我國農地發展權歸屬探析

林龍 靳浩

摘 要：農地發展權是指改變農村集體土地的性質或提高土地集約利用程度而受益的權利。改變農地使用性質的農地發展權，應當由國家與農地使用權人共同享有;增加農地投資，提高利用強度所產生的發展權，應當由農地使用者享有。此外，還必須考慮到農村集體經濟組織作為農地所有者、同一集體經濟組織范圍內未開發的公民以及已取得國有土地使用權的企業的農地發展權，以實現農地發展權益在不同主體之間的合理分配。

關鍵詞：農地;發展權;權屬

一、農地發展權的概念

要界定農地發展權的概念，先要明晰農地的具體范圍。我國《土地管理法》規定，農村集體所有土地依其性質可以分為農用地、集體建設用地和未利用地。而依集體建設用地的使用目的和用途不同，集體建設用地又包括用于公益事業和公共設施用地的集體土地、以營利為目的用于鄉鎮（村）集體企業的集體土地和宅基地。前述農村集體所有的三類土地無論是被國家征收征用或是農村集體自用，都可能存在土地增值的問題。因此，農地發展權所涉及的農地不僅僅指農用地，還應包括農村集體所有的土地。

關于什么是農地發展權，不同學者都有各自不同的看法，相關的觀點大體可分為狹義和廣義兩類。狹義的農地發展權是指農地所有人改變土地性質而獲利的權利。如沈守愚主張農地發展權是農地所有人將自己擁有的土地變更用途或在土地上興建建筑改良物（包括建筑物與工事） 而獲利的權利;王小映認為農地發展權是一種農地可轉為建設用地進行開發利用的權利。廣義的農地發展權包括土地用途的轉變和土地集約利用強度的提高而獲利的權利。例如，侯華麗認為農地發展權是將農地變更為不同使用性質土地的權利，應包括農地變更為非農用地的發展權、未利用土地變更為農用地或建設用地的發展權、在農地使用性質不變的情況下擴大投入的發展權以及在建設用地上進行建設的發展權。胡蘭玲認為農地發展權是指對土地在利用上進行再發展的權利，包括向縱深方向發展的空間建筑權和在使用時變更土地使用性質的權利。

筆者贊成廣義的農地發展權，因為農地發展權本質上就是農村集體所有土地再開發過程中增值利益的分配，而土地性質的改變或者是集約利用程度的提高都會導致土地增值。所以，農地發展權是改變土地性質或者提高土地集約利用程度的權利而獲取收益的權利。農地發展權的類型可以劃分為兩種：一是改變土地使用性質的農地發展權，包括農用地變更為建設用地之權、未利用土地變更為農用地或建設用地之權和農村集體建設用地變更為城市建設用地之權;二是土地使用性質不變，提高土地利用強度而形成的發展權，包括農用地性質不變、土地承包人增加對農用地的投入而形成的發展權和在集體建設用地性質不變、提高集體建設用地集約利用程度而形成的發展權。

二、農地發展權歸屬

（一）英美兩國有關農地發展權歸屬的制度安排及對我國的啟示

1.英美兩國有關農地發展權歸屬的制度安排

農村土地改變土地使用性質或者提高利用強度后土地增值利益到底應該由誰享有？是國家，是農民個人，還是農村集體經濟組織？抑或是其他？要想對農地發展權的利益進行合理、有效的分配，就必須厘清農地發展權的歸屬問題。由于農地發展權概念最早由英美兩國提出，因此有必要在此對英美農地發展權制度作一分析。英國實行的是土地私有制，但是英國土地所有者要改變土地用途必須先向國家購買農地發展權，農地發展權的價格由國家根據實際情況進行規定，即英國實行“漲價歸公”。農地發展權歸國家所有，可以消除因國家土地開發規劃不同而導致的不公。美國基于基礎效率考慮，同樣實行土地私有制，但是農地發展權卻歸土地所有者。美國設立了開發區和限制開發區，農地發展權在開發區和限制開發區之間可以進行轉讓，政府為了國家需要也可以購買農地發展權，從而農地發展權歸政府所有。限制開發區的農地發展權轉讓后，所有權人只能按照原有的土地用途進行利用。美國通過設立“漲價歸私”的農地發展權協調了社會發展與耕地和環境保護之間的關系。

2.對我國的啟示

雖然“漲價歸公”和“漲價歸私”兩種模式其追求的價值各有不同，但是兩種制度都有一個共同點，即農地發展權與農地所有權分離，成為一種獨立的權利，并且這種土地權利的取得必須支付對價。發展商開發土地，要么向政府購買農地發展權，要么向農地所有權人購買農地發展權。有學者認為土地發展權是從土地所有權中派生出來的，因此土地所有者理所當然地享有土地發展權，這種理論被稱為“土地發展權派生論”。這種看法是錯誤的。土地發展權是土地所有權的派生權利的立論基礎是所有權絕對觀念。自羅馬法到現代法，人類利用土地是有限的，故土地所有權的范圍是無所不包的，古代羅馬法法學家解釋土地所有權為“上達天空、下及地心”。但是在第二次世界大戰以后，隨著城市的發展和人口的不斷增加，人們對土地的利用程度不斷提高，土地的所有權絕對觀念已經不符合社會發展需要，土地所有權理論也發生了改變。人類對土地權利的保護由靜態走向了動態，所有權要受到限制已經成為社會共識，并被各國立法所接受。在我國，《民法典》關于相鄰關系的規定、關于地役權的規定以及關于采礦權的規定就是對所有權的一種限制。除此以外，在我國，所有權也會受到公法的限制，如《土地管理法》和《耕地法》對耕地的保護和耕地轉為建設用地的限制也是對所有權的一種限制。從所有權的發展和人們觀念的變化可以看出，農地發展權應當作為一項獨立的權利予以保護，農地發展權并非簡單的歸土地所有者所有。

（二）我國農地發展權的歸屬分析

1.農地增值的來源分析

要想探究農地發展權的權利歸屬，必須要弄清楚農地在改變性質或者提高利用強度過程中農地增益的來源。隨著城市化進程的推進，農地增值利益越來越受到人們的重視，尤其是在農地轉為建設用地的過程中，土地有巨大的增值空間，有的甚至數十、數百倍地增加。農地發展增值利益一般來自兩個方面，第一是國家的規劃與發展戰略。農地發展權產生于國家為了公共利益而對農地開發利用的限制。基于保護耕地、合理利用土地等公共目的，國家把土地區分為農用地和建設用地，并且嚴格限制農用地轉為建設用地，而城市化的推進又需要大量的農地轉為建設用地，這就導致農用地轉為建設用地供不應求，土地價格上升。在國家發展戰略規劃優先發展的地區，由于國家投入資金大，吸引投資者的優惠政策多，城市發展速度更快，導致農地需求量增多，農地發展增益大大增加。第二是農地權利人通過自己的投入提高土地的集約利用程度，進而使農地增值。土地資源是有限的，在此條件下，農地權利人通過增加單位土地面積上資本的投入，如投入較多的生產資料、投入較多的勞動力，或者改變土地的物理、化學、地質性狀，以此來帶動農地增值。耕地除具有經濟價值外，還具有涵養水源、調節氣候等生態價值和養老、就業等社會保障功能。而生態價值和社會價值反過來又為國家和社會的發展提供了良好的條件;生態價值保證全體人民在一個良好的外部條件下生活工作;社會價值則保證了社會的穩定，防止社會出現動蕩。

2.具體權利歸屬安排

（1）改變農地使用性質的農地發展權，包括農用地變更為建設用地之權、未利用土地變更為農用地或建設用地之權和農村集體建設用地變更為城市建設用地之權。這種改變土地性質的發展權主要通過國家征收完成，其增值利益大部分來源于國家的規劃和戰略、社會的發展，由此產生的農地發展權應當屬于全體人民。不過，也有一部分土地增益來源于耕地自身的社會價值和生態價值，故對于這種改變農地性質的發展權，失去土地的農民雖然不能獨享農地發展而產生的增益，但是至少可以參與部分土地發展利益的分配。當前，在我國農村社會保障體系還不健全的情況下，農地承載著農村就業、居住等諸多社會保障功能，如果失地農民僅能獲得一次性發放的征地補償金而不能參與農地發展權的利益分配，那么在無法獲得再就業機會的情況之下，他們未來的生活將無從保障，畢竟征地補償款總會有用完的一天。因而，改變農地性質而產生的農地發展權，在保障土地征收主體國家的土地發展利益的同時，也應充分考慮失地農民農地發展增益的分配，這不僅事關公平，同時也關乎社會的穩定。因此，改變農地性質的農地發展權應由國家和農地使用權人共享。

（2）農地使用性質不變，但對農地增加投入、提高利用強度而形成的發展權，包括農用地使用權性質不變、農地使用權人增加對農地的投入而形成的發展權和在集體建設用地性質不變、提高集體建設用地的集約利用程度而形成的發展權。這種類型的農地發展權其增值來源主要是農地使用權人自己的投入而導致的農地增值，故應當由農地使用權人享有。這樣既肯定了農民的勞動成果，又鼓勵了農民開發土地，提高了農地生產能力。

三、農地發展權利益相關者

通過前面不同類型的農地發展權的類型和歸屬的分析可知，不同類型的農地發展權由于其土地增值來源不同，其利益相關者也是不一樣的。不改變農地使用性質，改變土地集約利用程度的農地增益來源于農地使用權人的投入，故利益相關者比較簡單，只有農地使用權人。但是改變農地使用性質而獲得的農地發展權其利益相關者比較復雜，除國家和農地承包經營權人作為利益主體外，還有以下幾類利益相關者。

第一，農村集體經濟組織。農村集體所有土地除包括農用地和建設用地外，還包括未利用地。未利用地一般沒有土地使用權人，只有所有權人，故未利用地轉為建設用地過程中的農地增值利益應當由農村集體經濟組織和國家共享。集體經濟組織可以用未利用地的農地發展收益作為組織經費，建設農村公益設施和公共事業，更好地服務于本集體。

第二，作為同一集體經濟組織范圍內未開發地的公民。位于同一區域內的土地一般土地肥沃程度、地形都差不多，但是由于國家的規劃和發展戰略因素，國家或地方規劃區之內的農地可以分享土地增值收益，而規劃區域之外的農地卻喪失了發展增益，這不僅會打破農村集體內部的平衡，同時也會打破不同農村集體與集體之間的平衡。因此，為了公平起見，既需要考慮沒有征地機會的農民的農地發展權問題，也應當考慮農地被征收后失地農民的農地發展權問題。為此，國家可以考慮從已開發農地的發展收益中拿出適當的份額進行再分配，用于補償那些沒有征地機會的農民。這樣，既可以保護失地農民的農地發展增益，也可以避免因為規劃而導致的社會不公。

第三，取得國有土地使用權的企業。農地被國家征收后，政府可考慮讓渡一定的土地發展利益，以低于國有土地使用權市價出讓給企業，以促進企業的發展，提高本地區的發展水平。

參考文獻：

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福建省科技廳軟科學項目“新型城鎮化背景下福建省農地發展權利益協調機制研究”（項目編號：2019R0035）

（作者簡介：林龍，法學博士，福建農林大學公共管理學院副教授，碩士生導師，主要從事可持續發展與環境法研究）