法定規劃體系中城市風貌精細化管控
——以廣州為例

文/廣州市城市規劃勘測設計研究院 吳榮華

0 引言

城市風貌是城市最有力、最精彩的高度概括[1]。早在20世紀中葉，凱文·林奇在《城市意象》一書中提出城市意象五要素，強調城市應有自己的風貌特色。由于城市風貌具有延續城市肌理、傳承歷史文化、增進市民交流等作用，20世紀80年代，我國學者也開始“城市風貌”規劃研究。城市風貌管控作為城市規劃管理的一部分，是指政府通過城市規劃、城市設計、法律法規、管理措施等手段，對城市建成環境的城市風貌特色的公共干預。

已有研究多將城市設計作為城市風貌保護與塑造的重要手段，如城市設計的藝術即創造城市風貌的藝術，城市風貌的構成要素與城市設計完全一致[2]。根據CNKI學術檢索，如何利用城市設計管控城市風貌成為近期熱點。關注學科也從建筑學、規劃學、景觀學的研究占據主導地位，到人文地理學、政治經濟學、環境行為學、社會學、生態學、系統科學等多學科介入[3]。由于城市設計在我國為非法定規劃，編制階段往往未順承城市總體規劃，也難以落實到控制性詳細規劃中，而且城市設計的設計范疇、構成要素無固定格式，難以實質性指導具體建設。通過梳理城市風貌管控的主要內容與國內外現有城市風貌相關管控規劃編制，根據廣州具體案例，探究城市風貌管控在現有法定規劃體系中的落實。

1 研究綜述

1.1 城市風貌管控內容

城市風貌構成要素包括場地自身及周邊環境、場地上的地物、由地物構成的空間場所、使用者感知、公眾行為5個部分。不同學者從不同角度對城市風貌予以闡述，雖迄今為止學術界對城市風貌尚未有統一的定義，但學者一致認可，城市風貌表意應以城市物質環境空間為載體，地標性建筑和環境對城市風貌塑造具有重要意義，城市風貌需從視線、標識、色彩、公共空間等方面進行塑造，結合已有城市風貌管控內容，總體上城市風貌管控可概括為對城市肌理、城市歷史風貌、自然風貌的宏觀管控和對建筑、景觀道路、綠化、標識、城市家具等細部專項要素四大因子的管控（見表1）[4-6]。

表1 國內外先進城市風貌管控主要內容

1.2 城市風貌管控規劃編制

現有城市風貌管控規劃可分為兩大類：①城市風貌規劃有獨立體系，與城市土地利用規劃體系共同發揮作用，缺一不可，如日本的城市；②城市風貌規劃納入地區各級法定規劃，通過風貌要素的嵌入和非法定專題規劃，形成高精度城市風貌規劃控制體系，如美國、德國的城市及我國天津、深圳、廣州等城市。

1.2.1 獨立的城市風貌規劃體系

當前獨立的城市風貌規劃體系編制主要從城市整體層面（如青島市城市風貌保護規劃、成都市城市風貌特色規劃等）和特殊風貌地區層面（如杭州某片區風貌規劃從風貌分區、風貌節點、開放空間、景觀視線控制、特殊歷史風貌區管控等）進行編制[7]。目前，已完整建立獨立城市風貌規劃體系的日本，整體層面將城市劃分為“景觀地區、準景觀地區”；特殊風貌地區層面對各地區的控制分為強制性與指引性兩類：強制性包含區域內風貌設計指引、限制行為、重要構筑物或重要樹木的指定方針等；指引性包括戶外廣告設置、公共設施設置等。在此基礎上，部分學者認為，城市風貌規劃可與城市規劃編制體系一致，從宏觀到微觀的各層面分為城市風貌總體規劃、控制規劃、詳細規劃3個層面，總規應確定風貌定位，構建整體風貌控制系統，進行風貌區劃?？匾帒O定風貌圖則作為土地出讓依據。但此類專項規劃在我國缺乏相應法律依據，風貌控制內容的法理性也缺乏梳理。

1.2.2 嵌入法定規劃體系的城市風貌管控

德國以自然風景為“底”，以人工建筑為“圖”，以“底-圖”關系將城市作為風景。風貌規劃與地區總體規劃/F規劃（土地利用規劃）/ B規劃（地區詳細規劃）組合編制。街景保護在B規劃中實施控制[8]。美國城市規劃體系與我國相似，由上至下依次為區域規劃（多個城市的聯合規劃）、城市總體規劃、分區規劃及其他專項規劃。風貌要素規劃在各層級規劃中均有涉及，以總體規劃和分區規劃為主?？傮w規劃中包含城市設計規劃圖，指導城市設計編制；分區規劃則主要落實設計導則，包括高度及體量分區，編制高度及體量條例。

天津市通過明確城市設計的法定地位和將城市設計導則納入法定城市規劃體系，將城市設計導則作為管理依據，實施中心城區城市設計全覆蓋，并制定與控規單元相對應的城市設計導則。深圳市法定圖則（控規）對整體風貌建設、街道景觀、建筑、廣告與建筑標識物、公共空間等提出設計原則與要求?！氨６ㄐ鲁恰笨匾幘幹浦?，采取強制性內容圖則＋控制性詳細規劃＋詳細城市設計相結合的編制方法，將城市設計中的景觀風貌框架與控制要求在強制性內容圖則中落實，再予以出讓[9]。

2 現行規劃體系中城市風貌管控的廣州實踐

為切實管理城市風貌，廣州自1932年出臺《廣州市城市設計概要草案》以來，編制了以歷史街區、城市廣場、城市重要節點空間為主的各類空間規劃設計和《廣州市總體城市設計》，已建立完善的國土空間規劃+總體城市設計+地塊城市設計+控規的管控體系，將風貌管控的內容傳導至法定規劃，保障了城市風貌建設高質量落地。

2.1 從實踐出發反推管控內容

在城市風貌具體管控內容上，結合既有管控要求，收集廣州現有方案報建審查中城市風貌管控記錄分析發現，地塊報建審查中主要對建筑景觀和環境景觀要素提出要求，如圖1所示，總結提煉廣州市城市風貌需管控的專項要素，落實到控規階段，并從建成地塊問題中挖掘當前城市建設項目中存在的公私空間割裂建設導致規劃設計難以傳導、退縮空間與市政空間兩層皮的問題。

圖1 方案審批中涉及的景觀風貌內容

2.2 廣州法定規劃體系中的城市風貌管控

《廣州市國土空間總體規劃（2018—2035年）》和《廣州市總體城市設計》從總體層面對城市肌理、自然風貌、歷史風貌進行識別、界定，提出總體控制要求，并對建筑、綠地等專項要素提出基本管控要求；重要片區的控制性詳細規劃+控規階段城市設計中，順承總體要求，細化具體指標的強制性控制，制定景觀圖則，對影響城市風貌的專項要素提出剛彈結合的規劃要求，并落實到地塊出讓條件和業主的建設方案中；對于核心地塊節點的控制性詳細規劃+控規階段城市設計，在重要片區管控基礎上制定場地圖則，控制各功能邊界工程條件和各風貌專項要素的建成效果（見表2）。

表2 法定規劃體系中城市風貌管控

在白云新城重要片區城市設計導則中，單獨設置景觀設計圖則，改變以往地塊設計條件公共空間只控制綠地率和沿路綠化帶到對六大風貌專項要素（硬質景觀、綠化景觀、標識系統、城市家具、公共藝術、夜景照明）的強制性和指導性管控，落地實施范圍，加強對公共空間和重要街景的管控（見圖2）。

圖2 白云新城重要片區控制性詳細規劃階段景觀圖則

在海珠創新灣核心地塊精細化城市設計導則中，制定場地圖則，強化場地景觀管控，設計范圍打破地塊紅線邊界，破解以往市政空間與退縮空間的割裂，進行一體化設計。對街角廣場、公共開放空間、步行道、路側石、設施帶、樹池等的顏色、材質、距離、布局等提出強制性要求；對立體綠化建設提出指引性要求（見圖3）。

圖3 海珠創新灣（瀝滘片區）控制性詳細規劃階段場地圖則

通過“總規-控規”的城市風貌精準傳導控制，可在宏觀上管控城市結構格局、形態肌理、整體風貌；中觀上以景觀圖則管控專項要素的整體視覺系統；微觀上場地圖則精細化管控地塊風貌特別是公共空間的風貌和品質，直接指導地塊建設。

3 結語

城市風貌規劃的對象不限于綠地和建筑，還包括城市肌理、歷史風貌、自然風貌和戶外廣告、景觀道路、照明系統、城市家具、公共藝術等內容。新時代城市風貌規劃不再局限于某個階段的城市設計，而是貫穿整個城市規劃體系。廣州市城市風貌管控嘗試利用風貌圖則銜接法定規劃、引導實施路徑，強調城市空間特色的延續與建構，從總體規劃完整傳導至建設階段。將城市風貌圖則與法定規劃相結合，特別強化控制性詳細規劃階段的景觀圖則與場地圖則；與規劃管理相結合，將規劃選址，提出規劃條件、設計要求時納入圖則要求；與實施建設相結合，場地圖則指導公私邊界地塊開發，由過去規劃中宏觀的鳥瞰視角轉向微觀的“螞蟻視角”，實施精細化風貌管控，形成面向實施的“一張圖”管控體系，從而通過具體空間形態表現城市風貌元素，將城市風貌濃縮至城市家具等專項要素設計中，提升城市特色，保障城市建設品質。