某高速公路建設項目合同管理研究

鄭燕

（中交二航局第二工程有限公司，重慶400000）

1 工程概況

該高速公路起訖樁號K45+245～K75+800，線路長30.555km，路基寬24.5m，按照全封閉、全立交、雙向四車道高速公路標準，設計行車速度100km/h。全線為瀝青混凝土路面，設計荷載為汽車-超20 級、掛車-120，工程總投資42.8 億元。該高速公路建設土石方量4695×104m3，瀝青混凝土路面945×104m2，特大橋及大橋共30 座，中小橋和天橋分別為104 座和126座，互通式立交和分離式立交各為22 處和36 處，小型構(gòu)造物1894 道。該公路所在省交通廳于2017年向交通運輸部報送“某高速公路新建工程項目建議書”，交通運輸部于2018年1月14日對該公路項目建議書進行批復，省交通廳在此基礎上組織技術(shù)人員展開可行性研究，并于2018年11月向交通廳提交了該高速公路可行性研究報告，交通運輸部于2020年年初批復。隨后，省交通廳令省交通規(guī)劃勘察設計院編制初設報告，由交通運輸部批復，同意采用高速公路平原微丘區(qū)標準建設。

2 合同管理現(xiàn)狀

2.1 合同管理模式

當前，高速公路建設項目合同管理模式主要受法律環(huán)境、業(yè)主單位規(guī)模及人才結(jié)構(gòu)等因素的影響，采取的是統(tǒng)一歸口+按業(yè)務、按單位分口的合同管理模式[1]。合同管理由計劃合同部門統(tǒng)一實施，并對合同簽訂、執(zhí)行等過程實施監(jiān)督指導。就具體的管理層面而言，計劃合同部門主要將合同分等級、劃板塊后細化管理，與此同時，各業(yè)務管理部門和隸屬單位則針對本部門和本單位合同執(zhí)行情況實施管理，并定期向計劃合同部門反饋合同執(zhí)行及管理情況。在這種管理模式下，必須確保業(yè)主單位和所管轄單位、部門在合同管理規(guī)章制度、隸屬關(guān)系、人員分工等方面均落到實處，這樣才能形成有效運轉(zhuǎn)的合同管理系統(tǒng)。該高速公路所在省高速公路籌建處計劃合同科是合同主管部門，主要負責審核、管理合同。

2.2 合同管理流程

高速公路合同管理屬于長期綜合性工作，管理過程及內(nèi)容必須涵蓋合同管理的全過程，具體可劃分成合同簽訂前、簽訂時及簽訂后等階段。合同簽訂前，必須展開對合同條款的全面審查，確保條款完備，以保證各參與方在規(guī)定的工期內(nèi)保質(zhì)保量地完成工程建設任務。合同簽訂的過程中尤其要注意糾紛處理，盡量規(guī)避可能出現(xiàn)的糾紛，并兼顧工程質(zhì)量、進度、責任等；充分權(quán)衡利弊，確保合同內(nèi)容縝密、完整，并保證合同的訂立和實施完全符合合同管理標準（該高速公路建設項目合同訂立審批流程具體見圖1）。合同簽訂后，在執(zhí)行過程中也應加強合同管理，在這一階段，該高速公路合同管理業(yè)主單位要求雙方必須嚴格執(zhí)行合同條款，發(fā)包方必須提供施工過程中必需的物質(zhì)條件，承包方必須嚴格遵照發(fā)包方所提出的建設目標，根據(jù)相關(guān)技術(shù)標準和施工圖紙施工。可以說，合同履行過程中的管理是控制施工周期、施工質(zhì)量的基礎。

圖1 該高速公路建設項目合同訂立審批流程

3 合同管理中存在的問題

該高速公路建設項目所在省于20世紀90年代開始加快地方公路工程建設，受當時法律法規(guī)欠缺、國內(nèi)工程建設市場不健全、管理混亂等方面的制約，該省在高速公路建設項目管理過程中存在諸多問題。經(jīng)過數(shù)十年的改進和完善，該省在高速公路建設管理方面的法人責任制度、監(jiān)理制、招投標制及合同管理制度等已經(jīng)比較完善，高速公路通車里程也位居全國前列，但是在高速公路工程建設中仍然存在風險管理意識不足、工期延誤索賠、施工質(zhì)量缺陷、投資超概算等問題[2]。以上問題雖然出現(xiàn)在高速公路建設項目實施過程中的不同環(huán)節(jié)，但問題的根本在于合同管理方面——合同模式單一、合同文本存在缺陷。業(yè)主方從工程項目可研、招投標開始，就忽略了合同風險管理，對擬建設項目開工前的潛在風險缺乏全面的評估審查，制定合同條款時缺少必須的風險應對策略，無法準確厘清合同執(zhí)行過程中的權(quán)責利，導致公路工程施工中出現(xiàn)各種問題。

4 合同管理改進建議

4.1 完善合同管理環(huán)境

一方面，健全高速公路建設項目合同管理法律法規(guī)。《合同法》《建筑法》《公路法》是我國已有的相關(guān)法律，雖然各部門及各級地方政府據(jù)此制定了針對性強的法規(guī)、規(guī)章，但內(nèi)容方面仍略顯籠統(tǒng)，在我國近年來高速公路建設如火如荼的背景下，難免在建設合同管理方面缺乏具體性、細節(jié)性的規(guī)定。當前，我國公路行業(yè)發(fā)展的快速化和多元化，必須結(jié)合實踐中出現(xiàn)的問題修訂已有的法律法規(guī)，盡快出臺《公路建設市場管理條例》等配套性的法規(guī)[3]。此外，高速公路建設項目合同管理還與相關(guān)職能部門的監(jiān)管水平有關(guān)，交通管理部門應當基于《公路管理條例》等規(guī)章不斷規(guī)范高速公路建設及合同管理。

另一方面，構(gòu)建公路建設項目合同管理的誠信體系。地方交通管理部門必須加強承包方資質(zhì)審查監(jiān)管制度，將資質(zhì)低、達不到施工質(zhì)量要求的施工單位排除在高速公路建設領(lǐng)域之外。同時，規(guī)范公路建設招投標市場，明確發(fā)包方的資金能力等，構(gòu)建起統(tǒng)一、高效的高速公路建設市場。此外，以高速公路建設項目為依托，建立參建各方信用評價體系，從投標行為和履約行為兩個方面對公路施工企業(yè)展開信用評定。投標行為評價的重點在于承攬工程資質(zhì)出借、串標等不良行為方面；履約行為評價重點則在于中標工程轉(zhuǎn)包、標段內(nèi)容分包、重大安全責任事故、質(zhì)量不合格、綜合評價差等方面。在確定出信用評價等級后，必須將地區(qū)高速公路招投標市場準入與評價結(jié)果掛鉤，以便業(yè)主方能直觀地根據(jù)信用等級了解投標方資信能力，這樣處理也是對有不良記錄的失信施工單位施的一種信用懲處。該高速公路建設項目所在地公路施工企業(yè)信用評價等級對應權(quán)限具體見表1。

表1 施工企業(yè)信用評價等級對應權(quán)限

4.2 完善合同管理體系

高速公路建設項目合同管理必須在項目全壽命周期內(nèi)實施“全員、全項目、全過程”的管理體系[4]，所謂全員，即指在項目合同管理中納入全部職能部門、全部施工環(huán)節(jié)、全部參與主體，并由細化后的各部門責任構(gòu)成某高速公路合同管理的子系統(tǒng)和分系統(tǒng)；所謂全過程、全項目，是指考慮到高速公路建設周期長、時間及地域跨度大、涉及因素眾多，合同管理必須貫穿合同策劃的訂立、可行性研究、審批、履行、變更、爭議處理、解除終止及后評價等全過程。該高速公路合同管理體系具體見圖2。

圖2 該高速公路合同管理體系

4.3 建立專門的合同管理組織機構(gòu)

結(jié)合高速公路建設項目特征，必須在精干高效、責權(quán)利協(xié)調(diào)、明確分工、加強協(xié)作的原則下設置組織管理機構(gòu)。借鑒國內(nèi)外成功的公路建設管理經(jīng)驗，該公路實行法人責任制、招投標制、工程監(jiān)理制和合同管理制，雖然從排序來看，合同管理制居四項制度末位，但是其地位和作用卻凌駕于其余三項制度之上，對其余各項制度起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。

4.4 加強合同管理方式的選擇

當前，高速公路項目合同文件已經(jīng)形成以FIDIC《土木工程施工分包合同條件》為引領(lǐng)的各種形式合同范本。該高速公路所在省份目前并無高速公路合同示范文本相關(guān)規(guī)定，為此，建議地方交通主管部門依托《合同法》和《建設工程施工合同示范文本》，并緊密結(jié)合該省高速公路建設特點，制定切合地方高速公路建設實際、與公路項目管理模式相匹配的合同文本。

此外，高速公路建設過程中所面臨的內(nèi)外部環(huán)境十分復雜，且工程本身就具有建設周期長、投資金額巨大、風險因素眾多等特點。為此，在施工合同訂立前必須由業(yè)主方全面搜集有關(guān)資料，加強評審，充分理解招標文件內(nèi)容及條款，保證招標文件及合同文件條款的公平、公正，且內(nèi)容具有合理性和唯一解釋性。

4.5 加強合同風險管理

一方面，建立風險管理制度。高速公路建設項目合同管理主要面臨工程質(zhì)量、工期拖延、資金支付、合同履約率等方面的風險，此類風險對建設項目順利實施、發(fā)包方經(jīng)濟利益均存在巨大的潛在威脅。因此，必須盡快構(gòu)建起適合我國高速公路建設實際的風險管理制度，在項目建設實施過程中有效融入保證金制度，以控制和降低合同風險。

第一，在建設項目前期招投標階段實施投標保證金制度，以便對投標人的投標行為做出承諾，按照相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章，高速公路招標文件中必須規(guī)定，投標方應當按照投標報價的2%繳納投標保證金。

第二，在合同簽訂前實施履約保證金制度，要求中標方以直接繳納履約保證金、提供銀行保函或擔保書等形式提供履約擔保，并明確規(guī)定，如果中標方不按照法律法規(guī)及合同規(guī)定與招標方簽訂合同，則履約保證金不予退還。

第三，在公路建設項目開工前，實施預付款保證金制度，由業(yè)主方在某高速公路工程開工前預先支付合同價10%的工程款，鋼材、瀝青、碎石料、粉煤灰、水泥等材料預付款按照材料采購費用的75%支付，并出具預付款保函為業(yè)主方支付預付款提供擔保責任。

第四，公路建設項目交工驗收后實施保修保證金制度，該公路招標文件明確規(guī)定，監(jiān)理方按照合同約定的10%的比例在發(fā)包方所支付的進度款中扣除質(zhì)量保證金，直至所扣取的保證金數(shù)額恰好達到合同價的5%。

第五，在公路工程建設中實施工程保險擔保制度，該高速公路發(fā)包方和承包方聯(lián)名向保險公司投保工程一切險、三責險，發(fā)包方承擔保費。

另一方面，實施風險規(guī)避和轉(zhuǎn)移。風險規(guī)避雖然能從根本上消除風險因素，但卻是一種被動的風險應對方式，對于該高速公路工程而言，在工程可研階段規(guī)避風險意味著完全否定工程，一旦工程項目實施，新的風險因素會不斷涌現(xiàn)，想要完全規(guī)避風險幾乎不可能。風險轉(zhuǎn)移也就是采取積極措施削弱公路建設項目風險出現(xiàn)的概率，降低損失。該高速公路建設項目合同管理可以采取的風險轉(zhuǎn)移措施具體見表2。

表2 該高速公路合同風險轉(zhuǎn)移措施

最后，高速公路建設項目合同管理中還應該加強索賠管理，索賠也就是承包方和業(yè)主通過風險分擔進行責任分配的過程。第一，工期延誤引發(fā)的索賠：由于非人為原因而造成工期延誤，業(yè)主有權(quán)向承包方索賠，該高速公路招標文件中規(guī)定，因承包方原因?qū)е碌墓て谘诱`，必須由承包方按10 萬元/天且不超出合同價10%的標準支付逾期交付違約金。第二，施工質(zhì)量引發(fā)的索賠：高速公路承包方若未遵守施工合同規(guī)定，如原材料質(zhì)量性能不符合要求，責任期內(nèi)未完成修補施工等，業(yè)主有權(quán)利提出索賠要求。

5 結(jié)語

綜上所述，合同管理在高速公路建設項目實施中發(fā)揮著十分重要的作用，高速公路項目實施中所出現(xiàn)的大部分問題都是由于合同條款不明確、未按照合同條款執(zhí)行所引起的，無法有效發(fā)揮合同的法律效應和約束作用。該高速公路建設項目包括施工方案設計、施工材料及機具設備采購、分包轉(zhuǎn)包、路基路面施工、竣工驗收等在內(nèi)的全過程，均嚴格按照合同條款執(zhí)行，通過項目合同實施過程的跟蹤管理和監(jiān)督，為工程順利完工提供了保障。