法定規(guī)劃體系中城市風(fēng)貌精細(xì)化管控
——以廣州為例

文/廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院 吳榮華

0 引言

城市風(fēng)貌是城市最有力、最精彩的高度概括[1]。早在20世紀(jì)中葉，凱文·林奇在《城市意象》一書中提出城市意象五要素，強(qiáng)調(diào)城市應(yīng)有自己的風(fēng)貌特色。由于城市風(fēng)貌具有延續(xù)城市肌理、傳承歷史文化、增進(jìn)市民交流等作用，20世紀(jì)80年代，我國學(xué)者也開始“城市風(fēng)貌”規(guī)劃研究。城市風(fēng)貌管控作為城市規(guī)劃管理的一部分，是指政府通過城市規(guī)劃、城市設(shè)計、法律法規(guī)、管理措施等手段，對城市建成環(huán)境的城市風(fēng)貌特色的公共干預(yù)。

已有研究多將城市設(shè)計作為城市風(fēng)貌保護(hù)與塑造的重要手段，如城市設(shè)計的藝術(shù)即創(chuàng)造城市風(fēng)貌的藝術(shù)，城市風(fēng)貌的構(gòu)成要素與城市設(shè)計完全一致[2]。根據(jù)CNKI學(xué)術(shù)檢索，如何利用城市設(shè)計管控城市風(fēng)貌成為近期熱點(diǎn)。關(guān)注學(xué)科也從建筑學(xué)、規(guī)劃學(xué)、景觀學(xué)的研究占據(jù)主導(dǎo)地位，到人文地理學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境行為學(xué)、社會學(xué)、生態(tài)學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等多學(xué)科介入[3]。由于城市設(shè)計在我國為非法定規(guī)劃，編制階段往往未順承城市總體規(guī)劃，也難以落實(shí)到控制性詳細(xì)規(guī)劃中，而且城市設(shè)計的設(shè)計范疇、構(gòu)成要素?zé)o固定格式，難以實(shí)質(zhì)性指導(dǎo)具體建設(shè)。通過梳理城市風(fēng)貌管控的主要內(nèi)容與國內(nèi)外現(xiàn)有城市風(fēng)貌相關(guān)管控規(guī)劃編制，根據(jù)廣州具體案例，探究城市風(fēng)貌管控在現(xiàn)有法定規(guī)劃體系中的落實(shí)。

1 研究綜述

1.1 城市風(fēng)貌管控內(nèi)容

城市風(fēng)貌構(gòu)成要素包括場地自身及周邊環(huán)境、場地上的地物、由地物構(gòu)成的空間場所、使用者感知、公眾行為5個部分。不同學(xué)者從不同角度對城市風(fēng)貌予以闡述，雖迄今為止學(xué)術(shù)界對城市風(fēng)貌尚未有統(tǒng)一的定義，但學(xué)者一致認(rèn)可，城市風(fēng)貌表意應(yīng)以城市物質(zhì)環(huán)境空間為載體，地標(biāo)性建筑和環(huán)境對城市風(fēng)貌塑造具有重要意義，城市風(fēng)貌需從視線、標(biāo)識、色彩、公共空間等方面進(jìn)行塑造，結(jié)合已有城市風(fēng)貌管控內(nèi)容，總體上城市風(fēng)貌管控可概括為對城市肌理、城市歷史風(fēng)貌、自然風(fēng)貌的宏觀管控和對建筑、景觀道路、綠化、標(biāo)識、城市家具等細(xì)部專項要素四大因子的管控（見表1）[4-6]。

表1 國內(nèi)外先進(jìn)城市風(fēng)貌管控主要內(nèi)容

1.2 城市風(fēng)貌管控規(guī)劃編制

現(xiàn)有城市風(fēng)貌管控規(guī)劃可分為兩大類：①城市風(fēng)貌規(guī)劃有獨(dú)立體系，與城市土地利用規(guī)劃體系共同發(fā)揮作用，缺一不可，如日本的城市；②城市風(fēng)貌規(guī)劃納入地區(qū)各級法定規(guī)劃，通過風(fēng)貌要素的嵌入和非法定專題規(guī)劃，形成高精度城市風(fēng)貌規(guī)劃控制體系，如美國、德國的城市及我國天津、深圳、廣州等城市。

1.2.1 獨(dú)立的城市風(fēng)貌規(guī)劃體系

當(dāng)前獨(dú)立的城市風(fēng)貌規(guī)劃體系編制主要從城市整體層面（如青島市城市風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃、成都市城市風(fēng)貌特色規(guī)劃等）和特殊風(fēng)貌地區(qū)層面（如杭州某片區(qū)風(fēng)貌規(guī)劃從風(fēng)貌分區(qū)、風(fēng)貌節(jié)點(diǎn)、開放空間、景觀視線控制、特殊歷史風(fēng)貌區(qū)管控等）進(jìn)行編制[7]。目前，已完整建立獨(dú)立城市風(fēng)貌規(guī)劃體系的日本，整體層面將城市劃分為“景觀地區(qū)、準(zhǔn)景觀地區(qū)”；特殊風(fēng)貌地區(qū)層面對各地區(qū)的控制分為強(qiáng)制性與指引性兩類：強(qiáng)制性包含區(qū)域內(nèi)風(fēng)貌設(shè)計指引、限制行為、重要構(gòu)筑物或重要樹木的指定方針等；指引性包括戶外廣告設(shè)置、公共設(shè)施設(shè)置等。在此基礎(chǔ)上，部分學(xué)者認(rèn)為，城市風(fēng)貌規(guī)劃可與城市規(guī)劃編制體系一致，從宏觀到微觀的各層面分為城市風(fēng)貌總體規(guī)劃、控制規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃3個層面，總規(guī)應(yīng)確定風(fēng)貌定位，構(gòu)建整體風(fēng)貌控制系統(tǒng)，進(jìn)行風(fēng)貌區(qū)劃?？匾?guī)應(yīng)設(shè)定風(fēng)貌圖則作為土地出讓依據(jù)。但此類專項規(guī)劃在我國缺乏相應(yīng)法律依據(jù)，風(fēng)貌控制內(nèi)容的法理性也缺乏梳理。

1.2.2 嵌入法定規(guī)劃體系的城市風(fēng)貌管控

德國以自然風(fēng)景為“底”，以人工建筑為“圖”，以“底-圖”關(guān)系將城市作為風(fēng)景。風(fēng)貌規(guī)劃與地區(qū)總體規(guī)劃/F規(guī)劃（土地利用規(guī)劃）/ B規(guī)劃（地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃）組合編制。街景保護(hù)在B規(guī)劃中實(shí)施控制[8]。美國城市規(guī)劃體系與我國相似，由上至下依次為區(qū)域規(guī)劃（多個城市的聯(lián)合規(guī)劃）、城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃及其他專項規(guī)劃。風(fēng)貌要素規(guī)劃在各層級規(guī)劃中均有涉及，以總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃為主?？傮w規(guī)劃中包含城市設(shè)計規(guī)劃圖，指導(dǎo)城市設(shè)計編制；分區(qū)規(guī)劃則主要落實(shí)設(shè)計導(dǎo)則，包括高度及體量分區(qū)，編制高度及體量條例。

天津市通過明確城市設(shè)計的法定地位和將城市設(shè)計導(dǎo)則納入法定城市規(guī)劃體系，將城市設(shè)計導(dǎo)則作為管理依據(jù)，實(shí)施中心城區(qū)城市設(shè)計全覆蓋，并制定與控規(guī)單元相對應(yīng)的城市設(shè)計導(dǎo)則。深圳市法定圖則（控規(guī)）對整體風(fēng)貌建設(shè)、街道景觀、建筑、廣告與建筑標(biāo)識物、公共空間等提出設(shè)計原則與要求?！氨６ㄐ鲁恰笨匾?guī)編制中，采取強(qiáng)制性內(nèi)容圖則＋控制性詳細(xì)規(guī)劃＋詳細(xì)城市設(shè)計相結(jié)合的編制方法，將城市設(shè)計中的景觀風(fēng)貌框架與控制要求在強(qiáng)制性內(nèi)容圖則中落實(shí)，再予以出讓[9]。

2 現(xiàn)行規(guī)劃體系中城市風(fēng)貌管控的廣州實(shí)踐

為切實(shí)管理城市風(fēng)貌，廣州自1932年出臺《廣州市城市設(shè)計概要草案》以來，編制了以歷史街區(qū)、城市廣場、城市重要節(jié)點(diǎn)空間為主的各類空間規(guī)劃設(shè)計和《廣州市總體城市設(shè)計》，已建立完善的國土空間規(guī)劃+總體城市設(shè)計+地塊城市設(shè)計+控規(guī)的管控體系，將風(fēng)貌管控的內(nèi)容傳導(dǎo)至法定規(guī)劃，保障了城市風(fēng)貌建設(shè)高質(zhì)量落地。

2.1 從實(shí)踐出發(fā)反推管控內(nèi)容

在城市風(fēng)貌具體管控內(nèi)容上，結(jié)合既有管控要求，收集廣州現(xiàn)有方案報建審查中城市風(fēng)貌管控記錄分析發(fā)現(xiàn)，地塊報建審查中主要對建筑景觀和環(huán)境景觀要素提出要求，如圖1所示，總結(jié)提煉廣州市城市風(fēng)貌需管控的專項要素，落實(shí)到控規(guī)階段，并從建成地塊問題中挖掘當(dāng)前城市建設(shè)項目中存在的公私空間割裂建設(shè)導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)計難以傳導(dǎo)、退縮空間與市政空間兩層皮的問題。

圖1 方案審批中涉及的景觀風(fēng)貌內(nèi)容

2.2 廣州法定規(guī)劃體系中的城市風(fēng)貌管控

《廣州市國土空間總體規(guī)劃（2018—2035年）》和《廣州市總體城市設(shè)計》從總體層面對城市肌理、自然風(fēng)貌、歷史風(fēng)貌進(jìn)行識別、界定，提出總體控制要求，并對建筑、綠地等專項要素提出基本管控要求；重要片區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃+控規(guī)階段城市設(shè)計中，順承總體要求，細(xì)化具體指標(biāo)的強(qiáng)制性控制，制定景觀圖則，對影響城市風(fēng)貌的專項要素提出剛彈結(jié)合的規(guī)劃要求，并落實(shí)到地塊出讓條件和業(yè)主的建設(shè)方案中；對于核心地塊節(jié)點(diǎn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃+控規(guī)階段城市設(shè)計，在重要片區(qū)管控基礎(chǔ)上制定場地圖則，控制各功能邊界工程條件和各風(fēng)貌專項要素的建成效果（見表2）。

表2 法定規(guī)劃體系中城市風(fēng)貌管控

在白云新城重要片區(qū)城市設(shè)計導(dǎo)則中，單獨(dú)設(shè)置景觀設(shè)計圖則，改變以往地塊設(shè)計條件公共空間只控制綠地率和沿路綠化帶到對六大風(fēng)貌專項要素（硬質(zhì)景觀、綠化景觀、標(biāo)識系統(tǒng)、城市家具、公共藝術(shù)、夜景照明）的強(qiáng)制性和指導(dǎo)性管控，落地實(shí)施范圍，加強(qiáng)對公共空間和重要街景的管控（見圖2）。

圖2 白云新城重要片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃階段景觀圖則

在海珠創(chuàng)新灣核心地塊精細(xì)化城市設(shè)計導(dǎo)則中，制定場地圖則，強(qiáng)化場地景觀管控，設(shè)計范圍打破地塊紅線邊界，破解以往市政空間與退縮空間的割裂，進(jìn)行一體化設(shè)計。對街角廣場、公共開放空間、步行道、路側(cè)石、設(shè)施帶、樹池等的顏色、材質(zhì)、距離、布局等提出強(qiáng)制性要求；對立體綠化建設(shè)提出指引性要求（見圖3）。

圖3 海珠創(chuàng)新灣（瀝滘片區(qū)）控制性詳細(xì)規(guī)劃階段場地圖則

通過“總規(guī)-控規(guī)”的城市風(fēng)貌精準(zhǔn)傳導(dǎo)控制，可在宏觀上管控城市結(jié)構(gòu)格局、形態(tài)肌理、整體風(fēng)貌；中觀上以景觀圖則管控專項要素的整體視覺系統(tǒng)；微觀上場地圖則精細(xì)化管控地塊風(fēng)貌特別是公共空間的風(fēng)貌和品質(zhì)，直接指導(dǎo)地塊建設(shè)。

3 結(jié)語

城市風(fēng)貌規(guī)劃的對象不限于綠地和建筑，還包括城市肌理、歷史風(fēng)貌、自然風(fēng)貌和戶外廣告、景觀道路、照明系統(tǒng)、城市家具、公共藝術(shù)等內(nèi)容。新時代城市風(fēng)貌規(guī)劃不再局限于某個階段的城市設(shè)計，而是貫穿整個城市規(guī)劃體系。廣州市城市風(fēng)貌管控嘗試?yán)蔑L(fēng)貌圖則銜接法定規(guī)劃、引導(dǎo)實(shí)施路徑，強(qiáng)調(diào)城市空間特色的延續(xù)與建構(gòu)，從總體規(guī)劃完整傳導(dǎo)至建設(shè)階段。將城市風(fēng)貌圖則與法定規(guī)劃相結(jié)合，特別強(qiáng)化控制性詳細(xì)規(guī)劃階段的景觀圖則與場地圖則；與規(guī)劃管理相結(jié)合，將規(guī)劃選址，提出規(guī)劃條件、設(shè)計要求時納入圖則要求；與實(shí)施建設(shè)相結(jié)合，場地圖則指導(dǎo)公私邊界地塊開發(fā)，由過去規(guī)劃中宏觀的鳥瞰視角轉(zhuǎn)向微觀的“螞蟻視角”，實(shí)施精細(xì)化風(fēng)貌管控，形成面向?qū)嵤┑摹耙粡垐D”管控體系，從而通過具體空間形態(tài)表現(xiàn)城市風(fēng)貌元素，將城市風(fēng)貌濃縮至城市家具等專項要素設(shè)計中，提升城市特色，保障城市建設(shè)品質(zhì)。