農村“雙層經營”體制的完善與現代農業經營體制建立

田友 董艷 席敬安

摘 要：農村經營體制必須與農村生產力發展水平相適應，經營體制適應生產力水平就促進農村經濟發展，反之就阻礙、制約其發展。本文通過對新中國成立以來農村經營體制沿革的分析，闡述構建以家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織為代表的現代農業經營體系的必然性，提出構建完善這種經營體制的建議。

關鍵詞：農村經營體制;“雙層經營”;現代農業

農村經營體制必須與農村生產力發展水平相適應，經營體制適應生產力水平就促進農村經濟發展，反之就阻礙、制約其發展。新中國成立以來農村經營體制改革的實踐證明，從解放初期的土地私有化到改革開放以來統分結合的“雙層經營”體制，再到近年來黨中央提出的“在堅持家庭承包經營基礎上，加快形成以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體復合式農業經營體系”是農村生產力發展的必然結果、是我國農村經營體制改革的必由之路，也是黨中央提出的構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系，適應現代農業發展的必由之路。

本文擬通過對新中國成立以來農村經營體制沿革的分析，闡述構建以家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織為代表的現代農業經營體系的必然性，提出構建完善這種經營體制的建議。

一、農村經營體制的沿革

第一階段：土地改革。把封建土地所有制改為農民個人土地所有制。實際上新中國成立初期農村的土地改革實行的是土地私有化。農民既獲得了土地所有權，也獲得了土地的使用權、經營權，大大解放了生產力，促進了農業生產的發展，實現了農民幾千年來“耕者有其田”的夢想，為鞏固新生的政權發揮了巨大作用。

第二階段：土地集體化。1953年至1955年的土地集體化，經過互助組、初級社、高級社逐漸變土地的農民個人所有為集體所有，實行統一經營、按勞分配，逐步取消土地報酬。農民既失去了土地所有權，也失去了經營自主權，我國的農村土地集體所有制度由此建立。

第三階段：人民公社化。1958年至1960年的“大躍進”和人民公社運動，將土地的農業生產合作社集體所有制變為人民公社所有制;并由1962年9月黨的八屆十中全會通過的《農村人民公社工作條例修正草案》將這種土地制度在全國范圍內確定下來（實際真正以人民公社為單位核算的并不多，“三級所有、隊為基礎”的土地所有制架構并沒有因為人民公社的成立而改變）。農民完全喪失了土地的所有權、使用權和經營自主權。在實行這種土地制度期間，土地所有權和使用權高度集中，土地不能出租、流動，這并不利于土地資源的合理流動和優化配置。此階段農產品產出的有限增加得益于農業新技術、新品種的推廣以及化肥、農藥的廣泛應用。

第四階段：家庭聯產承包責任制。在20世紀70年代末80年代初實行家庭聯產承包責任制。其特點是“土地集體所有、分戶經營”，將土地的所有權與承包經營權分離開來。1991年黨的十三屆八中全會審議并通過了《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》，提出把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的“雙層經營”體制作為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來，并不斷充實完善。家庭聯產承包責任制作為農村經濟體制改革的第一步，突破了“一大二公”“大鍋飯”的舊體制。農民的個人付出與收入掛鉤，使農民的生產積極性大增，徹底解放了農村生產力。“雙層經營”體制由此建立。

“雙層經營”體制并沒有從根本上改變土地集體所有的性質，只是將土地的所有權、承包經營權分離。農村改革初期，它對調動農民的積極性、解決國人的溫飽問題的確作出了巨大貢獻。

1998年黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》指出， “以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定。”該文件第一次將家庭聯產承包表述為家庭承包。1999年全國人大通過的憲法修正案第八條規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的‘雙層經營體制”。該經營體制作為我國農村的基本經營制度在國家根本大法上被再次予以確認。

黨的十八大以后，農村土地確權登記頒證實行“三權分置”，將所有權、承包權、經營權進行了分置;新修訂的《農村土地承包法》對承包權、經營權同等保護，為新型農業經營主體流轉土地實現規模經營發展現代農業打下了制度基礎。

第五階段：土地承包關系長久不變。黨的十七屆三中全會首次提出了保持農村土地承包關系長久不變;黨的十九大報告提出“保持土地承包關系穩定并長久不變，二輪承包到期后再延長30年”。2019年11月中共中央、國務院印發了《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》，對長久不變制度安排作出了明確解釋。

由改革開放初期的“以家庭聯產承包責任制為主、統分結合的‘雙層經營體制”到黨的十五屆三中全會的“以家庭承包經營為基礎、統分結合的‘雙層經營體制”，表述上雖然只是少了“聯產”兩個字，但是意義深遠，是我國由計劃經濟體制向市場經濟體制過渡中在農村經營體制改革中的體現，也反映了農村改革20年后農產品供給由短缺到充裕的改革成果。改革開放以來我國農村發生的巨大變化是在這個基本經營制度的基礎上取得的。農村改革的巨大成功帶動了整個經濟體制改革的深化，帶來了國家改革開放事業的飛速發展，帶來了國家整體實力和地位的提升。

二、“雙層經營”的農村基本經營制度由國情決定

以家庭承包經營為基礎，統分結合的“雙層經營”體制，是指農村集體所有的土地，通過家庭平等承包的方式進行生產經營活動的農業經營制度。它是從我國基本經濟制度出發，總結了國內外農業發展經驗和教訓而得出的一條必須長期堅持的制度。這一經營制度，不僅適應以手工勞動為主的傳統農業，也適應采用先進科學技術和生產手段的現代農業，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力。

首先， 實行家庭承包制是由我國基本經濟制度決定的。以公有制為主體、多種所有制共同發展的基本經濟制度，客觀上要求農村的土地實行公有制。家庭承包制是在土地公有制（集體所有也是一種公有制）下， 實行所有權與承包經營權的分離，并沒有改變土地的公有制性質，它既不同于西方國家土地私有制下的農業資本主義經營制度，也不同于一些國家土地集體所有集體統一經營的農業經營制度，而是我國基本經濟制度在農業領域中的反映， 是有中國特色社會主義制度的具體體現。

其次，實行家庭承包制是農業的特點決定的。農業是自然再生產和經濟再生產相交織的一個特殊行業，既具有產業經濟的一般特征，又具有農業產業自身的特殊性。農業對土地的依賴性強，生產周期長， 受自然因素的影響大， 家庭經營方式可以使農戶根據市場、氣候、環境和農作物生長情況及時作出決策，保證生產順利進行，也有利于農戶自主安排剩余勞動力和剩余勞動時間，增加收入。

再次，實行家庭經營也是西方發達國家農業現代化的通行做法。促進西方國家農業現代化的經驗方面，除技術先進外，還有三個基本要素：家庭經營、專業合作、社會化服務。無論是規模多大的農場，實行家庭經營都是基本特征。

最后，實行家庭承包制是我國農業曲折發展的經驗總結。家庭承包制實行前長期實行的人民公社體制在制度及其實踐中存在三大缺陷：農戶沒有生產經營自主權，生產隊分配存在大鍋飯，人民公社內部監督成本高，致使長期以來農民的生產積極性無法得到調動。

三、“雙層經營”體制缺陷及完善

雖然“雙層經營”體制為農業發展、農民致富、農村穩定提供了制度保障，但是不可否認，這種基本經營制度在和我國人多、地少、水資源缺乏的國情結合以后也產生了一些問題，在實踐中也暴露出一些缺陷，在一定程度上影響了城鎮化、工業化、信息化，特別是農業現代化的發展。

一是家庭承包制形成的“大國小農”經營格局與現代農業發展的需要不適應。現代農業要求的規模化、組織化、信息化，小規模的家庭經營無法滿足。

二是村級集體經濟薄弱且極不平衡， 多數村級集體經濟組織名存實亡。焦作市農村集體經濟基礎較好，但目前也僅有37.7%的村有集體經營收入。“統”的服務功能嚴重不足，難以滿足承包農戶生產經營上的需求，“雙層經營”實際上變為農戶單層經營。

三是隨著城鎮化快速推進、農村勞動力轉移加快，加上農產品價格與其投入的不匹配，改革開放初期農民對土地精耕細作做得不夠，存在土地撂荒現象，農業生產最重要的要素——土地成了棄之可惜的雞肋。這對我國人多、地少、水資源缺乏的國情、對國家糧食安全來說是雪上加霜。

進入21世紀以來，我國農業和農村經濟社會發展出現了許多新變化。一是在城鎮化、工業化推進過程中，農民進一步分化，有些已完全脫離農業， 有些僅從事自給性的農業，僅有部分農民從事商品性農業。統計數據顯示，目前焦作市純農戶約占總農戶的35%，農業勞動力也只占農村勞動力的29%，農戶從事農業家庭經營的收入僅占可支配收入的6.6%。二是傳統的農民已細分為戶籍上的村民和集體經濟組織成員。有些是村民而不一定是社員，有些是社員而不一定是村民。三是農產品供需矛盾發生變化， 市場制約成為農業發展的主要矛盾。四是市場在農業要素配置中處于決定性地位。五是農業逐步融入到世界經濟一體化中，世界農產品貿易政策已直接影響到各地的農業發展。這些新的特點， 對農業和農村經濟社會發展提出了挑戰。

創新農村經營體制機制是解決當前農業和農村經濟社會發展中出現問題的客觀要求。經營體制機制創新一定要穩定和完善黨的農村基本經營制度， 在穩定中創新， 在創新中完善。

在家庭承包制基礎上推進家庭農場、專業合作加社會化服務發展是完善農村基本經營制度、創新經營體制的重要舉措。“雙層經營”體制，在集體和農戶之間形成了一種“統分結合、‘雙層經營”，土地家庭承包體制基礎上的家庭農場、專業合作加社會化服務體制，在農戶與合作社及家庭農場等新型農業經營主體之間再形成一種新的“統分結合、‘雙層經營”，這對于農村勞動力有序轉移、對于推進城鎮化進而推進農業農村現代化進程極為有利。

四、推進建立在“雙層經營”體制基礎上的家庭農場、專業合作、社會化服務體制

黨的十七屆三中全會指出：“推進農業經營體制機制創新，加快農業經營方式轉變。家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平;統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，發展集體經濟、增強集體組織服務功能，培育農民新型合作組織，發展各種農業社會化服務組織，鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制，著力提高組織化程度。”黨的十九大報告提出“構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系。培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務組織，實現小農戶和現代農業發展有機銜接”。2019年全國兩會期間習近平總書記在河南代表團討論時指出：“要突出抓好家庭農場、農民合作社這兩類新型經營主體。”

農民合作社的產生是基于弱勢群體的自我服務和自我保護， 成員通過自己擁有并管理的組織來達到為自我服務的目的。家庭農場作為新興的農業規模經營主體、升級版的家庭經營和農民合作社一樣是實現小農戶與現代農業有機銜接的橋梁和紐帶，是農業現代化的必由之路。 這種在“雙層經營”體制基礎上的專業合作、家庭農場體制，有利于克服家庭承包制體制形成“大國小農”的小規模經營弊端;有利于節約農業成本，提高土地利用率、勞動生產率;有利于農業的標準化生產、品牌化經營， 實現農業的產業升級;也有利于政府農業產業政策的落實。

發展家庭農場、農民合作社， 應建立健全社會化服務組織為其提供服務。第一要加強指導， 搞好規范化建設， 逐步形成示范體系。要搞好分類指導， 在經市場監管部門登記的基礎上積極開展規范化建設， 并在規范化建設基礎上確定一批示范性的合作社、家庭農場和社會化服務組織，在數量發展的同時， 逐步提高其發展質量和帶動服務能力。建議農業農村部在現有的國家級農民合作社示范社評定的同時開展國家級示范家庭農場、農業社會化服務組織評選，完善示范體系。二是加大扶持力度， 國家農業發展項目重點向家庭農場、農民合作社傾斜，逐步形成合作社、家庭農場發展的良好環境。三是將農業社會化服務組織納入財政扶持范圍，為以家庭農場、農民合作社為主要代表的新型農業經營主體提供更加優質的服務。

在“雙層經營”體制基礎上的專業合作、家庭農場、社會化服務體制，是對我國農村基本經營制度的完善，也是對我國基本經濟制度的完善。經過連續不斷的努力，在完善農村基本經營制度的基礎上逐步建立起農民合作社、家庭農場和農業社會化服務組織健康發展的現代農業經營體制，為實現鄉村振興提供更加有力的制度保障。

（作者單位：田友、董艷，河南省焦作市農業農村局; 席敬安，河南省孟州市農業農村局）