城市社區治理視角下的社會治理共同體構建

摘 要：加強和完善城市社區治理對于構建社會治理共同體具有重大價值：促進主體轉換、優化行動方案、推動結構完善。透視當前城市社區治理中存在的不足，分析對構建社會治理共同體形成的掣肘，提出如何改進策略，能夠促進城市基層社區中的社會治理共同體構建及功能發揮。

關鍵詞：城市社區治理;社會治理共同體;構建;價值;策略

中圖分類號： D630??? 文獻標識碼：A??? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.02.005

Construction of Community of Social Governance from the Perspective of

Urban Community Governance

YAO Mai-xin1，2

（1.Party School of Guangzhou Municipal Committee of CPC， Literature and Information Center，Guangzhou 510070，China;

2.Sun yat-sun University，School of Political and Public Affairs Management，Guangzhou 510275，China）

Abstract：Strengthening and perfecting urban community governance is of great value to the construction of social governance community： promoting the transformation of the main body， optimizing the action plan and promoting the perfection of the structure. This paper analyzes the shortcomings of urban community governance at present， analyzes the constraints on the formation of social governance community， and puts forward how to improve the strategy in order to promote the construction and function of social governance community in urban grass-roots community.

Key words：urban community governance; social governance community; construction; value; strategy

2017年，中共中央、國務院出臺《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，明確提出要“促進城鄉社區治理體系和治理能力現代化”，黨的十九大報告指出要“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。2020年11月《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出，要“實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。筆者在明確加強城市社區治理對于建設城市社會治理共同體重大價值的基礎上，研究和分析其中存在的諸多問題，并提出如何優化策略，真正促進城市基層社區中的社會治理共同體構建及功能發揮，從而更為有效和有序地實現共建共治共享社會治理格局。

一、價值所在：以城市社區治理促進社會治理共同體構建

回顧近些年來的政策導向與治理實踐，可以看出，從國家層面來看，城市社區治理已被提升到執政戰略的高度;從社會層面來看，由于社區是城市社會構成的基本單元，加強和完善城市社區治理，實現城市社區治理現代化目標已成為構建和諧社會的內在要求;從個體層面來看，推進城市社區治理體系和治理能力現代化，極大地增強了社區居民的獲得感、幸福感和安全感;從社會資本層面來看，加強和完善城市社區治理，為營造良好的社區秩序和氛圍，促進社會資本的增長和積累，為構建城市社會治理共同體提供了和諧的“精神家園”，創設了廣闊的“活動空間”。

（一）城市社區是構建社會治理共同體的重要單元

習近平總書記指出：“社會治理的重心必須落實到城鄉、社區?！鄙鐣捕ㄓ行蛲瑫r又充滿活力，是社會治理體系和治理能力現代化的內在訴求。社區是社會治理實踐的最基本單元，也是實現社會治理現代化目標、構建社會治理共同體的重要平臺。之所以說城市社區是構建社會治理共同體的重要單元，源于城市社區的特點。第一，城市社區雖然不大，但卻是使居民物質和精神文化需求得到滿足的“生活家園”，在這里人們真正實現了“單位人”向“社會人”的轉化。第二，居民群眾在城市社區這個平臺之上，互相交往聯系，形成共同的社區意識，產生較強的社區認同感，從抽象的“社會人”轉化成為了“社區人”。第三，“社區”與“共同體”兩個概念具有共通之處，一方面都是個體之間充滿情感的關系網絡，另一方面則是都享有共同的價值、規范和意義的精神內核。正如龔維斌（2018）所指出的“社會治理共同體的基礎在基層、根本在社區”，在構建社會治理共同體的眾多路徑之中，依托社區構建社會治理共同體，既是必然也是必須。

（二）加強城市社區治理對社會治理共同體構建的價值

1. 有助于促進社會治理共同體構建中的主體轉換。當前中國面臨兩個“百年未有之大變局”，經濟社會結構也處在加速轉型之中，城市社區已演化成為社會群體下沉聚集的區域、社會矛盾的積聚點以及社會治理的著力點。加強和完善城市社區治理，依靠系統治理、依法治理、源頭治理、綜合治理等措施，解決在體制機制、資源投入和動力轉換等方面存在的問題，一是有利于完善我國社會治理體制和治理格局，為維護基層社區的平安、和諧、穩定奠定堅實的基礎;二是有利于將負責的政府與有責任感的社區居民以及自治組織等聯結起來，實現由傳統的單一治理主體向多元共治主體轉換，促使多元主體共同管理社區公共事務，推進社區的持續發展，在此基礎上打造基于社區基本單元的社會治理共同體，盡可能實現基層社會公共利益的最大化。

2. 有利于社會治理共同體構建中的行動方案優化。城市社區是聯系基層群眾最直接、服務群眾最具體的基本單元。黨和政府的各項路線方針政策要真正落實到“最后一公里”，保障城市居民共享改革發展成果，推動社會治理共同體的構建，既需要政策上的頂層設計和中間傳導，也要在社區治理“落地”過程中的行動方案優化。傳統的社區治理行動方案強調行政控制，科層制色彩突出，政府部門的權威治理成為主導。進入新時期，加強和完善城市社區治理，要求轉換行動方案——從重視行政控制轉變為強調居民參與。在將各類公共服務項目延伸到基層的過程中，在基層社區進行規劃、建設和發展的實踐中，要充分體現社區居民群眾的廣泛參與，要在社區居民與政府部門之間營造互商共議的關系。這是對社會治理共同體構建中行動方案的重大優化，在此行動方案背景之下，居民群眾不再是政府公權力部門的依附，也不只受政府部門的單純庇護，而是成為了社會治理共同體的重要行動主體之一。由于行動方案的優化，居民群眾最關心最直接最現實的利益問題被設置成了“中心議題”，基層社會成員的獲得感、幸福感和安全感大大增強，使得社會治理共同體構建成為一個“自我強化”的實踐過程。

3. 有益于社會治理共同體構建中的結構改善。當前城市化進程加速推進，一方面提高了城市的規模聚集效應，另一方面帶來許多治理難題，對城市公共事務治理提出了更高的要求。具體到城市社區這一微觀單元，如何加強和完善城市社區治理已經成為了執政者面臨的一道難題。“治理并不意味著一種正式制度，而確實有賴于持續的相互作用?！边m應基層社會新的治理情境，加強和完善城市社區治理，要求治理主體間權力相互依賴、充分互動，要求建立起自主自治的網絡體系結構，促進治理資源整合、知識高度共享、治理效力倍增。城市社區治理的不斷完善，將充分利用多元化的社區治理主體，發揮街道、居委會、居民群眾、社區社會組織等主體的功能及作用，加強城市社區中行政力量、自治力量和社會力量之間的互動，培育出有益于社會治理共同體構建的網狀互動結構，增加基層社會的社會資本總量。從本質上講，社會治理共同體是社會中各種關系的有機結合，既具有物理相交性，又兼有情感共鳴性。城市社區中的網狀互動結構為創建“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體提供了有利條件。

二、透視不足：當前城市社區治理對社會治理共同體構建的掣肘

社區是城市社會的基本單元。一方面 ，社會治理共同體在社區范疇內構建的水平如何，發揮的功效多大，能夠在一定程度上反映城市社區治理體系的現代化水平;另一方面， 在城市社區治理實踐中，能否充分調動社區中各方利益主體的積極性，借助平等協商的基本原則，把黨組織、政府組織、群團組織、經濟組織，以及社會組織、自治組織、公民個人等多元主體囊括進來，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，也能夠反襯出城市社區治理水平的高低?，F實觀察表明，目前許多城市社區治理在組織架構、治理方式、治理主體關系、治理效能等方面存在不足，對依托社區這一平臺構建社會治理共同體形成了制約。

（一）城市社區治理呈現“碎片化”特征

當前，城市社區治理取得了長足的進步，但是從主體結構和微觀行動各個領域的聯動和集成角度看，仍然面臨著“碎片化”的問題，距離社區治理的“系統化”“綜合性”理想模式相去甚遠。其中尤為突出的是，政府眾多的分支機構和職能互為交叉，社區治理中各種主體和要素間缺乏結構性、系統性的安排，導致社區治理中缺乏協調，缺少協同合作意識，存在著嚴重的條塊化分割，治理主體各行其是的現象。例如，駐區單位參與社區共建共治的意識和積極性不高，群團組織和社區社會組織的聯建互動有待進一步加強等等。由此，在面對社區的問題和矛盾時，不能形成合力，導致運動式治理大行其道，常態化治理卻被“束之高閣”，社會治理共同體構建面臨掣肘。

（二）城市社區治理過度“行政化”現象突出

在中國城市社區治理實踐中，較為普遍的模式是黨和政府直接領導推進，各主體進行配合。此模式有利于統一調配國家行政資源，統一安排社區治理，但同時伴生的現象是城市社區的過度“行政化”，具體表現為社區對政府公權力部門的高度依附、社區工作內容的“行政化”、社區自治組織內部的科層化以及社區內部居民認同和參與度較低等問題。例如，以各地城市社區居委會參與治理的過程來看，社區居委會事實上成為了政府（主要指街道辦）的附屬部門，行政化“官辦”色彩十分濃厚，無論是完成的任務內容，還是所指向的治理目標，都背離了它開展社區自治的建設初衷，與現代基層民主政治和多元化自治要求極其不相適應，也不符合社會治理共同體建設的內在要求。

（三）城市社區治理主體“權責不清”

黨的十九屆四中全會明確社會治理的總體方針為“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”。但是，落實到城市社區這一領域范疇，黨、政府、社會和公眾等多元主體究竟應當承擔什么樣的職責，以何種形式參與到社區治理中來，從實踐到理論中都存在不少操作和認識誤區，從而出現了以下問題：社區“黨委領導”演變為“黨建包辦”，“政府負責”實際上變成為“政府全責”，“社會協同”淪為“社會失靈”，“公眾參與”則常常表現為個體積極性不足，游離于社區治理體系以外，而對市場主體卻缺乏有效的制約。由于對黨委部門、政府職能部門和鄉鎮政府（街道辦事處）等在社區治理方面的權利與義務缺乏清晰的界定，最終導致社區治理主體面臨“集體行動困境”，出現“搭便車”種種不利于社區治理良性運轉、無助于社會治理共同體創建的現象。

（四）城市社區治理“代理主義”特征明顯

從本質上看，實現城市社區治理的現代化，就是要著眼于最大限度地滿足社區居民的真實需要，關注和維護社區居民的利益訴求，從而增強社區建設和發展的活力，提高社區治理的水平，為社區居民創造一個“和而不同”“雜而有序”的生活環境。調查研究顯示，當前中國各個地方在社區治理實踐中，考慮問題與制定政策、提供服務等大多從供給端出發，忽視甚至無視社區居民群眾需求端的真實情況與問題，對所在社區的復雜性、多樣性和流動性特征缺乏深入的研究和了解，導致所出臺的各種治理方案，呈現出突出的“代理主義”（或“產出單邊主義”）特征，社區治理資源錯配現象嚴重，這事實上意味著在社會財富和資源極大浪費的同時，社區深層次現實問題得不到有針對性的解決，如何定位“微”需求，創新“微”機制，實施“微”項目，解決“微”問題，成為破解城鄉社區治理中“代理主義”困境的有效思路及途徑，也是發掘構建社會治理共同體內生動力的重要選擇。

（五）城市社區治理模式“單一化”

單就某一城市社區而言，社區內居住人群、居住空間等存在著巨大的差異，直觀可見的是——拔地而起的商品房高層住宅小區和老舊的傳統院落比鄰，現代化物業管理小區和無物業管理的拆遷安置小區相接。不僅在不同社區之間存在高度的差異，同一個社區內部也呈現出明顯的差異性。當前我市城鄉社區治理模式以行政引導型模式為主，自治型、混合型、企業主導型模式為輔，總體來看，社區異質化特征與社區治理模式單一化之間存在著嚴重的沖突，要區別不同的社區類型，采取恰當的社區治理模式。例如，對于一個內部異質化程度不大的社區而言，社區居民之間的聯系相對緊密，更適合發動居民群眾共同參與社區治理;對于內部異質化程度很大的社區來說，社區居民聯系松散且薄弱，需要借助權威性較強的領導者協調治理模式。目前城市社區治理的模式偏向于單一，并不利于多樣化的社會治理共同體的構建。

（六）城市社區治理制度體系“供給不足”

推進城市社區治理能力現代化，構建城市社會治理共同體，離不開制定健全的制度體系，必須有完善的制度與政策措施作保障，打造社會治理主體之間，治理主體與各種公共資源之間的“游戲規則”?？傮w來看，當前城市社區治理實踐中，基層社區黨建制度、社區減負增效制度、社區協商民主制度、政府購買社區公共服務制度等多方面的制度安排還不是很充分，制度“供給不足”的狀況勢必降低基層社區公共事務治理的績效，進而影響黨和政府在基層社會治理中的合法性。觀察和分析2020年初暴發的新冠肺炎疫情，可以提出一個問題：為何很多地方在疫情防控初期處于被動和混亂的狀況，以致社區陷入了“小馬拉大車”，基層社會治理共同體處于“集體不在場”的疫情防控治理困境？從制度供給的角度看，陷入困境重要的一個原因是：基層社區黨建制度供給不足，導致不能及時快速地實現黨建鏈引領和帶動治理鏈，原子化的個體或組織難以有效聯結成社會治理共同體并發揮效用。

三、策略改進：城市社區治理視角下的社會治理共同體構建

黨的十九大報告指出，要“打造共建共治共享的社會治理格局，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”。社區是城市居民群眾利益訴求的交匯點、各種社會矛盾的集聚點以及眾多社會政策的落實點，共建共治共享社會治理實踐的重心應當落實到基層社區。加強和完善城市社區治理，對社區治理的有關策略加以改進，有助于最大限度地調動社區內各類主體參與社會治理的積極性、主動性和創造性，進而構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

（一）打造合理高效的城市社區治理體系

城市社區治理涉及擁有不同利益訴求的多個主體，同時依賴多種互為補充的制度安排，從本質上而言，基層社區治理是一個多主體的協調過程。因此，要打造合理高效的包含商談、執行、監督機制在內的社會治理共同體，力圖促進多元利益主體之間的對話與商談、有效處置處理社區事務、確?；鶎由鐓^的和諧穩定。具體來說，在中國的城市社區治理體系構建中，要堅持黨委領導是根本，明確政府為負責者的主體地位，同時依托市場和社會力量協同共治，發動社區居民群眾充分參與，保持中立的“第三方”主體（如專家等）的客觀性。特別要重視社區內各種平臺（組織平臺、信息平臺和監督平臺）的搭建，為社會治理共同體的構建提供保障。

（二）以賦權整合優化基層社區治理效果

優化城市社區治理效果，為構建社會治理共同體夯實基礎，需要加快推進社區賦權和社區力量整合，引導基層社會治理從以往的權威秩序轉向共治秩序。在權威秩序中，權力發揮主導和整合作用，而在共治秩序中，法律法規和社會契約發揮主導性作用。在社區賦權方面，特別要注重區分公共服務、公益服務和商業服務，政府負責提供公共服務，對于公益服務和商業服務供給來講，政府并非第一責任主體，只有在社區自治缺失或市場失靈時，政府才需介入進來。在社區力量整合方面，要構建一種橫向整合的機制，動員各方力量參與社區治理。在中國社區治理語境下，考慮到社區治理行動主體數量眾多，尤其需要發揮基層黨組織的領導作用，構建一種整合機制，提升社區議事效率，引導各方在協商中增進共識，制定互惠性規則，在規則引導下開展合作行動，從而提升社區共同治理的能力，落實社會治理共同體的實踐機制。

（三）加強城市社區治理的制度保障

構建社會治理共同體，需要破解我國城市基層社區治理中面臨的復雜困境，特別要注重加強制度設計，既要厘清基層政府與社區居民委員會等組織機構之間的邊界，構建新型政社關系;也要加快構建多方共同治理的城市社區治理制度體系。包括健全基層黨建制度，充分發揮基層黨組織的領導核心作用;完善社區減負增效制度，進一步理順街道與居委會的職能邊界;完善社區協商民主制度，使居委會回歸居民自治組織的角色;推進與完善政府購買社區公共服務制度，培育與發展社區社會組織;完善居民群眾參與基層社會治理的制度化渠道等等，從而為構建社會治理共同體創設“制度柵欄”，提供“制度保障”，最大限度地調動多元主體以社會治理共同體的方式參與管理社區公共事務的主動性和創造性。

（四）增強韌性視角下的社區適應性治理能力

所謂社會韌性，即社會在面臨各種不測風險時維系結構和修復自我、獲得發展的能力，它以社會團結、社會整合和共同體意識為基礎。新時期加強和完善城市社區治理，要重視“韌性能動社區”建設，即以社區共同行動為基礎，充分鏈接內外資源，在面對災害和風險時，保持從不利影響中恢復以及維系可持續發展的能力。將韌性意識與觀念納入社區治理體系和治理能力現代化的整體框架中，對于構建社會治理共同體具有重大的意義。以2020年我國抗擊新冠肺炎疫情為例，經歷一年的疫情考驗，在發揮舉國體制優勢的同時，各地社區不斷增強應對危機的適應性治理能力，實現對社區各類資源的有效動員，構建了許多有“韌性能動”特征的社會治理共同體。加強基層社區的結構韌性，應當促進多中心治理與科層治理二者優勢相結合，發揮社區冗余結構的“蓄水池”式的調節效應，以面對不確性危機的沖擊和挑戰，進而在應對風險的過程中構建和壯大社會治理共同體。

（五）培育居民群眾對基層社區的認同感

從中國當前社會治理的實踐來看，由于社會治理的重心正逐步下移到基層社會，城市共建共治共享格局的形成以及社會治理共同體的構建，都離不開一個“共”字，要格外突出“共”的要義和內涵。所謂共，就是共同參與、共同協商、共同建設和共同分享。在社區這一基本單元，“共”的基礎在于居民群眾對于社區的高度認同。在一個穩定和諧的社會中，社會成員對社會的認同程度高，社區認同作為社會認同的微觀體現，是基層群眾對所在社區在心理和感情上的依賴。在某種程度而言，社區認同是界定社區概念的重要標準，是居民群眾開展社區建設、推動社區發展和實現社區治理的內在動力，也是構建社會治理共同體的情感基礎。因此，要采取多種措施，例如科學地設計城市和基層社區空間，加強社區居民彼此之間的交往、溝通和互信，充分培育共同的居民意識和社區認同感。唯此才能撬動沉淀在基層社區的各種建設性力量，激發居民群眾承擔社區責任、參與社區治理和服務的熱情，提高基層社區的治理水平、治理能力和治理成效，夯實社會治理共同體的基礎。

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[責任編輯、校對：黨 婷]

收稿日期：2021-03-02

基金項目：廣東省黨校（行政學院）系統哲學社會科學規劃項目“城市社會治理共同體的實踐機制研究——以廣州為例”（2020GDDXXT006）的階級性成果

作者簡介：姚邁新（1975-），女，湖南長沙人，副教授，行政管理專業博士研究生，主要從事城市社會學，地方治理和領導科學研究。