淺析加強人大專門委員會調查研究工作

郝大為

調查研究是“謀事之基、成事之道”。我們黨在長期革命、建設和改革開放實踐中有注重調查研究的優良傳統。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深入開展調查研究，以一系列科學決策和成功實踐推動黨和國家事業取得歷史性成就、發生歷史性變革。習近平總書記多次強調要在全黨大興調查研究之風，全國人大常委會和地方各級人大常委會高度重視調查研究工作。本文是對加強人大專門委員會調查研究工作的一些思考和建議。

一、人大專門委員會調查研究的法定性質

按照憲法和法律規定，全國人民代表大會依法設立有關專門委員會，縣級以上的地方各級人民代表大會依法可以設立有關專門委員會。人大專門委員會受本級人民代表大會的領導，在大會閉會期間，受人民代表大會常務委員會領導。

調查研究首先是人大專門委員會的基本工作方法。研究、審議、擬定有關議案是人大專門委員會的基本職責。憲法第七十條規定，全國人大各專門委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會領導下，研究、審議和擬訂有關議案。地方組織法第三十條規定，各專門委員會在本級人民代表大會及其常務委員會領導下，研究、審議和擬定有關議案。此外，按照相關法律規定，全國人大有關專門委員會還承擔規范性文件備案審查、審議民族自治條例和單行條例、統一審議法律案、審核批準條約協定等職責。為了履行好這些職責，專門委員會需要廣泛開展各種形式的調查研究。調查研究作為專門委員會的基本工作方法，與其他部門單位開展的調查研究在性質上沒有本質區別。

人大專門委員會調查研究的特殊性在于調查研究還是一項法定工作職責。人民代表大會閉會期間，人大專門委員會受人大常委會的領導，協助人大常委會行使職權。憲法明確了全國人民代表大會是最高國家權力機關，它的常設機關是全國人大常委會，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，縣級以上地方各級人大設立常委會。人民代表大會及其常委會的憲法地位決定了人大專門委員會開展調查研究具有法定性質。同時，有關法律對人大專門委員會調查研究也作出了明確規定。全國人大組織法第三十七條明確規定，專門委員會的工作包括對屬于全國人大或者全國人大常委會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議。地方組織法第三十條規定，各專門委員會對屬于本級人民代表大會及其常務委員會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議。因此，專門委員會在協助人民代表大會及其常委會行使職權過程中開展調查研究是一項法定工作職責。

實際上，基本工作方法是調查研究的一般屬性，法定工作職責是人大專門委員會調查研究的特殊屬性。人大專門委員會承擔憲法和法律規定的職責，協助人民代表大會及其常委會行使職權。專門委員會依法履行職責是為了人民代表大會及其常委會行使職權，人民代表大會及其常委會行使職權需要專門委員會協助履行相應的職責。專門委員會依法履行職責與協助行使職權是內在統一的，相應的調查研究作為基本工作方法的一般屬性與作為法定工作職責的特殊屬性也是內在統一的。強調一般屬性是從專門委員會依法履行職責的角度來看調查研究，強調特殊屬性是從專門委員會協助全國人大及其常委會行使職權的角度來看調查研究，不同屬性有機統一于專門委員會的調查研究工作實踐中。

二、人大專門委員會調查研究的主要類型

各級人大專門委員會在履行法定職責、協助人民代表大會及其常委會行使職權過程中，廣泛開展了各種形式的調查研究，歸納起來主要有以下幾類：

組織起草和審議法律法規開展的調查研究。按照法律規定，全國人民代表大會及其常委會行使國家立法權，省級人民代表大會及其常委會制定地方性法規，設區的市的人大及其常委會可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面制定地方性法規，民族自治地方的自治區、自治州、自治縣可以制定自治條例和單行條例。全國人大各專門委員會具有向全國人民代表大會或者全國人大常委會提出法律案以及聯系審議有關法律案的職責。實踐中具有立法權的地方人大專門委員會承擔了提出法規案以及聯系審議有關法規案的職責。對于牽頭組織起草的重要法律，一般通過調查研究，摸清基本情況，明確立法目的和要解決的主要問題，尋求解決問題的立法途徑。對于聯系審議的法律，專門委員會通過調查研究了解法律案是否適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，是否存在重大意見分歧，涉及利益關系重大調整的是否科學合理等，提出是否列入會議議程的意見以及對草案進行修改完善。

審查計劃、預算、審計、決算和五年規劃開展的調查研究。審查批準計劃和預算及其執行情況、五年規劃是全國人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會的重要職責。人大常委會依法具有審查批準決算、計劃執行情況、預算執行情況、審計工作報告以及計劃、預算和五年規劃執行中的調整變更等職責。全國人民代表大會設立有財政經濟委員會，縣級以上各級地方人大也普遍依法設立了財政經濟委員會。財政經濟委員會通過調查研究，聽取和匯集人大其他專門委員會、人大代表和社會各方面的意見建議，提出對相關草案和報告的意見建議和審查結果報告。

配合常委會聽取和審議專項工作報告開展的調查研究。按照監督法及有關法律規定，各級人民代表大會常務委員會選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院的專項工作報告。為了配合做好這項工作，相關專門委員會就專項工作報告題目開展調查研究，深入了解相關工作開展情況，發現工作中存在的不足和制約因素，提出改進工作的意見建議，形成調研報告印發常委會組成人員。

配合常委會執法檢查工作開展的調查研究。按照監督法的規定，各級人民代表大會常務委員會選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地對有關法律實施情況組織執法檢查，執法檢查工作一般由相關專門委員會或常委會工作機構具體組織實施。為了執法檢查能夠聚焦主要問題、更有針對性，專門委員會一般在執法檢查前期，通過開展調查研究了解法律實施情況，發現法律實施中存在的問題，對于在前期調研和執法檢查中發現的重點問題開展專項檢查調研。

組織實施常委會和專門委員會的專題調研。各級人大常委會一般每年確定若干專題調研項目，委托有關專門委員會或工作委員會組織實施。從實踐情況來看，有著眼于深入了解某方面工作情況的，有針對法律執行情況的，有為了制定法律和決定重大事項的，也有為推動黨中央或地方黨委重要決策部署的。各專門委員會自身也會圍繞國家和地方工作大局，視情組織開展委員會的專題調研。

三、人大專門委員會調查研究的成效和不足

各種類型的調查研究為人大專門委員會依法履行職責、協助人民代表大會及其常委會行使職權提供了有力支撐，是國家治理體系的重要組成部分。一是調查研究為專門委員會依法履職奠定了堅實基礎。無論是組織起草或聯系審議法律法規，還是確定執法檢查重點、配合聽取審議專項工作報告，調查研究為人民代表大會及其常委會依法行使權力和專門委員會依法履行職責提供了有力保障，奠定了堅實基礎。二是調查研究為黨中央和地方黨委決策提供了重要參考。專門委員會發揮組成人員優勢，圍繞中心和大局，有針對性地組織開展調查研究，為黨中央和地方黨委決策提供了有真知灼見的意見建議，在國家治理體系建設中積極貢獻人大力量。三是調查研究推動了政府落實黨中央和地方黨委決策部署。調查研究著眼于問題研究，通過把造成問題的原因癥結搞清楚，達到推動工作和促進落實的目的。專門委員會通過調查研究，推動了政府貫徹落實黨中央和地方黨委決策部署。

在發揮積極作用的同時，人大專門委員會在調查研究工作中也普遍存在一些不足，面臨一些困難。一是調查研究與人大各項工作的協同性不強。專門委員會調查研究與人大各項工作有機融合的程度總體不高，特別是常委會和專門委員會的專題調研，與立法、監督工作分頭開展，對于調研中發現的問題如何進一步通過立法或監督工作加以推動解決，在立法和監督工作中了解到的情況如何通過調研進一步深入研究，各地盡管做了一些探索，但是缺少成熟做法，人大工作的整體合力沒有得到充分發揮。二是調查研究的質量有待提高。總體存在了解面上的情況較多，選取一個點進行深入剖析不夠;召開座談會和實地走訪多，以數據為基礎進行定量分析較少;對調研情況作基本的歸納整理多，深入挖掘和長期跟蹤研究不足;一般性的意見建議多，提出符合實際具有人大特色的解決方案偏少等問題，調研質量還不能完全適應新時代人大工作的需要。三是調查研究的成果運用不充分。除了立法調研成果能夠體現到法律法規條文的制定修改中，實踐中專門委員會的調查研究報告主要送相關部門單位參考，調查研究成果的實效不強，影響力有限。在制度層面還缺少對調研成果轉化運用的系統規范，需要更大力度推動調研成果在國家和地方經濟社會生活中發揮作用。

四、人大專門委員會調查研究的時代價值

新時代面臨新形勢，堅持和完善人民代表大會制度，需要不斷推進人民代表大會制度理論和實踐創新，更好發揮專門委員會在新時代人大工作中的作用。人大專門委員會開展調查研究具有重要的時代價值和現實意義。

（一）專門委員會調查研究是支持和保證人民當家作主的有效方式。人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心，需要落實到國家政治生活和社會生活之中，具體地、現實地體現到黨的執政和國家治理、黨和國家機關各方面各層級的工作、人民對自身利益的實現和發展上。人民代表大會制度的持續生命力和顯著優越性，就在于支持和保證了人民能夠通過人民代表大會行使國家權力。人大專門委員會是人民當家作主的重要載體，是發揮人民代表大會是我國主要民主渠道作用的重要平臺。在社會變革日新月異和價值追求日益多元的新時代，更需要專門委員會通過調查研究，及時了解人民群眾的呼聲、愿望和要求，使人民群眾的意見經過理性歸集進入到政治決策系統，將各方面各階層意見體現到法律和政策制定當中。

（二）專門委員會調查研究是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。人民代表大會制度是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度。當前政府職能加快轉變，治理方式深刻變革，新情況新問題不斷涌現，需要深入的調查研究為治國理政提供支持。特別是有些情況對經濟社會生活產生了重要影響，但法律上沒有成熟的規范條款，也沒有明確的行政管理部門負責，更需要通過調查研究來摸清情況、尋找對策。毛澤東同志曾指出“用馬克思主義的基本觀點，做周密的調查，是了解情況的最基本的方法”。專門委員會深入開展調查研究，既可以為研究制定相關法律或采取有關監督形式奠定基礎，也可以通過調查研究本身達到形成正確認識、設計發展路徑的目的。面對科技革命和產業變革的加速推進，專門委員會調查研究在新時代的治國理政中將發揮愈加重要的作用。

（三）專門委員會調查研究是全面推進依法治國的必要支撐。新時代堅持和完善人民代表大會制度，必須堅持依法治國，依照法律法規推動各項事業，實現各項工作的法治化。各級人民代表大會和人大常委會可以根據職責權限，就開展調查研究中發現的有關情況和問題制定或修改法律法規，作出有關重大問題的決定，開展詢問和質詢，必要時進行特定問題調查。人大專門委員會協助人民代表大會及其常委會行使職權的同時，本身具有提出議案的法定職責，可以就調查研究中發現的問題提出相應的議案，直接推動有關法律制度的建立，為新時代堅持全面推進依法治國提供支撐。

（四）專門委員會調查研究是推動高質量發展的現實需要。我國處于重大戰略機遇期，同時改革發展穩定面臨各種風險挑戰，推動高質量發展需要匯聚起各方面的智慧和力量。專門委員會依法開展調查研究是推動高質量發展的重要力量，同時專門委員會組成人員也是黨和國家的重要財富。專門委員會的組成人員分布廣泛，包括很多領導干部、專家學者和企業負責人，他們實踐經驗豐富，熟悉各自領域情況。在完成好專門委員會法定職責任務的基礎上，圍繞中心和大局開展調查研究，通過專門委員會渠道向黨中央和地方黨委提出有關政策建議，是新時代高質量發展不可或缺的重要力量。

五、對加強人大專門委員會調查研究的建議

做好新時代人大專門委員會的調查研究工作，必須深入學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，堅持中國特色社會主義政治發展道路，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，圍繞黨和國家工作大局謀劃和推進。

第一，更加有機融入，形成調查研究與人大各項工作協調有序的工作新格局。調查研究是人大的經常性工作，要更加有機融入人大其他各項工作，通過宣傳、培訓、評比等多種方式，大力營造調查研究的濃厚氛圍，不斷提高調查研究水平，進而提升建言獻策的質量，提高法律法規的可執行性，增強監督工作的有效性。研究制訂專題調研計劃，每年選取若干改革發展需要、人民群眾期盼、人大職權范圍內的重點難點問題，集中力量開展專題調研。專題調研是人大各項工作的活水源頭，經過專題調研認為有必要通過制定完善法律法規加以規范，或者通過監督形式加以推進的重要問題，可以列入相應的工作計劃，專題調研要成為人大固定工作外的靈活補充和基本動作外的縱深擴展，形成與立法、監督等各項工作協調有序推進的新格局。

第二，密切聯系代表，將發揚民主作為改進調查研究的重要方向。各級人大代表的調查研究，目前以代表所在團組圍繞當地重點問題組織集體調研為主，代表個人開展調查研究主要服務于提出個人議案建議。人大代表本級的人大各專門委員會是按照業務門類設置，負責研究審議相關領域代表提出的議案和建議。專門委員會發揮作用不應局限于現有組成人員，還應該密切聯系代表，充分發揮代表作用。如果能夠由專門委員會組織代表對有關行業領域共性問題深入開展調查研究，充分發揚民主，聽取代表以及群眾意見，不僅可以豐富閉會期間代表履職和反映意見的通道，彌補以代表團提出議案建議受到的局限，也有利于專門委員會調查研究更加接地氣、更有針對性。

第三，發揮制度優勢，形成專門委員會調查研究的特色。人大開展調查研究，不同于專家學者，有別于行政部門，應該在職責范圍內，牢牢把握以人民為中心，側重關注那些人民群眾反映強烈的突出問題。通過調查研究廣泛了解各方面意見，特別是身處工作生產一線的代表和群眾的聲音，多從制度政策適用對象的角度看問題，努力找到社會意愿和訴求的最大公約數，提出完善法律和制度政策的可行方案。要根據調研內容和題目，科學設計調研方式，對有關民生和社會管理領域問題，可以采取選擇基層聯系點等方式進行解剖式的深入調查，把該掌握的情況掌握清楚，該研究的問題研究透徹，形成對決策的有力支持。

第四，加強轉化應用，使調研成果更好服務于國家和人民。可以根據實際情況研究制定專門辦法，明確專門委員會調研報告的轉化運用，包括是否報告黨中央和地方黨委、是否提請人大常委會審議以及審議方式是書面還是口頭等程序問題，目的是使調查研究中發現的重大問題能夠按照相應程序及時報告黨中央和地方黨委，需要制定法律法規的能夠及時列入立法計劃或制定有關決定，需要向常委會報告和提請審議的能夠按照程序報告并送有關部門和單位研究處理，人民群眾關心的問題能夠得到及時回應或者解決，從而在制度上保障人大專門委員會的調查研究能夠更好服務于國家和人民。此外，要研究推進專門委員會調研報告向社會公開制度，對于教育、醫療、住房等群眾關心問題，專門委員會開展調查研究，既可以積極推動問題的解決，也有望引導社會理性討論、促進形成社會共識、營造改革發展良好氛圍。全國人大有關專門委員會開展調查研究，還可以作為向國際社會宣傳展示和溝通交流的重要窗口，更好服務于國家外交大局。

（作者單位：全國人大財政經濟委員會）