雄安新區(qū)鄉(xiāng)村治理中的“三治”融合：現(xiàn)狀、問題及對策

王衛(wèi)東

(河北農業(yè)大學 人文社會科學學院，河北 保定 071001)

“三治”融合的提出，有很深的歷史淵源和現(xiàn)實背景。在中國傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)村自治表現(xiàn)為依靠宗族、鄉(xiāng)紳的自治；法治表現(xiàn)為禮法秩序；德治則是依靠維系著私人的道德而進行的治理[1]。伴隨著新時代的發(fā)展，為了更好解決農村的社會問題，單純依靠哪種方式都不能取得良好效果。2013年，即楓橋經驗提出50周年之際，浙江桐鄉(xiāng)在全國率先開展自治、法治、德治融合的基層治理探索實踐，并取得良好效果。伴隨著2017年十九大的召開，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為農業(yè)農村發(fā)展的重要著力點正式推向全國。2017年4月1日，雄安新區(qū)的設立，是以習近平同志為核心的黨中央作出的一項重大的歷史性戰(zhàn)略選擇。作為一個整體謀劃、拆舊建新的國家重大項目，必然對當地百姓產生重大影響，如果處理不當會影響社會穩(wěn)定、新區(qū)建設和發(fā)展。如何開展農村基層治理工作，使雄安新區(qū)居民在新區(qū)建設中具有幸福感、獲得感、安全感，能否用好“三治”融合的鄉(xiāng)村治理手段，是解決問題的關鍵。

一、現(xiàn)狀：雄安新區(qū)鄉(xiāng)村治理基本情況

雄安新區(qū)規(guī)劃范圍涉及河北省雄縣、容城、安新3縣及周邊部分區(qū)域，地處北京、天津、保定腹地，具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢和較強的資源環(huán)境承載能力。由于三縣經濟水平較低，導致現(xiàn)有的開發(fā)程度較低，發(fā)展空間潛力巨大，具備高起點高標準開發(fā)建設的基本條件。根據新區(qū)建設規(guī)劃，起步區(qū)面積約100平方公里，中期發(fā)展區(qū)面積約200平方公里，遠期控制區(qū)面積達到近2 000平方公里。范圍所及如下：雄縣轄6鎮(zhèn)3鄉(xiāng)223個行政村，安新縣轄9鎮(zhèn)3鄉(xiāng)207個行政村，容城縣轄5鎮(zhèn)3鄉(xiāng)127個行政村，現(xiàn)在又把任丘市鄚州鎮(zhèn)、茍各莊鎮(zhèn)、七間房鄉(xiāng)等67個村劃入雄縣托管、高陽縣龍化鄉(xiāng)16個村劃入安新縣托管，從而使得雄安新區(qū)管轄的地域越來越廣。

(一)樣本統(tǒng)計性描述

此次“三治”結合背景下雄安新區(qū)鄉(xiāng)村治理問題的調查研究是通過綜合影響鄉(xiāng)村治理的多方面因素設計調查問卷而進行的。問卷內容主要包括民主選舉、村務公開、權利救濟、法治規(guī)范以及傳統(tǒng)美德等在鄉(xiāng)村治理中的作用及現(xiàn)狀體現(xiàn)。本次調查基于雄安新區(qū)79個村莊的居民，通過對這些村莊的抽樣調查，能較為全面地體現(xiàn)雄安新區(qū)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀，從而清晰地看出其中的主要問題。

本次調查的樣本特征，如表1所示，從性別分布看，男女比例相對協(xié)調，能更好地看出不同性別對于鄉(xiāng)村治理問題的態(tài)度；從年齡分布來看，涵蓋了從青年到老年的不同年齡階段，能較全面地了解各年齡階段對鄉(xiāng)村治理的認知；從人員類別來看，普通村民占絕大多數，他們對鄉(xiāng)村治理的情況能夠更客觀地描述；從文化水平來看，被調查者的文化水平所占比例各不相同，能充分表現(xiàn)出不同文化水平的村民對鄉(xiāng)村治理情況的認知。

表1 問卷樣本基本情況

(二)調查結果總體情況

經過問卷調查，發(fā)現(xiàn)雄安新區(qū)的鄉(xiāng)村治理雖然取得了一些成果，但在很多方面還是不容樂觀。

1．村干部隊伍現(xiàn)狀。此次調查數據顯示，74.71%的被調查者表示本村并沒有大學生村官，也沒有回鄉(xiāng)的大學生參加到村兩委機構中；僅僅有25.29%的被調查者表示其村具有大學生村官或村兩委任職人員中有大學生。以上數據表明，在很多鄉(xiāng)村，村級組織建設缺乏必要的年輕且知識文化層次高的干部人選，村級組織出現(xiàn)嚴重的干部老齡化現(xiàn)象。這些村干部的綜合素質、工作方式、法律意識沒有與時俱進，干工作還是“老一套”，缺乏新理念，這樣不利于鄉(xiāng)村的治理和發(fā)展。

2．村規(guī)民約普及程度及實施率情況。從調查數據看，僅12.66%的人表示對本村的村規(guī)民約比較了解；表示了解一點的有44.30%；有43.04%的人對本村的村規(guī)民約徹底不了解(見圖1)。以上數據說明，目前村規(guī)民約的普及度并不高，沒有引起廣大村民的關注，造成村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理工作中發(fā)揮不出有效作用。同時也能發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約的制定忽略了村民的參與，導致擬定的村規(guī)民約形式化，村民參照執(zhí)行得少，缺少實際意義。

圖1 村民對村規(guī)民約的了解情況

3．關于村民大會或村民代表大會的職責履行體現(xiàn)。經過調查，舉行村民大會的村子很少，如果村里進行集體決策，基本上是通過村民代表大會的形式，這是法律所允許的。調查顯示，72.41%的鄉(xiāng)村雖然曾舉行過村民代表大會，但是有58.62%的村的村民代表大會并不能切實履行其所應履行的職責，經過村民代表大會進行的決策也非常少，基本都是村民委員會代行了村民大會或村民代表大會的職責，村民代表大會的召開有時只為應付上級工作，并沒有起到自治決策的作用。

4．關于村務公開情況。未公開及不知道村務公開的占到了49.43%，公開過的村子只占到了50.57%。根據調查發(fā)現(xiàn)，自從設立雄安新區(qū)以來，村民對于村里的資金往來及用途、重大決策等了解得越來越少了，村里的公開欄內容還停留在新區(qū)設立之前。因此，可以看出老百姓對雄安新區(qū)的新政策知之不多，容易產生一些妄議和誤解。

5．農村違法現(xiàn)象存在，村民依法維權的意識缺乏。調查數據顯示，只有31.65%的人愿意通過訴訟等法律途徑來解決問題，而絕大多數群眾還是通過私了或者上訪來解決問題(見圖2)。這說明經過多年的普法宣傳教育，廣大村民的法律意識雖有提高，但還有部分村民法律意識偏低，不依法辦事。尤其在雄安新區(qū)的建設之初，涉及用地問題，有些人反對，從而阻礙了建設步伐。

圖2 發(fā)生糾紛時村民一般采用的解決方式

6．傳統(tǒng)美德的體現(xiàn)呈現(xiàn)弱化。中華民族有許多優(yōu)秀的傳統(tǒng)美德，如講究孝道、勤勞樸素、寬容互助、愛國誠信等，但通過調查，傳統(tǒng)美德在農村雖有傳承，但是也有許多不和諧的因素。調查顯示，僅有48.28%的村民認為中華傳統(tǒng)美德在本村治理中有過體現(xiàn)，有51.72%的村民認為本村的治理過程中很少甚至沒有中華傳統(tǒng)美德的體現(xiàn)。

二、問題：鄉(xiāng)村治理中“三治”水平較低、融合不力

基于雄安新區(qū)自治、法治、德治在鄉(xiāng)村治理中的現(xiàn)狀表現(xiàn)及作用發(fā)揮，通過對調查結果的總體分析，發(fā)現(xiàn)在雄安新區(qū)“三治”方面存在如下問題。

(一)在自治方面，村民主體性明顯缺失，自治能力較差

村民自治是我國基層民主政治的基礎,村民對鄉(xiāng)村治理活動的主動關注和積極參與,是支撐鄉(xiāng)村社會良性發(fā)展的重要基石。根據《村民委員會組織法》相關規(guī)定，村民是自治的主體，擁有充分的話語權,應該發(fā)揮村民主體性,讓村民直接參與到鄉(xiāng)村治理的各個環(huán)節(jié),才能保持鄉(xiāng)村社會的持續(xù)發(fā)展。

然而通過調研發(fā)現(xiàn)，很多村莊都出現(xiàn)了“政府動、村民不動”的局面。村民雖然是鄉(xiāng)村治理的主體和最終受益者,但大多數村民覺得鄉(xiāng)村治理本就是“政府之事”，與自己無關。根據調查，當問及“您是否向村委會反映過您對村里建設的意見?”，其中表示提過意見的人是21人，只占26.58%，這之中絕大多數還是村兩委或其他村級組織的成員；73.42%的人表示從來沒有提出過意見(見圖3)。可見，村民對于本村事務的關心程度不高，村民不能認識到自身在鄉(xiāng)村治理中應扮演的角色，缺乏主人翁意識，對村莊公共事務的參與意識淡薄[2]。在雄安新區(qū)建設過程中，需要廣大人民群眾的參與，尤其是涉及村莊搬遷、改造以及征地補償分配等方面，更需要村民集思廣益。盡管政府越發(fā)重視農村社會治理的內容，但因缺少村民的自覺參與，致使自治難以深入推進。

圖3 村民向村委會反映村莊建設意見的情況

(二)在法治方面，干部、群眾普遍缺失法治信仰，法治建設根基薄弱

法治的主要作用是協(xié)調處理各方利益關系，解決可能發(fā)生的利益沖突和社會矛盾，在鄉(xiāng)村治理中具有不可替代的地位。鄉(xiāng)村治理的“三治”結合中，法治是自治與德治的保障，任何權力(權利)的行使都應建立在法治的基礎之上[3]。在目前的鄉(xiāng)村治理體系之中，法治建設的根基薄弱，主要體現(xiàn)為以下方面。

首先，干部群眾普遍缺失法治信仰，村民對基層法律了解不夠深入。調查發(fā)現(xiàn)，對農村基層法律不了解的占到19人，完全了解的只有4人，了解一點和不了解的村民占到了74.68%，占絕大多數，僅有25.32%的村民對基層法律有較多了解和完全了解(見圖4)。這證明，雖然我國的普法宣傳一直都在進行，但在農村的宣傳效果不盡理想，礙于起點較低，導致目前的普法情況仍不容樂觀。而且，根據調查發(fā)現(xiàn)，僅有43.68%的鄉(xiāng)村有著定期的普法宣傳活動，大部分鄉(xiāng)村并沒有定期的普法宣傳活動，這阻礙了鄉(xiāng)村基層法治發(fā)展的腳步。到目前為止，無論是鄉(xiāng)村干部還是普通村民，法治信仰普遍缺乏，講人情、講關系的思想普遍存在，遇事首先找熟人托關系、請客送禮，很少先尋求法律途徑解決。

圖4 村民對農村基層法律的了解情況

其次，鄉(xiāng)村治理中所需的法律法規(guī)的數量較少且水平不高，可操作性較差。第一，從國家層面，關于鄉(xiāng)村社會治理的法律主要有《村民委員會組織法》以及農業(yè)農村部的一些規(guī)章，在地方層面，雖然省級人大及政府就鄉(xiāng)村治理出臺了一些地方法規(guī)和規(guī)章，但是總量不足。第二，立法本來應該反映“三農”客觀規(guī)律，但是現(xiàn)行法律法規(guī)還具有較重的計劃管理色彩，利益化痕跡明顯，從而導致其可操作性和可執(zhí)行性較差，作用發(fā)揮不明顯。第三，有些法律法規(guī)問題導向和目標導向不明顯，效果較差。法律法規(guī)體系不健全，加上所涉法律法規(guī)內容存在矛盾，出現(xiàn)法律法規(guī)“打架”現(xiàn)象，從而影響法律的整體性。雄安新區(qū)設立后，國家和省的主要精力還是放在新區(qū)的建設中，對于村莊社會的治理還主要依靠原來的管理層次，這就需要三縣做好相關工作，減少社會矛盾。

(三)在德治層面，中華傳統(tǒng)美德在鄉(xiāng)村治理中弱化

在鄉(xiāng)村治理中，德治能夠起到調節(jié)鄉(xiāng)村社會關系以及規(guī)范村民自律的作用，德治在調節(jié)社會關系的范圍上比法律更加寬泛，從而實現(xiàn)道德的自律和法律的他律的有機結合。在目前的鄉(xiāng)村治理體系中，德治的發(fā)展受制于大眾對道德文化的輕視，大致表現(xiàn)為以下兩點。

首先，部分上級部門對鄉(xiāng)村道德文化過度輕視。有的領導干部只看重經濟增長，對鄉(xiāng)村道德文化建設的重視程度不夠，導致對鄉(xiāng)村道德文化建設的資金、制度等投入不足。因缺乏支持，一些承載了中華傳統(tǒng)美德的文物古跡、民俗村落得不到有效保護，一些具有地方特色的中華傳統(tǒng)美德資源挖掘不深入、整理不系統(tǒng)、弘揚不順暢等[4]，從而使鄉(xiāng)村文化生活匱乏，再加上市場經濟下人們對于利益的追逐，一些傳統(tǒng)美德流失，如孝道、勤儉等，這使得鄉(xiāng)村治理功能發(fā)揮缺少了文化內涵的支撐。

其次，道德宣傳體制機制不健全。在鄉(xiāng)村治理中缺少對村民道德培育、道德監(jiān)督的文化機制，導致道德文化建設缺乏內在動力。在調查中發(fā)現(xiàn)，有51.72%的鄉(xiāng)村根本就沒有舉辦過村民文化交流的類似活動，僅有48.28%的鄉(xiāng)村舉辦過類似活動。但就算是舉辦活動的鄉(xiāng)村之中，也只有45.98%的鄉(xiāng)村會進行品德宣傳(見圖5)。同時文化道德宣傳教育形式單一，大多是通過廣播、墻體繪畫等形式傳播，形式簡單，內容陳舊，缺乏吸引力，導致正能量的宣傳弱化。

圖5 鄉(xiāng)村中道德文化宣傳活動情況

另外，與城市相比，鄉(xiāng)村的吸引力較低，鄉(xiāng)村精英流失嚴重。相當一部分道德素質高、社會關系網絡寬、人生閱歷豐富、組織動員能力強的鄉(xiāng)村精英，脫離了鄉(xiāng)村生活，致使鄉(xiāng)村社會治理的重要主體缺失，村民的價值理念、行為方式、個人修養(yǎng)等缺乏榜樣帶動示范力量，凝聚力、向心力無法形成，也使得鄉(xiāng)村治理工作增加了難度。

總之，雄安新區(qū)的鄉(xiāng)村治理工作，雖然取得了一些成績，但是也暴露出許多問題。雖然進行著“三治”融合的鄉(xiāng)村治理體系建設，但是總體效果不明顯，需要強化融合力度，打造和諧的鄉(xiāng)村治理環(huán)境。

三、對策：結合雄安新區(qū)特點，推進“三治”融合的鄉(xiāng)村治理體系建設

根據建設規(guī)劃，當前雄安新區(qū)的建設正在有條不紊地進行，現(xiàn)在已經整體拆除了一些村莊，如在雄安新區(qū)核心區(qū)即容東片區(qū)、雄安高鐵站建設過程中，已經整體拆除了一些村莊。由于安置房還沒有建設完成，國家除進行各種補償外，還要給付拆遷村民的房屋租金，讓這些拆遷村民去他處租住房屋。對于那些拆除的村莊，由于村民散居各地，為鄉(xiāng)村社會治理也增加了困難。針對以上問題，筆者認為可以從“三治”各方面入手，充分利用國家政策和現(xiàn)有資源，有效融合，從而推進鄉(xiāng)村社會的良性發(fā)展。

(一)增強村民自治能力，提升村民自治水平

現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理的內容豐富，涉及農村的方方面面，村民之所以在自治過程中主體性參與較低，主要是因為自身科學文化素質較低，認知欠缺、視野狹窄。村民對自身所擁有的權利與義務沒有清楚的認知，不知道如何參與鄉(xiāng)村治理。因此，必須加大對村民素質教育的投入，重視村民的文化知識教育等，尤其是加強關于自治方面的法律法規(guī)學習，使村民對自己手中所擁有的權利有充分的了解。只有在一些村級活動中不斷培養(yǎng)村民自治意識，提升鄉(xiāng)村治理村民的主體性，才能在鄉(xiāng)村治理過程中堅持以自治為核心，提高治理能力和治理水平。在這個過程中，也要吸引人才反向流動。雄安新區(qū)的建設，需要大量的人才，不只是外來的高端人才，更應鼓勵本地產出的人才回來為家鄉(xiāng)建設做貢獻，鄉(xiāng)村人才振興是建設雄安新區(qū)的關鍵因素。與外來人才不同的是，這些鄉(xiāng)村人才由于對本地有很深的感情，能更好地參與到本地的鄉(xiāng)村治理當中，這樣會給雄安新區(qū)鄉(xiāng)村治理帶來新理念、新活力。

(二)提升村民法治信仰，健全鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系

加大法治宣傳，提高村民對法律的認識和認可。政府應深入開展法治宣傳教育，弘揚法治精神，引導村民遵守法律，有問題依靠法律來解決，形成守法光榮的良好氛圍，增強農民對法律的信任[5]。要讓村民認識到法律法規(guī)在生活中的重要程度，將村民從傳統(tǒng)的人治思想中解放出來，把村民的行為置于法律的框架約束下。目前，河北省推行的“一村一法律顧問”制度，定期為村民進行法治宣傳、法律咨詢，將法律知識、法治精神送到村民身邊，能夠讓老百姓在村里就能學到法律，提高法律素質。

在完善法律規(guī)范體系方面，國家立法機關不僅要修改完善既有法律，對于一些急需的法律要列入立法規(guī)劃，地方立法機構也要在相應權限內出臺地方性法規(guī)。另外還要發(fā)揮村規(guī)民約的作用，“村規(guī)民約是村民為辦理公共事務和公益事業(yè)、保障村民權益、維護社會治安、調解民間糾紛、實現(xiàn)村民自治，通過民主議定議程制定并共同遵守的社會規(guī)范[6]。”在村規(guī)民約的效力認定上，人民法院曾出臺意見表示要確認和保障。筆者認為，各地應通過普及和完善村規(guī)民約，加大村規(guī)民約對村民的影響力等方式，來彌補鄉(xiāng)村基層法律的空白，健全鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系。

(三)弘揚中華傳統(tǒng)美德，踐行社會主義核心價值觀

為了適應農村社會治理新形勢的需要，基層黨委政府以及村兩委應加強和完善以社會主義核心價值觀為主導的思想道德文化建設，讓核心價值觀24字精神在雄安大地開花結果。另外，還要著重發(fā)掘并繼承傳統(tǒng)道德文化遺產,在鄉(xiāng)村治理中更好地利用傳統(tǒng)道德文化培育鄉(xiāng)村德治。在繼承傳統(tǒng)文化時，要注重“揚棄”，引導農民樹立互助合作意識、法治意識等新時代理念。在進行德治建設過程中，要采用老百姓容易接受的形式，如農村文化禮堂、鄉(xiāng)村娛樂廣場等形式。目前雄安新區(qū)建設中，千年秀林項目已經實施，對雄安新區(qū)的生態(tài)環(huán)境有了很大提升。雄安高鐵站將于2021年初建成通車，雄安新區(qū)將高效融入“軌道上的京津冀”，雄安新區(qū)作為一顆新星將冉冉升起。在建設過程中，更要求雄安新區(qū)居民具有更高的道德品質，在思想上要與國家發(fā)展戰(zhàn)略相一致，在行動上為雄安新區(qū)建設貢獻自己的智慧和力量。現(xiàn)在，拆遷的村民和待拆遷的村民對雄安新區(qū)的建設寄予厚望，正在用實際行動不斷提高自己，以便更好地融入新區(qū)。村民們正在積極參加政府組織的各種專業(yè)技能培訓班，增加有益的形式豐富鄉(xiāng)村文化生活，垃圾分類及定點投放，美化居住環(huán)境，摒棄農村陋習，不斷提高雄安新區(qū)居民的德治水平。

四、結語：讓“三治”融合助推雄安新區(qū)鄉(xiāng)村治理健康發(fā)展

伴隨雄安新區(qū)建設的加快，會涉及越來越多的村莊搬遷，將來村民們都將搬入規(guī)劃好的安置片區(qū)，遠離涉農生活，開啟社區(qū)生活模式。當前，提高村民各方面的素質非常重要，政府要加大法律法規(guī)、新區(qū)政策的宣傳，加大對雄安新區(qū)原住民的一些專業(yè)技能培訓，以便讓村民們離開土地后有新的謀生出路、盡快適應將來的新區(qū)生活。由于村莊拆遷及重新安置，村民對村情知悉與相互溝通可以通過網絡平臺解決，一方面可以使居住較遠的村民能及時對村務信息進行了解，另一方面也可以通過網絡進行民主決策和民主監(jiān)督。上海寶山的“社區(qū)通”智慧治理模式值得借鑒，通過“社區(qū)通”滿足群眾對更有序公共管理、更深入治理參與的渴求。“三治”融合鄉(xiāng)村治理體系建設具有豐富的時代意蘊，集中體現(xiàn)為既是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐場域，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的方法論[7]。雄安新區(qū)的建設要讓雄安新區(qū)居民享有新區(qū)建設與發(fā)展成果，按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，提高鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。