完善規范性文件備案審查制度若干問題探討

劉達昌

對規范性文件的備案審查是保證憲法和法律法規等統一性的重要制度安排。長期以來，對備案審查的對象和范圍、審查標準、審查方式、處理方式等有很多探討，促使這一工作不斷尋找差距、補足短板，逐步改進和完善。2019年12月16日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第四十四次委員長會議通過《法規、司法解釋備案審查工作辦法》，該辦法回應了學術界多年來對于備案審查制度的討論，總結經驗、正視不足、主動變革，為備案審查工作提供了重要的制度依據，是備案審查工作的重要階段性成果。回顧法規、規章、司法解釋等規范性文件的備案審查制度建設，展望下一步工作，還有若干問題值得深入探討。

一、概念的梳理

1.備案與審查的概念問題

備案，從其字面含義上來講，是報告登記、提供文案材料，供主管部門留存，以備考查，在程序上是與審查分開的。比如在《地方組織法》中，規定“縣級以上的地方各級人大常委會決定代理檢察長，須報上一級人民檢察院和人民代表大會常務委員會備案。根據省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長的提名， 決定本級人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長的任免，報上一級人民政府備案”。這里的備案并沒有審查的要求。從法規規章備案的字面含義來看，備案與審查也是分開的。比如《立法法》第九十八條關于備案的規定，與第九十九條關于審查的規定是分開表述的。但是從現在對法規規章的備案實際情況來看，備案與審查直接相連，備案就意味著接受審查。備案與審查緊密相連的直接規定始于1990年國務院頒布的《法規規章備案規定》，其中第六條要求，報送國務院備案的法規、規章，由國務院法制局負責就下列幾個主要方面進行審查：（一）地方性法規是否同法律、行政法規相抵觸;（二）規章是否同法律、行政法規相違背;（三）地方性法規與部門規章之間、規章相互之間是否矛盾;（四）規章的制定是否符合法定程序及規范化要求。

2000年3月全國人民代表大會通過的《中華人民共和國立法法》將備案審查范圍擴充至“行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章”。

2001年12月國務院修訂的《法規規章備案條例》延續了備案即需審查的原則，該條例第十條規定，國務院法制機構對報送國務院備案的法規、規章，就是否超越權限、下位法是否違反上位法的規定等五個方面進行審查。

2006年8月全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，直接重復了這一備案審查范圍。

但是，2000年的《立法法》在審查方式上只規定了依申請審查，第九十條規定：國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。

到了2015年《立法法》修改時，增加了人大常委會主動審查的條款，第九十九條第三款規定：“有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查”。這就明確了人大主動審查的職權。

另外應該指出的是，審查可以分為事前審查和事后審查，也就是法律法規、規章等生效前的審查和生效后的審查。根據《立法法》第六十八條規定，行政法規起草工作完成后，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關資料送國務院法制機構（2018年機構改革后為司法部）進行審查。國務院法制機構應當向國務院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應當對草案主要問題作出說明。這里的審查即為事前審查，因為根據《行政法規制定程序條例》第二十九條規定，行政法規一般應當自公布之日起30日后施行，但是涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規施行的，可以自公布之日起施行。施行意味著已經生效，而后，該條例第三十條又規定，行政法規在公布后的30日內由國務院辦公廳報全國人民代表大會常務委員會備案。這里的備案之后接受的審查即為事后審查。這也進一步說明備案與審查是兩個不同的程序，只是在特定的情況下，將它們聯系在一起。同樣的道理也適用于地方性法規、部門規章以及地方政府規章在制定過程中的事前審查和備案審查兩種不同的審查。

2.規范性文件的涵義

規范性文件的概念范圍可以分為廣義和狹義兩種，廣義的包含法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、部門規章、地方政府規章等立法性文件（或稱法源性文件）和規章以下的決議、決定、命令等非立法性文件（或稱非法源性文件），狹義的規范性文件一般指規章以下的決議、決定、命令等非立法性文件。但是又不能包括司法解釋、黨內規范性文件和軍隊的規范性文件，因此，在不同的語境中，規范性文件有不同的指稱。之所以較難給規范性文件下定義是因為它的外延難以限定，“規范性”一詞不具有排他性，無論立法性文件還是非立法性文件都具有規范性，只是二者制定機關、法律地位和效力不同。因此，在使用過程中往往需要根據具體的目的、討論范圍，加上前置定語進行具體限定。比如，《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》中在規范性文件前加上“行政”的限定詞，指除國務院的行政法規、決定、命令以及部門規章和地方政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力的，且在一定期限內反復適用的公文。《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》中限定該規定所調整的規范性文件，是指黨組織在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內可以反復適用的文件。但也排除了領導講話、工作總結、請示、報告、會議活動通知、會議紀要等不需要備案審查的文件。《監督法》第五章“規范性文件備案審查”部分對規范性文件概念上采取廣義范圍，認可立法性文件屬于規范性文件，但是就其調整規則上又將其讓渡給《立法法》，也就是對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案、審查和撤銷，直接依照立法法的規定進行。而對屬于非立法性文件的縣級以上人大常委會作出的決議、決定，以及本級人民政府的決定、命令的備案審查進行了具體規定。并對最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋的備案審查也作出規定，這顯然是在廣義上使用規范性文件的概念。

二、目前規范性文件備案審查體系

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法實施和監督，強調加強備案審查工作。習近平講話指出，全國人大及其常委會和國家有關監督機關要擔負起憲法和法律監督職責，健全監督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為。2015 年中央辦公廳出臺工作指導性文件提出，建立黨委、人大、政府和軍隊系統之間的規范性文件備案審查銜接聯動機制，實現有件必備、有備必審、有錯必糾[1]。自從2017年以來，全國人大常委會法制工作委員會每年向全國人大常委會就備案審查工作作報告。

根據2019年的報告，目前我國已經形成了由黨委、人大、政府、軍隊等各系統分工負責、相互銜接的備案審查機制即：全國人大常委會對行政法規、監察法規、地方性法規、司法解釋進行備案審查;國務院對地方性法規、部門規章、地方政府規章進行備案審查;地方人大常委會對本級及下級地方政府規章、下一級地方人大及其常委會決議決定、本級地方政府規范性文件進行備案審查;黨中央和地方黨委對黨內法規和其他規范性文件進行備案審查;中央軍事委員會對軍事規章和其他軍事規范性文件進行備案審查。接受備案的各機關對報送備案的相關規范性文件進行審查，對與憲法、法律和上位法規定相抵觸的有關規范性文件有權予以撤銷、糾正[2]。

為了適應備案審查工作的需要，全國人大常委會制定了《法規、司法解釋備案審查工作辦法》，并于2019年12月16日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第四十四次委員長會議上通過。同時廢止了2005年修訂通過的《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》。新的備案審查工作辦法除了將原來兩項備審規定中的范圍合并之外，新增了監察法規作為備審對象，并明確規定了“有件必備、有備必審、有錯必糾”的原則。

從目前情況來看， 規范性文件備案審查體系有以下幾個方面。

1.備案審查主體，在國家層面有中共中央（針對黨內法規）、全國人大常委會、國務院、中央軍委（針對軍事法規和規范性文件）;在地方層面有各級黨委（針對黨內法規）、各級人大常委會、縣級以上各級人民政府。

2.備案審查對象和范圍，根據“有件必備、有備必審、有錯必糾”，凡是規范性文件的制定主體都是備案審查的對象，包括地方各級人大、各級“一府一委兩院”制定和發布的規范性文件。其中，在學術界長期爭議的地方法院、檢察院在具體法律適用當中形成的規范性文件也列入審查范圍之中。

3.從規范性文件備案流向上看，需備案審查的文件是從下級流向上級，同級“一府一委”兩院流向同級人大常委會，鄉（鎮）級除外。

4.審查方式主要有三種：依職權主動審查、依申請審查和關聯機構轉來審查。有些文件中將集中專項審查列為一種方式，但實際上專項審查是主動審查的一種表現形式，并不能單獨成為一種審查方式。

5.長期以來，備案審查的標準不統一、不明確是困擾備案審查工作的主要問題，2019年12月通過的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》在很大程度上解決了這一問題，將審查標準做了四種分類，即合憲性審查、與黨中央的重大決策部署相符性或者與國家的重大改革方向一致性審查、合法性審查、合理性（適當性）審查。

6.審查機制體制建設方面，除了相關主體和審查對象得到明確外，信息化平臺建設也取得長足進展，很多地方人大與全國人大實現信息平臺聯通共享。在隊伍建設方面，不少一線工作人員提出的人員配備問題、素質提升問題以及專家隊伍建設問題也得到重視。

三、關于備案審查中的審查要求與審查建議問題

《法規、司法解釋備案審查工作辦法》規定了依職權審查、依申請審查、移送審查等審查啟動形式。特別是列專節規定了審查的標準，第三節第三十六條的“違背憲法規定、憲法原則或憲法精神”即合憲性審查，第三十七條的“與黨中央的重大決策部署不相符或者與國家的重大改革方向不一致”，第三十八條的“違背法律規定”的八種表現形式，以及第三十九條的“明顯不適當”的五種表現形式。其中第二十條直接使用了“合憲性審查”的概念，明確將黨的十九大提出的“合憲性審查”落實到國家的法律性文件中，在我國憲法發展史上、在依法治國的進程中都有著重要意義。關于合理性審查，在制定該辦法時曾經有不同的意見。有的意見認為，適當性不應作為全國人大常委會對行政法規、地方性法規和司法解釋進行審查的標準，因為有可能超越人大職權，并且標準不易把握，但可以考慮作為工作監督的內容;也有意見認為，對法規、司法解釋進行適當性審查是必要的，但是在處理上應當與合法性審查相區分，對存在合法性問題的，可以采用撤銷方式進行糾正，對存在適當性問題的，可以采用告知、通知等方式糾正[3]。本《辦法》最后采取了第二種意見。對“明顯不適當”情況的闡明，體現了立法對行政和司法的主動導向性。特別是“因現實情況發生重大變化而不宜繼續施行”等條款，突出地體現了靈活性和對社會發展的關注，是新時代中國特色社會主義法治理念的重要表現。但值得商榷的是，新《辦法》有些規定在行文上也略顯模糊。

1.《法規、司法解釋備案審查工作辦法》（2019年）對審查要求和審查建議的修改

《監督法》第二十八條規定，行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案、審查和撤銷，依照立法法的有關規定辦理。而《立法法》第九十八條在對上述法規、規章的備案受理進行分別規定之后，又在第九十九條中對不同主體認為上述法規違反憲法和法律的意見提出方式上制定了規范，其中規定只有國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會這五大機關主體（紀檢監察體制改革之后應該加上國家監委）可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。而除此以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸時，只可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時送有關的專門委員會進行審查、提出意見。

眾所周知，要求與建議的法律含義是有很大不同的，“要求”是一種權力，是一種依職權行為，它引起的效果是被要求機關必須執行，在備案審查制度上所引起的效果是人大常委會工作機構應當啟動審查程序，將幾類機關針對某項法規提出的審查要求交由專門委員會進行審查。而建議則是一種非特定主體行為，建議權是普遍享有的，當然也是法律賦予的一種權利或資格，它不能必然引起對法規的審查。而是要對這些建議進行過濾，最后的決定權還在于過濾機關，具體到立法法中，也就是常委會工作機構——法制工作委員會來決定是否交給審查機構啟動審查。

舊的《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》（2000年）第七條也作了相同規定[4]，盡管實際上我國人大無論審查要求還是審查建議都從未正式啟動過審查程序。而新的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》（2019）第二十一條規定：國家機關依照法律規定向全國人大常委會書面提出的對法規、司法解釋的審查要求，由常委會辦公廳接收、登記，報秘書長批轉有關專門委員會會同法制工作委員會進行審查。第二十二條規定：國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民依照法律規定向全國人大常委會書面提出的對法規、司法解釋的審查建議，由法制工作委員會接收、登記。這里刪去了對提出主體身份的區分，也就是說僅以提出的是“要求”還是“建議”相區別，如果是 “要求”，那就由人大常委會辦公廳代表人大常委會進行接收;如果是“建議”，無論提出主體是誰，因為并非依職權行為，則由法工委來接收。

這樣操作起來或許會更便捷。但是，這是否屬于對原法律進行了實質性改動呢？當初《立法法》為什么只規定上述五大機關享有提出審查要求的權力呢？2000年3月9日全國人民代表大會常務委員會法工委在第九屆全國人民代表大會第三次會議上所作的關于《中華人民共和國立法法（草案）》的說明，以及2015年3月8日全國人民代表大會常務委員會副委員長李建國在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上所作關于《中華人民共和國立法法修正案（草案）》的說明均未就法規、規章等規范性文件提出審查要求的五個特殊主體進行說明。有人認為，“《立法法》所列舉的五類主體與全國人大及其常委會的距離最近，是全國人大及其常委會統領整個國家機構體系的重要節點。國務院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院都由全國人大直接產生，分別是行政、軍事、審判和法律監督等各機構系統的最高機構，而省級人大常委會則是全國人大與地方人大的聯絡紐帶”[5]。筆者分析，根據《立法法》《全國人大組織法》規定，在全國人大會議期間，全國人民代表大會主席團，全國人大常務委員會，全國人大各專委會，國務院，中央軍事委員會，國家監察委員會，最高人民法院，最高人民檢察院，一個代表團或三十名以上代表聯名，可以向全國人民代表大會提出議案;在全國人大常委會會議期間，委員長會議，全國人大各專委會，國務院，中央軍事委員會，國家監察委員會，最高人民法院，最高人民檢察院或者十名以上常委會組成人員聯名可以向全國人大常委會提出議案，《立法法》以及舊的《備案審查工作程序》（2000年）是否因為考慮到這些機關的特殊性，因此將它們向人大常委會提出審查意見稱為“要求”，或者說，將權力下放給上述五大機關，由常委會辦公廳報秘書長直接批轉有關的專門委員會對法規進行審查。而除此之外的國家機關和社會團體、企事業組織以及公民（非以人大代表身份）不具有提出議案權利，因此只能提出建議，這些建議不一定可行，因此要先經過常委會工作機構組織人員研究，再決定是否納入審查程序。這樣就形成有可以提出議案的特殊類型機關提出“審查要求由人大常委會辦公廳負責接收登記，而其他主體提出的建議由人大常委會的工作機構——法制工作委員會或其他相關工作機構負責接收”。

如果從法律效力的角度看，《監督法》《立法法》是全國人大制定的舊的上位法，而《法規、司法解釋備案審查工作辦法》是全國人大常委會內部的工作規定，是新的下位法，如果是發生了實質性改動，與原《立法法》的本意不一致，則其效力需要存疑。

《立法法》規定的上述五大機關有權提出“審查要求”，但是根據該法第九十九條第二款提出“審查建議”的主體是除上述五大機關之外的其他國家機關[6]，以及團體、組織、公民，前述“一府兩院”等五大機關卻被排除在外，也就是說五大機關提出的只能是法定的“要求”。現在新修改的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》在主體上不做這樣的區分，也就是說幾大機關也可以提出審查建議，而除了幾大機關之外的“其他機關”也可以提出“審查要求”。這一方面擴大了幾大機關的權利范圍，另一方面也擴充了“其他國家機關”提出“要求”的權利，屬于對原《立法法》立法精神的擴大。作出這樣的修改，或許跟 “審查要求”與“審查建議”實際上啟動的情況有關，十二屆全國人大以來，法制工作委員會共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件，而收到有關國家機關提出的審查要求為零[7]。也就是說，“審查要求”的提出處于休眠狀態。如果任何國家機關都可以提出審查要求，是不是就有可能打破學術界所說的各主體基于不質疑立法機關的謙抑立場而形成的“一團和氣的共謀”呢？

2.各省人大常委會對規范性文件審查要求和審查建議的新規定

《監督法》規定，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會有權審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定和本級人民政府發布的決定、命令，具體程序由省級人大常委會參照立法法相關規定進行設計。因此，各省人大相繼出臺本省的各級人民代表大會常務委員會關于規范性文件備案審查的條例，在這些條例當中，關于審查要求與審查建議的處理，與全國人大常委會委員長會議通過的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》思路并不完全一致，有的省保留了審查要求與審查建議有所區別的原則。比如《云南省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》（2020年6月11日云南省第十三屆人民代表大會常務委員會第十八次會議通過）第十八條規定，縣級以上人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院認為本級人民代表大會常務委員會接受備案的規范性文件有本條例第三章第三節規定情形的（即依據該條例審查標準，違背黨中央政策部署、違背法律法規、不適當情形等——作者注），可以向本級人民代表大會常務委員會書面提出審查要求;州（市）、縣（市、區）人民代表大會常務委員會認為上一級人民代表大會常務委員會接受備案的規范性文件有本條例第三章第三節規定情形的（同上注），可以向上一級人民代表大會常務委員會書面提出審查要求。而其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為規范性文件符合審查標準規定的違反黨中央政策、法律法規及不適當情形的，則只可以提出審查建議。

同樣，河北省也是作出了類似規定，《河北省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》（2020年3月27日河北省第十三屆人民代表大會常務委員會第十六次會議修訂）第十七條規定，縣級以上人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院認為同級人民代表大會常務委員會負責備案審查的規范性文件存在本條例第八條所列情形的（即審查標準規定情形），可以向其提出審查要求;設區的市、縣（市、區）人民代表大會常務委員會認為上一級人民代表大會常務委員會負責備案審查的規范性文件存在本條例第八條所列情形的，可以向其提出審查要求。該條例第十八條規定，其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為規范性文件存在本條例第八條所列情形的（即審查標準規定情形），可以向負責備案審查的縣級以上人民代表大會常務委員會提出審查建議。

《福建省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》（2020年7月24日福建省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過）《內蒙古自治區各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》 （2019年11月28日內蒙古自治區第十三屆人民代表大會常務委員會第十六次會議通過）采取了完全一致的做法。也就是說將“一府一委兩院”作為特殊機關，有權提出審查要求，而其他機關、團體、公民只能提出審查建議。

也有的省份對審查要求和審查建議并未作出區分，比如《江蘇省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》（ 2020年7月31日江蘇省第十三屆人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂） 第十六條規定，對本條例所列規范性文件，國家機關、社會團體、企業事業組織和公民可以向接收備案的人民代表大會常務委員會提出審查建議。接下來規定了對審查建議的形式審查、登記制度以及實質審查過濾機制（即不啟動審查程序的情形）。而沒有規定審查要求的事項。

可見，學界認為有著嚴格的學理區分“審查要求”和“審查建議”，全國人大常委會制定的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》（2020年）在提出主體上采取了擴張賦權、合并處理，而大部分地方人大對規范性文件審查要求和審查建議的提出主體上仍然是嚴格區別的，也有少數省的人大常委會采取的是模糊處理。這樣的現象應如何理解和對待呢？或許有待有關部門進一步詳細區分或權威解讀。

四、關于鄉級政府規范性文件備案審查的問題

如前所述，全國人大常委會委員長會議通過《法規、司法解釋備案審查工作辦法》之后，各省根據該《辦法》也于2020年后陸續修訂了本省的《各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》，根據“有件必備、有備必審、有錯必糾” 的原則，將備案審查的對象擴大到縣級以上政府、監委、法院、檢察院。在縱向層級上，《立法法》規定的對行政法規、地方性法規、規章的備案審查，只規定到設區的市一級，對自治條例的備案審查只規定到自治縣一級，而非自治地方的縣、區、不設區的市的規范性文件的備案審查沒有規定。各省人大常委會把備案審查的對象擴大到縣級以上，但是，筆者注意到，各省的新條例當中關于同級人大常委會備案規定到縣級以上，向上級人大常委會備案范圍規定到鄉人大決議、決定，成為一個普遍的做法。而并沒有“鄉級政府規范性文件報備鄉級人大”的規定，比如自2020年9月1日起施行的《江西省行政規范性文件管理辦法》第二十七條規定，包括鄉政府在內的各級政府制定的行政規范性文件，應當自公布之日起15日內報送上一級人民政府備案;2015年3月1日起施行的《湖北省行政規范性文件管理辦法》明確規定縣級人民政府各部門、鄉鎮人民政府制定的規范性文件，報縣級政府法制機構備案;四川省規定各級政府規范性文件應當自公布之日起15日內報本級人民代表大會常務委員會和上一級人民政府備案，但未就鄉級人大主席團的性質作出說明。《河北省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》（2020年3月27日修訂）對鄉級政府規范性文件采取空白方式，并未提及[8]。根據2016年12月制定的《河北省規范性文件管理辦法》 第二十一條規定，規范性文件應當自公布之日起15日內，由制定機關按照下列規定報送備案：（一）政府規范性文件報送上一級人民政府備案，徑送上一級政府法制機構;（二）部門規范性文件報送本級人民政府備案，徑送本級政府法制機構。也就是說鄉級政府制定的規范性文件應報縣級政府備案。具體由縣級政府法制部門進行合法性審查。

這里的銜接點有一個問題沒有說明，縣級以上人民政府制定或者以其辦公廳（室）名義制定的規范性文件，應當報送同級人民代表大會常務委員會備案，而鄉（民族鄉、鎮）政府制定的規范性文件卻僅僅向上級政府備案。

從法律規定上來看，鄉（鎮、民族鄉）級人大不設常委會，鄉級人大主席團畢竟不是一級人大常委會，因此鄉一級政府制定的規范性文件不向其備案并不違反法律規定。

有學者認為，根據《監督法》第二十九條、第三十條的條文[9]可以看出，人大監督決定和命令等政府規范性文件的制定主體已經被限定為縣級以上人民政府。因此，鄉一級人民政府不應成為報備規范性文件的制定主體[10]。而山西省人大常委會制定的《山西省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》在定義規范性文件時，直接將最低級別的規范性文件限制在市、縣（市、區）人民代表大會及其常務委員會、鄉（鎮）人民代表大會作出的決議、決定;縣級以上人民政府發布的決定、命令和以縣級以上人民政府辦公廳（室）文件發布的人民政府作出的辦法、規定等。也就是說，排除了將鄉級政府發布的抽象性行政行為作為規范性文件。

但是，筆者考慮，根據《地方組織法》第九條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會行使下列職權：（二）在職權范圍內通過和發布決議”。這里的決議自然屬于規范性文件，屬于向上級人大常委會備案審查的范圍。但是，該法條同時規定：“（九）撤銷鄉、民族鄉、鎮的人民政府的不適當的決定和命令”，該法第六十一條也規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使下列職權：（一）執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令”。那么，這里指的決定和命令是不是屬于規范性文件呢？按照相應文件當中限定的規范性文件的涵義，“規范性文件，是指本行政區域內有關國家機關依照法定權限和程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利、義務，具有普遍約束力，在一定時期內反復適用的文件”[11]。實踐當中，也有一些鄉、鎮政府發布過決定和命令。比如，上海市寶山區大場鎮人民政府印發《大場鎮安全生產專項整治三年行動實施方案》[12]，廣西壯族自治區柳州市柳江區成團鎮《成團鎮煙花爆竹“打非”專項行動實施方案》[13]，這些決定和命令不能排除具有反復適用性且涉及不特定多數人，因此不能排除屬于規范性文件的范圍。

根據《地方組織法》規定，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團。主席團在本級人民代表大會閉會期間，對法律、法規實施情況進行檢查，開展視察、調研等活動。主席團在閉會期間的工作，向本級人民代表大會報告。其實際上擔當著常委會的部分職責。所以，鄉級政府制定的規范性文件可否考慮在鄉級人大主席團備案？

當然，如果考慮到法律專業性的因素，向縣級政府法制辦備案可能更專業一些，在實際執行上，各地鄉級政府規范性文件也是向上級政府法制機構（司法行政部門）備案的。比如，根據《浙江省行政規范性文件管理辦法》，浙江省三門縣《關于進一步規范各鄉鎮（街道）、縣級各有關單位行政規范性文件管理的通知》中規定，各鄉鎮（街道）、縣級各有關單位制定的行政規范性文件應當自發布之日起15日內報縣司法局備案[14]。根據山東省《郯城縣人民政府規范性文件管理規定》，縣司法局要加強規范性文件合法性審查工作[15]。按照《安徽省行政機關規范性文件備案監督辦法》，安徽省懷遠縣司法局積極承接規范性文件審查備案工作。內蒙古興和縣根據該自治區相關規定，也是由縣司法局做好規范性文件備案審查工作[16]。河北省任丘市《北辛莊鄉政府規范性文件“三統一”制度》規定，該鄉制定的規范性文件，應報送（任丘）市政府法制辦進行合法性審查[17]。可見鄉（鎮、民族鄉）人大主席團被直接忽略了，那么能否實行向鄉級人大主席團和上級政府雙重備案呢？

總而言之，各省將鄉級政府規范性文件納入備案審查范圍，從而使備審體系更加完善也是地方立法工作當中值得注意的問題。但是，從當前理論界的關注程度來看，探討鄉級政府規范性文件的文章寥寥無幾，探討鄉人大建設的文章也多以工作報告為主，進行深度理論探討或者提出建設性思路的文章并不多見。完善備案審查制度，首先應加強理論研究，與此同時，全國人大是否可以考慮對鄉級政府規范性文件的備審工作給出一些具體的指導意見。

備案審查制度作為一種抽象性的合憲性和合法性審查，是根據中國自身政治制度和法律法規體系特點所做的一種具有鮮明中國特色的法律監督制度安排，它體現了中國的制度自信，體現了中國共產黨執政為民的理念，這一制度經過不斷豐富完善，必將發揮越來越重要的作用。

注釋：

[1][7]全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀：《全國人大常委會法制工作委員會關于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》， 2017年12月24日十二屆全國人大常委會第三十一次會議。

[2]全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀：《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2019年備案審查工作情況的報告》，2019年12月25日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議。

[3]《全國人大常委會法工委相關部門研究起草備案審查工作規定，聚焦規范性文件備案審查關鍵問題》，載《法制日報》2018年10月16日。

[4]國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人大常委會認為法規同憲法或者法律相抵觸，向全國人大常委會書面提出審查要求的，由常委會辦公廳報秘書長批轉有關的專門委員會對法規進行審查。上述機關之外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為法規同憲法或者法律相抵觸，向全國人大常委會書面提出審查建議的，由常委會工作機構先行組織有關人員進行研究。需要審查的，由常委會辦公廳報秘書長批準后，送有關的專門委員會對法規進行審查。

[5]王建學：《法規審查要求權的規范闡釋及其歷史契機》，載《法學家》2019年第3期。

[6]《立法法》上所指的其他國家機關應該包括除中央層面的行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關、軍事機關和省級人大常委會以外的地方各級國家機關。

[8]參見《河北省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》（2020年3月27日修訂）第四條和第五條。

[9]《監督法》第二十九條規定：縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適用的決定、命令的程序，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規定，作出具體規定。第三十條規定：縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會對下一級人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定和本級人民政府發布的決定、命令，經審查，認為有下列不適當的情形之一的，有權予以撤銷。

[10]溫輝：《規范性文件備案審查：原則、范圍及標準》，載《中國檢察官》2015年第1期。

[11]《河北省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》（2015年）第二條第二款。

[12]上海市寶山區人民政府網，http：//xxgk.shbsq.gov.cn/article.html？infoid=c68a5877-96bb-4303-8ce3-28bce5

6e5bd4，訪問時間為2020年9月15日。

[13]廣西壯族自治區柳州市柳江區政府網，http：//www.liujiang.gov.cn/xxgk/jcxxgk/gfxwj/xzwj/202008/t20200805_1859636.html，訪問時間為2020年9月15日。

[14]三門縣人民政府網，http：//www.sanmen.gov.cn/art/2019/9/2/art_1629326_37419729.html，訪問時間為2020年9月16日。

[15]山東省郯城縣人民政府網，http：//www.tancheng.gov.cn/info/1307/122891.htm，訪問時間為2020年9月16日。

[16]興和縣人民政府網，http：//www.xinghe.gov.cn/information/xinghe11633/msg2337958169200.html，訪問時間為2020年9月16日。

[17]滄州市人民政府政務信息公開網，http：//zwgk.cangzhou.gov.cn/article5.jsp？infoId=463634l，訪問時間為2020年9月16日。

（作者系河北省社會科學院法學所助理研究員，法學博士）