沈陽市鐵西區（沈陽經濟技術開發區）政府投資基金支持新興產業創新發展研究

李森

在沈陽市“十四五”新時代全面振興全方位振興取得新突破、努力建設國家中心城市總目標的背景下，以科技創新為核心的全面創新成為振興發展的關鍵動力。為強化科技創新財政保障能力，政府投資基金因能實現財政支持經濟發展的市場化轉變、調動社會資本積極性、促進加大研發投入的多重目標而備受關注。沈陽市下轄13個區（縣）產業、科技要素資源稟賦不同，因此各區（縣）政府投資基金支持地區科技創新的基礎前沿研究、成果轉化應用、產業鏈關鍵核心技術不同環節也各有側重。

沈陽市鐵西區（以下簡稱鐵西區）以“東北振興、鐵西先行”作為“十四五”發展使命，堅持實施產業立區戰略，以國家級沈陽經濟技術開發區、沈大國家自主創新示范區（中德園片區）、中國（遼寧）自貿區沈陽片區作為經濟現代化建設主戰場，大力發展先進裝備制造、汽車及零部件、生命健康產業等產業。為全面提升科技創新和促進產業結構優化升級，健全政府投入為主、社會多渠道投入機制，完善政府投資基金體系，發揮基金投資效能，促進加大研發投入，已成為加快培育壯大新動能，推動東北地區振興發展的重要任務。國家財政部于2015年出臺《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號）對政府引導基金運作模式進行了明確，以克服單純通過市場配置資本而帶來的市場失靈問題，促進創新創業、中小企業發展、產業轉型升級等發展需要。

一、沈陽市及鐵西區（沈陽經濟技術開發區）政府投資基金發展現狀

（一）沈陽市政府投資基金發展現狀

沈陽市最早的政府投資基金在2012年成立。目前，沈陽市已設立3支政府引導母基金，10支專項基金，總規模210億元。從母基金規模看，跨度從5億元到100億元不等。如，沈陽市政府投資引導基金，由沈陽市政府設立，目標募集100億元，支持戰略新興產業、創新創業、中小企業等5個領域。從設立單位級別看，第一類是由沈陽市財政局直接出資設立，如，沈陽創業投資引導基金、沈陽市政府投資引導基金;第二類是由沈陽市投融資管理中心出資設立，如，沈陽振興發展基金、沈陽招商致遠創投基金;第三類是由盛京金控投資集團受沈陽市財政局委托出資，并履行引導基金出資人職責，圍繞重點支持領域或重點地區發展，聯合省市區國資及社會資本共同設立專項基金，如，遼寧省集智產業投資基金（有限合伙）、遼寧中德產業股權投資基金、沈陽恒北通訊產業創業投資有限公司等。此外，專項基金也有投資細分子方向FOF基金，如，瀚華科技成果轉化基金。政府創投引導基金方面，自2018年以來，其設立速度和募資金額上均呈現理性回落，基金投資向核心技術領域的早中期階段集中，基金管理趨于規模化、規范化，高返投比例等基金不合理限制逐漸放寬，存量基金之間統籌協調力度加強，跨區域合作和組建產業聯盟成為政府創投引導基金發展的新方向。

（二）鐵西區（沈陽經濟技術開發區）政府投資基金發展現狀

“十三五”期間，鐵西區以沈陽經濟技術開發區、中德產業園為產業立區戰略主要實施區域，大力推動“工業互聯網+先進裝備制造”融合發展。鐵西區（沈陽經濟技術開發區）在2015年出資設立沈陽信息產業創業投資公司，并陸續通過與遼寧省產業（創業）投資引導基金、盛京金控等省市國有資本及社會資本聯合、由區財政直接或委托中德國際出資設立恒西裝備制造創投公司、遼寧中德產業股權投資基金，基金總規模34.41億元，已初步形成了省—市—區三級基金聯動機制。此外，鐵西區（沈陽經濟技術開發區）曾于2018年籌劃以獨立設立方式，由區財政局出資10億元設立鐵西振興產業（創業）投資引導基金，目前尚未完成設立。

鐵西區（沈陽經濟技術開發區）參設投資基金成立5年來，已參與投資了燦芯半導體（D輪）、山東天岳（B輪）、泰治（A輪）等一批科技創新項目，基本實現當初設立目標和初衷，但發展仍存在明顯不足之處。一是從管理機制看，區級基金管理機制還未健全，在基金戰略和“募投管退”運作模式上還處在初級市場化階段，缺少系統性管理辦法指導區級基金運作。二是從投資地域看，區級儲備項目資源數量、質量匱乏等因素，導致政府部門對扶持地區重點產業的政策性目的與投資機構市場化決策有出入，使基金實際投資區內效果有限。三是從專業能力看，區級基金資本運營能力有限，基金多委托政府國有公司，行政色彩濃，未深入與市場基金管理人合作，挑選優質項目能力有限。因此，在國家各級政府完善科技創新體制機制，創新加大財政科技支出機制的趨勢下，解決上述問題，建立發展運營更完善、更有效的區級投資基金，將成為不可回避的問題。

二、國內區級政府投資基金發展模式及運營經驗

區級政府設立投資基金具有擬投項目推薦、配套政策支持、優勢產業集聚、財政支出方式轉變等比較優勢，又可以通過基金引導培育新興產業，扶持創新型企業發展。對標國內科技創新一流地區，選取北京市國際科技創新中心建設“三城一區”、南京市創新名城建設核心區的北京經濟技術開發區、昌平區，南京江北新區的區級基金發展模式及運營經驗值得借鑒。

（一）北京經濟技術開發區

北京經濟技術開發區是北京國際科技創新中心建設主平臺。為促進高精尖產業發展，完善及優化科技創新基金管理機制，開發區管委會于2019年發布《北京經濟技術開發區科技創新基金管理辦法》。北京經濟技術開發區科技創新基金規模為每年5億元，來源于開發區財政，采取引導基金和直投基金兩種模式支持區內科技型、創新型企業，吸引優質企業落地發展。開發區管委會負責科技創新基金投資方案審定及重大事項決策，開發區科技局負責科技創新基金監督和管理，北京亦莊國際投資發展有限公司（簡稱：亦國投）為科技創新基金代持機構，北京亦莊國際產業投資管理有限公司（簡稱：亦產投）為科技創新基金管理機構。北京經濟技術開發區通過科技創新基金重點支持集成電路、新能源汽車產業發展，在集成電路產業，亦國投分別通過“基金投資+委托貸款+股權投資”等方式支持中芯國際的發展及其廠房建設;與京東方聯合發起芯動能基金，基金規模超40億元，投資上下游產業。在新能源汽車產業，亦莊國投委貸10億元支持奔馳二工廠建設;出資1億美元，參與北汽香港IPO。通過資本堅持長周期戰略投資，有效鏈接全力搭建研究、載體、政策、生態五位一體的產業創新體系。

（二）北京市昌平區

北京市昌平區是北京國際科技創新中心建設重要組成部分，區內未來科學城項目是北京推進“三城一區”建設的重要載體。北京昌平科技園發展有限公司（簡稱：昌發展）為北京昌平區政府全資設立的產業生態投資運營平臺，并以此搭建政府投資基金及基金管理公司框架，并由昌發展全資子公司北京昌科金投資有限公司和社會資本設立兩支母基金，基金規模近200億。母基金一方面通過參設知識產權運營、科技成果轉化、雙創社區建設、高端科技人才等子基金，支撐昌平區雙創社區創新創業生態體系建設;另一方面通過設立產業投資基金、股權投資基金、并購投資基金，促進生物醫藥、智能制造等產業的產業鏈延伸和整合，推動特色主導產業做大做強。目前，兩支母基金合作基金34支，直接、間接投資項目800余個，為母基金投資項目提供全面投后管理服務，打造基金檢測、細胞治療、高端醫療器械等一站式產業生態平臺，完善國際化創新生態體系。

（三）南京江北新區

南京江北新區2015年由國務院批復成立，是江蘇省首個國家級新區，定位建設成為南京市自主創新先導區。南京江北新區科技投資有限公司（簡稱：江北科投）為南京江北新區管委會發起設立，肩負創新企業、創新載體、創新平臺的投融資使命。基金投資為江北科投核心業務，與中金、深創投等國內一線頭部GP合作，目前已經設立了20余只股權投資基金，規模超過120億元，投資企業近150家。2020年江北科投探索設立了政府主導型的基金，形成基金投資、政策性直投與融資擔保、小額貸相結合的一站式綜合科技金融服務能力。

三、鐵西區（沈陽經濟技術開發區）政府投資基金發展及運營的建議

政府投資基金的引導目標能否實現取決于兩個條件：一是要具備引導基金能夠運轉的條件;二是要有保證引導基金有效運作的治理機制。為了積極發揮鐵西區（沈陽經濟技術開發區）政府投資基金效能，在后續的區級基金設立發展、投資運營中，可在基金頂層設計、市場化投資合作、產業公共服務平臺建設三方面側重提升。

（一）完善區級基金頂層設計，設立沈陽經濟技術開發區科技創新引導基金

鐵西區政府、沈陽沈陽經濟技術開發區管委會各級相關部門應在《沈陽市政府投資引導基金管理辦法》（沈政發〔2018〕6號）》基礎上，學習借鑒北京經濟技術開發區等區級政府基金模式運營經驗，結合鐵西區（沈陽經濟技術開發區）支持發展新興產業和科技創新實際需要，制定相應區級基金管理辦法，明晰政府出資人、監督管理人與投資管理人的合作與讓利機制，母子基金投資與政策性直投的條件與程序，投資決策流程、風險控制、投資績效等基本事項，盡量讓區級基金“少走彎路”。可設立沈陽經濟技術開發區政府投資引導基金，通過吸引區內龍頭企業、京津冀投資機構，爭取省市科技創新專項資金，分別設立“一區多園”的特色產業園基金、科技創新基金等專項子基金，重點支持特色園區內的新興產業集聚、科技創新發展。同時，對符合區內新興產業發展方向，有廣闊前景但處于種子期、早期的高風險項目，可開展政策性直投，扶持企業進入“成長期”獲得下一輪融資后退出。

區級基金設立首期的規模建議為10億元，資金來源為區級國有資本運營控股公司或子公司，通過區級國資增資、控股集團存量資本整合等方式設立新投資公司完成出資，以參股、合伙的方式吸引社會資本進入并正確引導資金的流向。在財務杠桿方面，嚴格執行省、市引導基金管理辦法，區級引導基金對投資基金出資額不超過基金規模的30%，且不作為基金唯一最大出資人，建議采用5倍杠桿，爭取撬動50億元的母基金規模。基金可以通過直接投資或母子基金相結合的方式投向區內新能源汽車、生物醫藥、新一代信息技術等戰略新興產業，及知識產權運營、科技成果轉化、科創綜合體建設、科技創新人才等創新創業生態建設，力爭早日完善科技創新投融資體系。

（二）打造本地優秀團隊，推動與市場一流投資機構合作

為推動鐵西區（沈陽經濟技術開發區）政府投資基金市場化、可持續發展，一方面可通過市場化公開征集基金管理人，吸引與京津冀、長三角等地區的一流投資機構合作，對接優質項目資源，提升區級基金投資把握性。另一方面可從打造本地優秀投資服務團隊入手，整合區內政府、國資存量科技創新資源，組建科技創新投資公司，完善優化投資公司治理機構、決策流程，使基金投資運營更加合理高效。同時，采用提供有競爭力薪酬、市場化分配收益、政策獎勵待遇等措施，吸引一批懂產業、懂投資、懂技術的投資人才入區，保障聯合投資執行順暢有效。通過共同合作，開展國內投資和落區投后孵化聯動管理，提升項目投資成功率。

（三）加強資源信息共享，建設產業創新生態服務平臺

對吸引投資區內項目，各產業園區管理、招商部門結合園區產業發展特點及訴求，加強與子基金投資團隊、行業專家溝通，定期對園區內科技創新型項目庫進行摸底調查，篩選出具有發展潛力、有資金需求、有投資價值的項目。沈陽經濟技術開發區管委會可通過開展項目征集宣講、路演、行業峰會等方式，加強政府投資基金認可度。在產業園區成立專門服務平臺，提供場地辦公、工商注冊、政策申報、稅務登記等通用型產業服務。借鑒昌發展、江北科投組團發展生物醫藥產業模式，打造 “孵化—研發—供應鏈”一站式特色園區產業生態服務平臺，保障“飛地企業”落戶后快速開展技術創新和商業化發展。探索設立沈陽經濟技術開發區雙創載體子基金，支持區內科創綜合體，科技企業孵化器、眾創空間組建天使投資基金和種子基金，拓寬在孵企業、創客和孵化項目融資渠道。

（作者單位：沈陽經濟技術開發區管理委員會）