城市社區治理法治化：背景、要義及其困境超越

余倩

摘要：目前城市社區治理法治化主要存在制度供給不足、執行不力等問題，其面臨的困境表現為：社區治理立法與治理實踐脫節、現有法律體系對社區治理中的法律糾紛問題應對不足、社區自治組織難以突破行政依賴性等。完善的法治體系將是面對這些問題的最佳應對方案，可從專門立法統領社區治理、完善社區治理相關法律規范間的銜接、建設高效的法治實施體系等路徑尋求突破，實現社區依法治理與穩定發展。

關鍵詞：城市社區治理;法治體系;社區治理法治化

中圖分類號：D920.0? 文獻標志碼：A? 文章編號：1672-0768（2021）01-0091-06

一、問題的提出

習近平總書記在上海考察時提出，城市治理的“最后一公里”就在社區。2020年伊始，一場規模空前的新冠病毒防疫戰打響，在這場防疫戰中，城市的基本防疫單位依然是社區。在這次社區治理大考中，我國城市社區在黨的領導、基層群眾志愿參與、社會組織及社區自治組織所組成的多方協作的社區治理模式下，取得了疫情防控的重大勝利，較快恢復了國民生產生活。同時，在大量復雜而重要的基礎工作和因疫情期間資源驟緊導致的社會沖突急劇化的雙重重壓之下，我國城市社區治理的短板也暴露了出來，出現了城市社區制訂的管控規范違反國家法律[1] 、《城市居民委員會組織法》中欠缺黨的領導的相關規定[2] 、個別社區擅自對外公布有湖北旅居史的居民個人信息[3] 、程序繁瑣導致居民厭煩而向執法者泄憤[4] 等問題，體現了社區治理法治化中制度供給不足、執行不力的現實狀況。

通過對已有研究成果的梳理發現，針對社區治理法治化過程中存在的問題，帶著不同問題意識出發，主要有三個研究角度：一是社區立法的法域定位問題，主要考慮的是社區這一自治空間的私域性，形成的主要觀點有社區立法應秉持以私法為主，公法為輔的立法原則[5] ，以及重視“軟法體系”的作用等[6] ;二是研究社區治理各參與主體在社區治理中的角色定位及其面臨的困境，如基層黨建嵌入法治理論及實踐的難題[7] 、社區自治組織依法自治不足[8] 、社會服務機構的社區服務項目招投標缺乏公共性支撐等[9] ;三是社區治理主體間的法律關系研究，如社區自治組織與基層政權的關系、政社關系等，這類研究致力于明確社區相關立法中的各參與主體職責界定問題，并在此法律框架下探索多主體協作治理模式。總體來說，已有研究大都是針對社區治理中的主體性問題進行研究的，針對社區治理法律規范的研究較少，且主要集中在立法現狀方面，缺乏對社區治理法律體系的全局性研究。社區治理法治化面臨的困境是結構性的，既有立法方面的原因，也有制度方面的原因，除了法律規范的缺失問題，我們更應該關注的是法律規范緣何在制度運行過程中斷層，這主要還是社區治理法治體系不完善導致社區治理法律規范的法治價值目標不統一，以及社區治理法律規范之間缺乏連接點等問題造成的。

基于這一問題意識，文章主要討論社區治理法治體系的完善問題，分析社區同時作為基層自治空間和國家治理對象，如何在法治化過程中找準自己的定位;探討多元主體并存在社區治理領域中，如何捋順各主體間的法律關系;并思考社區治理法治體系建設中如何增強社區治理規范之間的銜接，并在此基礎上，嘗試提出社區治理法治體系的完善路徑。由于我國城市社區類型多樣，學界一般分為單位制社區、封閉型社區、半封閉型社區，以及開放社區[1] ，而隨著社會流動性的加強，以及城市規劃的發展，城市社區其實是逐漸開放化的，并且這類社區的治理難度更大。因此，文章所討論的城市社區主要指開放型社區。

二、城市社區治理法治化困境及其成因分析

上述問題的出現主要是由于城市社區治理法治化面臨著社區治理立法與社區治理實踐脫節、社區自治組織難以突破行政依賴性、現有法律體系對社區治理中的法律糾紛問題應對不足等困境。這些困境的產生既有立法方面的原因，也有制度上的原因，有效化解社區治理法治化困境，需要對其困境的成因進行深刻分析。

（一）社區治理實踐偏離立法價值目標

第一，立法中的目標定位與配套制度不統一。我國憲法第一百一十一條規定，居民委員會是群眾性自治組織，這是社區自治的憲法依據，也就是說社區自治是一項基本權利，社區治理的根本目標遵循應該是社區居民權利實現。而《居民委員會組織法》第二條規定“不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。”并且規定了居委會的工作經費、委員會成員補貼，以及居委會的辦公樓都由其所屬轄區的人民政府規定和撥付。作為社區自治制度的實施法，上述規定成為行政目標嵌入社區自治制度的契機，行政機關對居委會的指導權在實踐中往往演變為領導權，而居委會的經費不僅由行政機關撥付，連撥付規定都由行政機關決定，這就更加限制了居委會的活動。因此，憲法及居委會組織法都將居委會定位為自治組織，而在配套的法律制度中卻并未向其賦予該法治價值目標的實現條件，導致立法中的目標定位與其配套制度并不“配套”。

第二，社區自治組織工作偏離社區需求。根據憲法規定，社區居委會有向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議的職能，也即主動向政府反映社區需求，或者向政府提出工作建議，才應該是社區居委會和行政機關產生聯系的動因。然而實踐中，基層政府承接上級而來的大量行政事務順勢向下沉降到社區，居委會成為政府行政管理的代言人，“行政化”色彩日趨濃厚[10] 。居委會往往是被動接受領導的角色，承擔了大量輔助行政機關完成行政任務的工作事項，導致居委會工作內容與其自治屬性產生偏差。當居委會工作重心偏離社區需求的時候，社區居民只能另行尋找解決途徑，因此我們可以看到，居民上訪率高居不下，直接跳過自治組織親自向政府表達訴求，這一現象又進一步催生了社區治理對行政機關的依賴性，無法有效利用法律資源進行自我管理與服務。

第三，行政機關以管理的思維慣性指導社區治理。法治所蘊含的價值目標是實現公民權利與保障公民利益，其所強調的是公民個人是獨立、平等的個體，而行政目標的首位價值是維持社會秩序的穩定。居委會組織法規定行政機關對居委會工作進行指導，原本應該是行政機關的一項義務，即發揮行政機關的專業優勢，指導居委會依法實行自治，促進保障居民權利這一法治價值目標實現，然而行政機關在具體履行這項法律義務的時候，政府角色意識轉變不到位[11] ，往往是以行使權力的意識在進行領導。從某種程度上來說，政府在實際工作中，依然還是管理思維占主導地位。在一些自治事項上，政府對自治主體缺乏信任，傾向于認為自治主體容易濫用權利，所以原本屬于不容置疑的憲法性權利的“自治權”在具體行使的時候，反而被認為是來自政府“賦權”，如此一來，社區自治組織就自然而然的異化成行政體系中的一部分。

（二）缺乏完備的社區治理規范體系

第一，國家法律對社區治理參與主體間法律關系規定不明。我國憲法第一百一十一條規定居民委員會是群眾性自治組織，居民委員會同基層政權的相互關系由法律規定，但沒有規定居委會與其他社會組織之間的法律關系如何確定。一方面，其他法律也沒有明確規定居委會同基層政權的關系，另一方面則是，居委會的法律資格規定分散在多部法律之中，且缺乏判斷標準。如在《最高院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》中第二十四條規定：“當事人對居民委員會依據法律、法規、規章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以居民委員會為被告”。這里的“當事人”沒有明確是否包含社會組織和法人，但是根據行政訴訟的原告包含公民、法人、其他組織這一特點，可以推斷出，這里的當事人是包含了社會組織和法人在內的，也就是說，社區在向社會服務機構購買服務發生糾紛的時候，是可以尋求行政訴訟救濟的。另外，《民法典》第一百零一條規定：“居民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動”，這表明居委會具有民事主體的資格，而且從事的是為履行職能所需的民事活動，那如果居委會依法向社會服務機構購買社區服務的過程中產生了糾紛，該服務機構尋求司法救濟時應該提起行政訴訟還是民事訴訟呢？在不同的法律關系下，法律對舉證義務、反訴資格等安排是不同的，雙方之間的法律關系如何確定直接關乎權利救濟模式，然而在已有法律規定中，各主體間的法律關系是模糊的。國家法律層面沒有形成完整統一的社區治理法律體系，最直接的表現就是居委會這一社區治理核心主體與其他參與主體間的法律關系不明確，導致社區治理中的法律糾紛救濟問題存在爭議。

第二，社區治理各主體所依據的規范不成體系。按照法律規定，社區居委會屬于社區自治組織，應制定其自治規約。而現實中社區居委會須接受行政機關的指導，其作為法律授權組織履行行政職責的角色遠遠超過自我管理與服務的自治組織角色，履行管理職能行為受行政法調整。同時，基層黨組織領導以及選派黨員下沉社區輔助社區治理這一制度又為社區治理注入了政治元素，黨內法規通過對黨的組織和黨員行為的調整或約束，對社區治理產生直接或間接的調整和規范作用[12] 。另外，還有社會服務機構通過項目招標等方式進入社區的相關活動受政府協議和行業規定的調整。多元主體并存在社區治理領域中，而相互間的法律關系卻并未捋順，由于各自進入社區治理活動中的法律依據也不同，當各主體之間出現矛盾或者職能交叉的地方，法律適用可能存在爭議，更重要的問題是，社區自治規范由于層級較低，其發揮作用的空間可能受到擠壓。例如，在社會服務問題中，社會服務可分為社區自身提供的服務、政府提供（購買）的服務、市場提供的服務三類，但是法律缺乏關于界定這三類社會服務的規定[13] 。這就導致社會服務進社區這一重要社區治理活動缺乏體系化的法律統領，可能在不同的法律關系中搖擺，并由此產生尋租空間。

第三，社區自治規范與國家法律未形成良好銜接。社區自治規范與國家法律之間沒有形成良好銜接主要有兩方面的原因，一是社區自治規范自身的問題，社區自治主體制定的自治規范在實踐中存在三個方面的問題，一是由于法律位階較低，或者與法律規定相矛盾、觸犯法律保留事項的等問題，導致社區自治規約適用存在效力質疑;二是由于自治組織制定規范的水平限制，可能存在社區自治規約操作性不強的問題 ;三是社區處于不同社會功能系統的交織和支配中，形成多元主體 ，社區自治組織在制定規約時沒考慮到社區所屬行政片區的功能規劃等問題，這些都可能導致社區自治規范于國家法律之間無法有效銜接。另一個是法律與社區自治規范內容上的銜接存在問題，例如，針對某一類社區治理問題，法律規定由社區協商處理，而社區自治規約又規定該類問題依照法律解決，這就引發了“找法”困難的問題。

（三）社區治理法治化面臨既有制度慣性的難題

第一，行政機關對基層事務的管理離不開社區協助。基層事務繁雜，也是矛盾比較集中的地方，其治理任務和資源都來自上級，獎懲機制也由上級掌握，因此在長期的向上負責制中形成了“事情不往上捅”，盡量壓在基層解決的制度慣性，而對基層政府來說其能調動的資源有限，只能加強對轄區各基本單位的“抓力”，盡量使基層事務在自己能掌控的范圍。而社區治理體系在構建之初便是地方政府主導的，自然成為行政吸納的對象[14] 。在社區治理中就表現為通過政府購買服務這一資源優勢加強對社會服務機構的管理，并將社區居委會的協助維護社會治安這一法律義務發揮到各個領域，使社區居委會成為行政機關的跟班。這種行政機關主導模式既是出于行政機關履行行政管理職能的需求，也是社區建設初期，社會管理模式下形成的一種制度慣性。隨著社會轉型，政府也開始向服務型政府轉型，但是這是一個漸進適應的過程，不管是社會、市場機制，還是行政主體的管理觀念，都需要一個轉變過程。在實踐中，政府職能轉型主要體現在政治宣傳教育和加強服務供給等方面，較少反應在法律層面，這也是社區治理法治化轉型陷入困境的原因之一。

第二，社區長期依賴政府包辦，缺乏依法自治的能力。我國社會治理理念經歷了從“管理”到“治理”的轉變，政府職能也正在從行政管理向行政服務轉變，然而社會轉型目標是自上而下提出來的，基層治理單位還缺乏及時跟上轉型思路的能力。社會主義國家經濟形態中的權威關系具有家長式的特征[15] ，在長期的政府包辦管理中，社區治理主體產生了依賴性，慣于接收指令執行命令，突然要求其發揮主動性會產生極大的不適應。隨著社會流動性的加大，社區內部陌生化，而且與過去單位制社區不同，社區居民之間大多在工作上無交集，早出晚歸的生活節奏讓居民之間也缺乏來往時間，加上市場服務體系較為完善，鄰居之間少了維持親鄰關系的動力和需求，因此，對參與社區治理也缺乏積極性，而內部自治動力不足使得社區自治組織也只能繼續依賴行政機關，難以實現依法自治。

三、城市社區治理法治體系完善的路徑

社區治理法治化是國家治理現代化的題中應有之義，其根本目標是為了實現社會高質量發展和人民美好生活需要。通過推進社區治理法治化，有效實現社區治理的有序分工、暢通居民的訴求表達、維護基層社會秩序的和諧穩定應成社區治理實踐中的基本目標遵循。在開放型社區的治理環境中，實現上述目的，一方面需要堅持多元共治的理念，在進行治理制度的設計時要容納多元主體的參與，并且完善多元主體的協同參與機制;另一方面需要堅持依法治理理念，在多元治理制度與治理規范中需要保障法律至上，注重法治文化的培育等。在多元共治與依法治理的理念引領下，城市社區治理法治體系的完善可以著重從以下路徑展開：

（一）制定《城市社區自治法》——專門立法統領社區治理

可進行社區治理的專門立法，制定《社區自治法》，在其中明確社區治理中居民自治的主體地位，將行政機關對居委會工作進行指導確定為一項支持社區工作的法定義務，而非權力，并完善社區自治組織咨詢行政機關的法律程序。另外，健全社區居民自治的其他法律法規，劃清政府管理權和居民自治權的邊界，在立法上把需要社區配合、輔助的行政事務中的權力與責任理清，以期改善社區自治組織行政化的現狀;同時，在《城市居民委員會組織法》中完善黨的領導的相關條款，去行政化的同時，打通社區和黨組織的連接，為社區居委會向黨反映居民的意見、要求和提出建議提供法律依據，建立基層黨組織利用專業優勢、先進的組織能力領導社區自治組織進行科學治理的社區自治制度。

（二）增強社區治理相關規范之間的銜接——形成完備的法律規范體系

第一，在國家法律中完善社區治理主體間法律關系的有關規定。現有法律對參與社區治理的多方主體間的法律關系規定不明確，在制度運行過程中，還有很大的搖擺空間。根據憲法規定，社區居委會與基層政權的關系由法律規定，但是相關法律中并沒有明確規定兩者之間的關系，在雙方的權利義務規定中，我們能從雙方互負的義務以及享有的權利可以推斷出兩者之間是平等協作關系，但是針對基層政權對社區居委會的指導權（或稱指導義務）卻可能有不同的解讀，比如解讀為領導與被領導的關系，隨之而來的另一個問題是，如果雙方是領導與被領導的關系，那么行政機關內部的組織規范是否同樣適用于居委會？因此，相關法律應該明確治理主體之間的關系問題，這樣一來，就能明確主體間是否受同一體系的組織法的規范等法律規范適用問題。另外，在一些需要進行解釋、界定的概念面前，若不進行規定會留有很大的操作空間，容易引發政社合作中的尋租行為，如上文中所述對社會服務的界定，影響著基于社會服務產生的合作關系的法律性質，對于這一類概念，要予以明確，需要根據實踐中的情況靈活決定的，也要制定相應的程序性規定。

第二， 加強社區治理相關自治規范與國家法律的銜接。可以從兩個方面進行，一是國家法律層面加強對社區自治規范的接納，法律規定的大多是一般性的社區治理秩序，但是中國的社區是形式多樣且復雜的，沒有統一的模板，而且社會發生危機的時候，法律常常不得不為斷裂性調整讓路[16] 。但人們在長期生產生活中形成并得到自覺遵守的習慣作法以及道德規范，卻能更加靈活應對，并且有更穩定的社會基礎。在不與國家法律制度相抵觸的情況下，可以構建到社區法治規范體系中來，讓其在社區范圍內繼續發揮作用，也更有利于社區自治組織內部糾紛解決機制的完善。二是社區自治規范主動對接國家法律，在法律精神指導下，根據社區治理實際情況制定社區自治規范，對于法律規定的事項要嚴格遵守，而法律授權自治的事項，則重點進行自治規約的制定。在制定程序方面，也應該按照法治的民主原則，以關照民意，彰顯社區治理民主法治化的精神。

第三，增強社區自治規約的適用性。社區自治規約的適用性主要取決于其法律效力以及自身的質量。我國法律體系是承認社區自治規約的效力的，然而實踐中社區自治規范的適用性不強，這有其效力位階低，不受重視的原因，應增強實踐中對社區自治規范的適用，如通過國家執法部門保障城市社區管控規范的效力[1] 。當然，這是建立在社區規范具有可操作性的前提下的。提高社區自治規約的質量，主要可以從科學性與民主性兩方面予以加強。一是建立制定社區規范與合作協議的專家咨詢制度，為社區治理主體之間在法律框架下的合作提供指導。通過專家意見指導，能夠提升社區治理立法的科學性，降低規范沖突可能性，提高社區治理規范操作性。二是民主參與規范制定，民主參與有助于關照社區真實需求，增強社區治理規范的有效性與實用性，但對社區自治主體的法治能力有較高的要求，因此可以配合下文中義務法律教育制度進行，社區自治主體在制定自治規范時，相關“草案”起草者應該具備相應的法律資質或者至少接受了社區的義務法律教育，以此來促進社區自治規約的科學性。

（三）加強社區治理主體的法治能力培養，建立高效的法治實施體系

第一，重視對社區共同體意識的培養，提高社區居民合作意識。法治化其實也是一種共同體建構，法律規范體系就是人們為了維持共同體而設置的行為規范，只有意識到自己是共同體中的一份子，共同體中的個體間互負法律權利與義務，人們才能像關注自身權利一樣，關注他人的權益。風險社會中，共同體的命運更是緊密相連的，例如2020年伊始的一場重大新冠疫情，長達三個月的社區封鎖讓社區成為了資源配給的基地，人們的生存競爭中心重新回到社區，并以社區抱團模式進行聯動合作，一方面居民合作意識和治理參與意識加強，另一方面，競爭也導致矛盾加劇，對社區治理法律體系的要求也更高。以風險意識教育促進共同體意識發展，借抗疫經驗宣傳，增進對共同應對風險現實性的認識，能有效提高社區居民合作意識和對社區治理的關注與參與積極性，進而為社區治理法治化建設減少阻力并注入活力。

第二，加強基層法治環境建設，轉變基層政權對社區自治組織的協作模式。社區治理行政化現狀的改變不僅要求社區自治組織發揮能動性，還要求基層政權改變協作觀念，為社區治理法治化提供良好的制度環境。實踐中存在的行政機關對自治組織的行政化領導，就是表明其對社區自治的觀念還是傳統的“行政賦權”觀念。“行政賦權”應當向“法律賦權”轉變[17] ，治理法治化的重點在于政府法治化[18] ，這需要加強對行政機關的法治教育，使其在參與社區治理工作時遵循法治價值目標，真正回歸到指導、支持社區自治組織工作的立場，這也是法律給基層政權在社區治理中的定位。另一方面，要降低社區自治組織對政府的經費依賴帶來的活動局限性，實現經費管理法治化，并提供有關經費爭議的救濟渠道。只有行政機關率先樹立法治化治理觀念，才能更好地對自治組織進行指導，降低經費依賴的社區自治組織也將發揮更多的能動性，進而推動法治實施，實現行政機關與自治組織協作模式向依法治理轉變。

第三，對社區自治組織進行義務法律教育，提升自治主體的依法自治能力。社區治理法治化要重視法治文化的培育[19] 。我國自古就有文化熏陶的說法，法治化建設也需要進行法治文化熏陶，在全社會進行法治宣傳營造濃厚的法治氛圍，并在社區內進行法律主題教育，設立法律專欄等，我們可以發布一些引發社會廣泛關注的法律案例，針對社區居民普遍關心或者與日常生活密切相關的問題進行法律解答，讓居民真正感受到法律在身邊，而不是沒有針對性地進行法律宣傳。另一方面，可以借鑒基層黨組織建設經驗，對社區自治組織成員進行定期普法教育，并輔以精神嘉獎，和適當物質補貼，提高自治主體參與積極性。在具體實施方式上，可以利用已有制度資源，如律師社區報到、社區法律服務中心等，為社區居民提供法律普及教育以及法律咨詢服務，以期提高自治主體的法律意識與法律知識。

四、結語

推進國家治理體系和治理能力現代化建設要求全面依法治國，在此背景下，法治儼然已成為一種治理理念和路徑，也是人們普遍接受的國家治理的基本手段和保障方式，這也是促進社區治理法治化的契機。對社區治理法治體系進行全局性研究，容易發現社區治理中存在的法律規范的法治價值目標不統一，以及社區治理法律規范之間缺乏連接點等問題，能夠更清晰的看到社區治理各參與主體在社區治理中的角色定位及其面臨的困境，并對這些問題給予全面性的應對，避免顧此失彼的尷尬。同時，在進行社區治理法治化研究時，也要注意到社區治理的本質所在，即其核心要義是為了人的生存和發展，這也是貫穿憲法與十九大報告的精神。

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[責任編輯：盧紅學]