重大民生實事項目人大代表票決制觀察思考

泰寧縣人大常委會課題組

一、票決制的法理基礎和各地的實踐情況

（一）什么是票決制

根據全國各地的實踐，民生實事代表票決制一般是指政府在廣泛征求人民群眾意見建議的基礎上，提出民生實事候選項目，報黨委研究后，經本級人大代表在人民代表大會會議期間以投票方式決定項目，再交本級人民政府組織實施，并接受人大常委會、人大代表和人民群眾監督。

（二）票決制來自哪里

1.票決制的憲法基礎和權力來源。票決制的權力基礎來自于憲法法律賦予人大的重大事項決定權。憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務[1]。地方各級人民代表大會依照法律規定的權限，通過和發布決議，審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃。縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告[2]。縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項，監督本級人民政府、監察委員會、人民法院和人民檢察院的工作[3]。《地方組織法》規定的地方人大重大事項決定權主要體現在第八條、第九條、第四十四條，內容包含：審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們執行情況的報告，討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項等。《代表法》第二條也規定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力。綜上可見，重大事項決定權的內容概括起來主要有三點：一是審查和批準國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告;二是聽取和審查人大常委會、“一府兩院”的工作報告;三是討論、決定本行政區域內的政經、教科文衛、環資保護、民政、民族等工作的重大事項等。顯然，票決制是從重大事項決定權中派生出來的權力行使方式之一，是人大既有制度的激活，也是對人大重大事項決定權制度的實踐和完善。

2.票決制與依法執政的權力運行邏輯。按照中國的政治邏輯，一方面，在黨和國家關系上，黨是最高政治領導力量，但不是最高權力機關，黨依照黨章黨規運行，國家按照憲法法律運行，黨領導國家但不取代國家。黨通過民主集中制這個根本組織制度和領導制度以及黨組、黨的議事協調機構、黨的其他工作機關等，依規依法實施對國家機關和非黨組織的領導。國家最高權力機關是全國人民代表大會，國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責、受它監督。地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。黨領導國家體制是先在黨內形成共識，再通過協商民主引導全國人民形成共識。黨通過人民政協匯聚不同界別群眾的“眾意”，通過人民代表大會最終將這些“眾意”上升為國家意志即“公意”，找到人民利益的最大公約數[4]。另一方面，人民代表大會代表人民行使國家權力，體現的是人民的權力，行使的是重大事項的決定權、監督權。政府的權力來源于人民代表大會，《地方組織法》第五十九條和第六十一條規定了各級政府在重大事項方面的執行權、管理權。從各地實踐來看，票決制多數采用了“黨委領導、人大主導、政府決策（主責）、代表票決、群眾參與”的工作機制。這種工作機制既符合執政黨的執政理念要求，也是對人大制度深化細化的具體實踐，更是對人民群眾主體地位的充分尊重。

（三）票決制的前世今生

票決制發端于習近平總書記在浙江工作時提出的“為民辦實事”長效機制，是其堅持和完善人大制度重要思想的重要實踐，是浙江基層民主政治建設的一項實踐創新。習近平總書記在浙任職期間多次提出，并親自組織實施了建立健全為民辦實事長效機制的探索實踐。2004年10月，浙江省委、省政府在總結實踐經驗的基礎上，制定出臺《關于建立健全為民辦實事長效機制的若干意見》，系統地提出了涵蓋社會保障、醫療衛生、生態環境、科教文化等十個方面重點領域的實事內容，并建立民情反映、民主決策、責任落實、督查考核等一系列工作機制，著力解決群眾最關心最直接最現實的民生問題，把為民辦實事納入規范化、制度化、經常化軌道。2008年浙江省寧海縣在力洋鎮和大佳何鎮率先試水“政府實事項目代表票決制”，至此，“民生實事項目代表票決制”的雛形初現。2016年，浙江省人大常委會將票決制經驗與做法寫入地方性法規。2017年，浙江省委、省人大要求全面推行票決制。2018年，浙江省成為全國首個市、縣、鄉（鎮）三級人大全面覆蓋票決制的省份。票決制已經成為浙江各級人大依法討論決定重大事項、依法行使監督權、充分發揮人大代表作用的有效舉措。這一制度實踐對全國都產生了重要而深遠的影響。

根據國內各地新聞報道情況，我們得知，自2018年以來，全國近20個省份的部分縣市區實施了票決制工作[5]（見表一）。

（四）各地票決制實踐的共同特點。從全國各地票決制的民生實事項目看，基本上都有浙江經驗的影子，具有以下特點：一是項目來源體現民意，項目征集工作形式多樣、覆蓋面廣、透明度高，代表和百姓廣泛參與，充分吸納了代表和社會各界的意見、建議。二是項目內容體現普惠性，基本覆蓋各主要民生領域，但多數都是一些涉及民生的“關鍵小事”，有一定的資金額度要求，當然也有例外，如福建福鼎市就選取了像“困難群眾專項意外保險”這樣小額度的項目。三是項目類別體現民生，項目充分反映了人民群眾最關心最直接最現實的一些利益問題，具有迫切性。四是結果體現惠民，項目緊扣區域發展不平衡不充分的短板，緊貼人民群眾生產生活的實際需要。堅持把以人民為中心的發展思想貫穿于代表票決制工作的全過程[7]。五是各地實施票決制都非常謹慎。浙江省從2008年試點開始至2018年在全省全面鋪開，共用了10年時間，全國至今也僅此一省全面鋪開。而多數省份也僅選擇一小部分地方進行試點，有的還僅僅停留在鄉鎮一級的試點上，探索和進行此項實踐的工作在全國各地顯得很不平衡。像福建福鼎的實踐，是在向福建省人大研究室、寧德市委、寧德市人大常委會、福鼎市委等上級層層匯報爭取支持，并派人員赴浙江的部分縣市考察后才開始實施的。六是各地基本上都在復制浙江經驗。多是參照浙江寧海等縣市票決制工作模式，有的地方有適當改進。七是項目沒有統一標準，由各地結合實際確定。實踐中，各地在項目初定上，普遍遵循“五個不列入”的要求，即：重大產業發展類項目不列入;上級黨委、政府明確實施的項目不列入;土地等資源保障要素不落實的項目不列入;投入資金不明確的項目不列入;建設周期跨年度的項目一般不列入，確需跨年度分步實施的項目，應有明確的年度階段性目標[8]。

二、票決制的實踐意義

（一）發展人民民主的初階教程。票決制是堅持和完善人民代表大會制度的重要實踐。全國各地票決制的有益探索與實踐，是對行使重大事項決定權、監督權的創新，在人代會和人大常委會的重大事項決定權之間實現了有機的銜接，是對代表行使整體或人大制度權力譜系的標本解剖切片，為人大代表權力體系的完善展示了路線圖，為黨領導國家體制下的黨委、人大、政府、群眾共同全面推進人大制度完善、激活人大制度活力、促進人大制度脫虛向實、推進政治民主提供了平衡點和初級教程，最終為人民通過人大制度有效行使重大事項決定權以及人大所有權力提供了過渡平臺，打通了人大制度的任督二脈。這種民主初階實踐對堅持和完善人大制度具有重要的象征意義和指引意義。

（二）推動科學決策的法治利器。票決制對促進干部尊重民意、尊重法律，提高法治意識和依法施政、行政、決策水平都有著很大的裨益。從項目的征集、篩選、初定、審議、票決、監督、評估等多個階段和各個環節，經過黨委常委會、人大常委會、政府常務會、人民代表大會等層層審視檢驗，上上下下各方的反復較真，最終把民意有效融入各級的決策過程，都需要黨委和國家機關及其工作人員，面對外在的層層壓力，務必恪盡職守、勤勉盡責，增強職責使命感，不敢也不能搞“一言堂”或“小圈子”，避免了盲目動議胡亂施政和草率作為或不作為。票決制還能帶來監督壓力，減少官員權力尋租的腐敗空間，克服黨委政府決策的“自娛自樂”，避免一廂情愿為群眾作主，而與群眾真正的愿望和需求背道而馳。票決制還能對形象工程、政績工程說“不”，至少讓一部分盲目自大的領導干部因對票決的程序設置而心生怯步，因信息的公開透明及公眾獲取信息的便利，迫使國家機關工作人員不敢輕舉妄動和肆意妄為，從而能始終保持對法治的敬畏。如，貴州獨山縣作為一個人口36萬、年財政收入不過10億元的國家級貧困縣，要是實行票決制，能一人一票票決關鍵小事、大事，有一套管好百姓“錢袋子”的制度約束，獨山縣的那一班人就不會也不敢盲目決策，盲目舉債400億，硬生生地搞出那么多勞民傷財的形象工程、政績工程[9]。

（三）確保以人民為中心的權力衡器。在人大制度的日常實踐中，絕大多數基層代表普遍關心的是項目建設等民生問題，他們提交人大的意見建議中，在民生和基礎設施方面要求政府切蛋糕的愿望非常強烈。票決制有利于人民以主人的身份親自操刀切蛋糕，而非僅僅是黨委定調、人大走過場、政府唱獨角戲，蛋糕的操刀者是政府一方，至于蛋糕怎么切以及是否公平合理，而代表人民群眾的人大代表卻參與不到其中來，說不上話、行不上權，民意無法有效到達，充滿單向線性，“民生”政府定，代表“壁上觀”。而票決制在提出切蛋糕（意見建議、征集項目）到切蛋糕（候選項目生成、票決項目、項目實施）的全過程都有民意的深度融合，呈現雙向交融的特征，用“民聲”定“民生”。這樣，票決制促使代表的權力回歸職能本位，使群眾的利益最大化，在黨的領導權、政府行政權、人大決定權、代表職權之間找到了一個平衡的切入點，切實以人民為中心，圍繞群眾利益各方努力。同時，隨著票決制逐步擴大實踐可以較好地解決權力平衡和適配問題，使代表權力更加厚實和脫虛向實。

（四）推進基層治理體系和治理能力現代化的最佳切入口。從各地實踐看，一是票決制依托人民代表大會制度平臺，發揮人大代表和人民群眾在民主協商、民主決策、民主管理、民主監督方面的作用，實現政府治理和社會參與、群眾自治的良性互動。二是票決制貫穿了黨委決策、人大決定、政府執行、公眾參與的權力運行設計理念，用法治思維構建新型的基層治理體系，用法治方式規范基層治理主體之間的關系，使黨委、人大、政府的角色定位更加明確，職責邊界和事權劃分更加清晰，有利于解決基層治理主體“缺位”“越位”“錯位”的問題。三是票決制創新了載體、優化了平臺、拓寬了渠道，把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一于基層民主政治實踐，能夠不斷完善基層民主制度，是推進基層治理體系和治理能力現代化的最佳切入口[10]。

三、思考與建議

（一）能決定關鍵小事的多數代表能“問津”關鍵大事嗎？

票決制的實質是由人大代表在人民代表大會上票決民生實事項目，這些民生實事的關鍵小事交由人大代表集體投票決定，體現民意，體現“由民作主”。然而一些規模浩大、花費巨資的大工程、大項目等關鍵大事卻未納入票決制的實施范疇，仍然由黨委和政府的關鍵少數來決定，民意無法被充分吸納和達到。如，山東聊城2020年只將9件民事實事這樣的小項目拿出來票決，且表決的項目之外的民生項目也遠超表決數（政府工作報告里提到的：1.新建社會足球場33塊;2.開工建設棚改片區17處、1.14萬套，基本建成5894套;3.新增集中供熱面積300萬平方米;4.主城區新建、續建道路57條，打通“斷頭路”35條，新改建橋梁17座，新建過街天橋7座等民生項目并未納入票決范圍），而政府投資的176件350億建設項目更是以報告的形式通過（見表二）。這樣的結果就是關鍵小事可以過問和交付票決，而關鍵大事卻沒有有效問政渠道，容易導致有的地方決策失誤頻頻或國家錢財浪費等現象發生，這離人民民主的發展要求仍然有很大的差距，需要下大力氣予以推進。畢竟，對包括民生實事、政府投資項目在內的重大事項進行票決，有效體現民意是人民民主主權在民的內在要求，而不單單限于民生實事項目一類的關鍵小事。建議全國人大常委會在研究浙江經驗的基礎上，根據人民代表大會制度的內涵要求，推動地方人大充分深化《地方組織法》第八條、第九條、第四十四條內容，特別是結合審查批準預決算和國民經濟發展計劃，針對“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”這一規定出臺實施細則，用票決制的形式把人大行使重大事項決定權的制度內涵進一步具體化和可操作化。

（二）浙江經驗可以全面復制推廣嗎？

浙江作為經濟發達地區，其民生實事項目絕大多數是市縣鄉本級財政支出，由本級人大代表進行票決，是很少受到上級項目資金監管等的掣肘，能夠真正做到由地方人大代表和人民群眾深度參與決定項目的選擇和實施。而多數欠發達地區的民生實事項目是省市縣鄉配套協同進行，民生項目資金的很大一部分是來自上級，由于上級資金使用目的和時限的特殊要求，導致無法真正像浙江那樣實施票決制，往往只能復制浙江經驗的形式而無內核。如青海、寧夏、西藏、新疆等少數民族聚集的地區是中央重點扶持的地區，是需要用轉移支付支持的;貴州、甘肅等中西部欠發達地區也需要扶貧資金等扶持。福建作為一個特殊的存在，既有廈漳泉等發達地區，又有像龍巖、三明、寧德這樣的蘇區老區，其基礎設施建設資金很大一部分來自中央轉移支付和上級扶貧配套。福建30年來堅持全省統籌考慮為民辦實事，省市縣三級同步協調進行，筆者查閱了福建省為民辦實事30年的情況，截取2017—2019年福建省市縣三級為民辦實事項目（見表三），發現省市縣三級項目多數相似相同，市縣的為民辦實事基本上都是當年或隔年配套跟進省級項目進行，完全由市縣本級財政出資建設的項目極少，且以黨委和政府聯合行文的方式進行，人大并未參與其中。這里也很能說明一個問題，票決制在省級行政區域內覆蓋市縣鄉三級的省份，全國也僅只浙江一個省，多數省份僅選擇部分鄉鎮或部分縣鄉兩級進行試點，票決制在全國的覆蓋面有限。可見，財政資金依靠外來輸血的欠發達地區，對票決制的實踐很謹慎，對可以復制推廣形式卻無法取其內核的浙江經驗只能表示謹慎歡迎。

（三）如何保障票決制的嚴肅性、權威性、開放性？

在各地實踐中，票決制項目絕大多數都實行差額票決，一般比例都在20%～30%之間。作為民生實事項目能納入票決范圍的往往都有實施的必要，只是存在實施時間先后次序問題。經過人大票決被否決后的實事項目，如果政府部門還繼續實施，那么票決制的權威性問題如何解決？如果被否決的項目不能實施，那么民生實事的突出問題又怎么妥善解決？如，2019年福鼎市票決否決了的城區背街小巷道路整治項目，作為補償，要求住建部門繼續推進項目實施，不列入人大監督票決項目建設進度的范圍。這就產生了人民代表大會討論重大事項的嚴肅性與社會民生需求的客觀性之間的矛盾[11]。 我們認為，各國議會認真嚴肅地“管人”“管錢”“管大事”是其最重要職責，憲法賦予人大及其常委會管好“錢袋子”的職責，也是要求“錢袋子”的使用必須嚴肅認真，不能讓被人民代表大會差額票決后的項目換一種方式繞過票決制變通實施，且反而不用受到票決制產生的項目那樣的嚴格監督，這樣導致的結果是票決制流于形式且毫無權威可言。產生這個問題的原因在于民生實事項目的征集篩選和淘汰機制不完善（和上會項目標準存在認識誤區），認識上還有一些誤區未能完全厘清。為此，我們建議系統性地將整個區域內的民生實事按照一定的標準逐年度編制，以項目的財政資金投入額度和項目能對民生產生系統性、根本性影響的因素作為劃分是否上會票決的標準，同時對上會票決的項目不作差額否決的硬性要求，一旦被否決的項目一般當年就不能再重新啟動實施。建議完善票決程序，在交付票決前人大和政府機關要充分調研論證，可以考慮嘗試增加辯論和答辯咨詢程序，做到全程公開和信息透明、獲取便利，讓代表充分了解項目的必要性和可行性及合理性等因素。特別是政府的融資借債項目需要進行充分的意見征求和廣泛的討論監督，通過各種渠道和形式反反復復地進行研究討論。

（四）如何處理票決制與審查批準地方預算、計劃發展報告的關系？

根據憲法法律規定，人大及其常委會討論、決定本行政區域內的政治經濟、教科文衛、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項等，審查和批準國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們執行情況的報告，聽取和審查人大常委會及“一府兩院”的工作報告等。這些管“人”、管“計劃”、管“錢”、管“報告”和作決定的事項都是人大的重要職權，是行使重大事項決定權的主要形式。民生實事項目的資金來自人民代表大會審查和批準的財政預算，民生實事項目的規劃也應是人民代表大會審查和批準國民經濟和社會發展計劃的一部分。實踐中出現有的地方人民代表大會全年審批30億，地方人大常委會批準調整的金額達三分之一，而只拿出1億～2億金額的民生項目進行票決制，滿足“建立健全為民辦實事的長效機制”，顯然這不符合人民代表大會制度體系設計要求和以人民為中心的發展思想。因此，應在民生實事的基礎上，逐步將政府主導的以公共效益、社會效益為主的項目投資、基建投資，包括交通、教育、醫療等公共設施納入票決制實施范圍，納入人民代表大會制度職權體系。明確人大常委會批準、調整預決算和發展計劃的幅度與范圍，人大預算決算和發展計劃應把民生實事票決制全面涵攝其中，規范運行體系，這才是民生實事票決制實踐深入發展的價值旨歸所在。

注釋：

[1][2][3]《中華人民共和國憲法》第二條，第九十九條，第一百零四條。

[4]祝靈君：《黨領導國家體制研究》，載《當代世界與社會主義》2020年第1期。

[5][6][11]福鼎市人大常委會課題組：《我省基層實施民生實事項目票決制初探與思考——以福鼎市試點工作為研究對象》，刊載于福建省人大常委會研究室編的《2019年地方人大工作與時俱進專題研討論文集》555頁，綜合551頁至556頁內容，559頁。

[7]《人大干的，都是百姓盼的！——浙江推動“民生實事項目人大代表票決制”工作紀實》，載《全國人大》微信公眾號2018年11月8日。

[8]張云英：《關于民生事項代表票決制的學習與思考》，載《人民之友》2019年第6期。

[9]據《中國紀檢監察報》2019年8月報道，獨山縣委原書記潘志立罔顧實際，盲目舉債近2億元打造“天下第一水司樓”“世界最高琉璃陶建筑”等形象工程、政績工程。

[10]《新華短評》：《在制度框架內畫出人民當家作主最大同心圓》，原載2018年10月22日《人民代表報》，主標題：《民生“小事”中有篇基層民主“大文章”——浙江推行民生實事項目人大代表票決制的啟示》。

（執筆人：陳根興）