用記錄機制，健全信用信息實時或定期報送機制，將信息報送納入營商環境考核體系，實現歸集共享常態化、標準化、規范化。四是推進信用應用重點場景建設。推進信用信息在納稅、海關、公共資源交易、貸款、消費、旅游、酒店住宿、通信等領域的應用。

（作者單位：國家發改委價格成本調查中心）