地方立法如何體現特色

劉俊宜

2015年立法法修改后，我國立法的體制和機制進一步完善，其中一個標志性成果是普遍賦予設區的市地方立法權，地方立法的主體由之前的80個增加到354個，增幅明顯。“有特色”始終是地方立法保持活力的要素，是衡量地方立法質量的重要標準，也是檢驗地方立法能力水平的試金石[1]。與“有特色”相反的特征就是“重復”，而立法重復是地方立法的痼疾，這一問題在地方立法主體倍增的今天有增無減。重復立法有百害而無一利，有上位法的規定，執法部門首先應該是嚴格執行國家法律規定，而沒有必要在地方性法規中將上位法加以確認后再執行;重復立法使得守法的公民在國家法律和地方性法規之間來回地查詢，增加了他們的守法難度。地方立法如何體現特色已經成為當前我國地方立法發展的瓶頸。

一、地方立法有特色的必要性

“有特色”是地方性法規的生命力所在，是地方性法規質量高低和作用大小的關鍵所在。沒有特色，或者特色不明顯、很勉強，那就失去了制定地方性法規的意義。所謂“特色”主要指地方立法能反映當地的特殊性。具體地說，就是要求：第一，地方立法能充分反映、揭示、規范本地經濟狀況、地理資源、歷史傳統、法制環境、人文背景、民情風俗等對立法調整的需求程度，適合本地實際情況;第二，地方立法要有較強的、具體的針對性，注意解決并能解決本地突出的而中央立法沒有或不宜解決的問題，把制定地方規范性法律文件同解決本地實際問題結合起來[2]。陜西省延安市退耕還林成果保護立法就是針對實際問題展開的。

自1999年實施退耕還林工程以來，延安市在這方面取得顯著成效。根據2018年第5期《延安市人民政府政報》記載，截至2016 年底，全市共完成退耕還林面積1077.46 萬畝，占全市國土總面積的19.4%。退耕還林工程實施以來，全市的林草植被覆蓋率由2000 年的46%提高到2016 年的67.7%，提高了21.7%。延安的山川大地實現了由黃變綠的歷史性改變，成為全國退耕還林第一市。氣象資料顯示，退耕還林后，延安的沙塵天氣明顯減少，城區空氣“優、良”天數從2001 年的238 天增加到2016 年的289 天，全市水土流失綜合治理程度達到68%。退耕還林前入黃泥沙量與之后相比，由每年的2.58 億噸降為0.31 億噸，降幅為88.4%，土壤侵蝕模數由每年每平方公里9000 噸降為1077 噸，降幅為88%。延安因此而成為名副其實的“全國退耕還林第一市”。然而，延安市人大通過調研發現退耕還林取得成果保護面臨著嚴峻的挑戰。

首先，封山禁牧遇到阻力。延安土地由黃到綠的生態環境改善得益于封山禁牧工作。延安市實施退耕還林工程后的同年1999年10月份就立即制定了《關于封山綠化舍飼養畜的決定》，并于2002年、2004年又出臺了《封山禁牧管理暫行辦法》《延安市鞏固退耕還林成果暫行辦法》。但是，近年來，由于羊的價格上漲，部分農戶追逐當前利益，野外放牧現象經常發生。加之原有的禁牧手段和措施不再適應當前禁牧工作的需要，基層禁牧工作因缺乏明確的法律依據和切實可行的操作細則而遭遇被動局面，這就導致封山禁牧工作一路反彈，禁牧形勢十分嚴峻。據退耕還林主管部門不完全統計，全市現存欄羊不同程度的都存在野外偷牧情況。由于大量羊野外放牧的侵害，致使退耕還林后的林木受到損害。而且現有的法律法規又不能滿足當前工作的需要，無法對偷牧農戶進行有效的管理，導致不時有基層管理干部與放牧農戶矛盾激化事情發生。例如，某鎮政府，在對轄區內的某農戶屢禁屢犯的放牧行為進行處置時，該人不但拒交罰款，并且暴力抗法，打罵執法干部。鎮政府對其羊進行了暫扣處理，后來因扣押羊沒有充分的法律依據，根據法院的裁決，鎮政府被迫賠償。

其次，退耕還林地受到開發威脅。由于近幾年經濟發展快，基礎建設和資源開發占用退耕還林地面積比較大。2004年前，從中央到地方都未出臺征占退耕還林地相關管理政策和措施。2004年延安市政府出臺了《占用征用林地管理暫行辦法》，堅持“占一還一”的原則，規定凡是基礎建設或資源開發占用退耕還林地，必須實行異地恢復，確保退耕還林地不減少。然而現實中，一些在建項目（比如高速公路、鐵路等重點項目）時效性比較強，加之當地政府干預力度大，退耕還林監管難度大，出現一邊施工一邊辦手續，有時還不辦手續的現象，對退耕還林工程破壞大。異地造林補償費用遲遲不能到位，不能保證“占一還一”原則的落地，影響了退耕還林成果的鞏固。一些公益性基本建設不能及時補償退耕還林地的占用，比如移民搬遷、鄉村道路建設、基本農田建設等項目，由于受到資金制約，異地造林補償款不能到位，不能保證占一還一。

最后，可持續發展問題必須得到考慮。退耕還林生態林取得收益時間長，受經濟、社會發展等因素影響較大，導致個別村子出現毀了生態林，重新栽植蘋果等經濟林，造成對退耕還林工程的破壞。退耕還林工程實施后，過去許多種莊稼的土地種上了林木，國家的優惠政策基本保證了農民的吃飯問題，這使有些地方“坐、靠、等、要”的思想不斷滋生。如果不盡快改變這種現狀，培育和開發穩定增收的致富產業，促進生態與經濟協調發展，一旦沒有國家補助糧款的政策，這些農民的生活問題不能不令人擔憂。這些農民為了生存會不會重新走上“開荒毀林”的老路成為現實問題。中央雖然為此建立了鞏固退耕還林成果專項資金，但是要從根本上解決退耕農戶吃飯、燒柴、增收等長遠生計問題，還是需要調動農戶的主觀能動性。

地緣因素決定退耕還林成果保護是延安市一項重要且主要的政府職責。而通過調研發現退耕還林成果保護面臨新的問題。調研最終意見是要盡快制定出臺相關地方性法規。在“綠水青山就是金山銀山”的生態文明建設歷史大背景下，延安市退耕還林成果保護立法生當其地、生當其時，可以充分體現地方特色。

二、地方立法有特色的可行性

地方立法有特色不僅必要，而且可行，這就要在地方立法中充分貫徹地方特色原則。所謂“地方特色原則”就是地方立法者必須堅持的立法指導思想，準確反映和體現所調整的特定領域社會關系的客觀規律，創造性地制定能解決當地實際問題、內容與形式相統一并具有獨特立法風格的地方性法規，是地方立法必須遵循的準則[3]。堅持地方特色原則就必須采納問題導向立法進路，因為只有具體問題具體分析、具體解決方能體現地方立法的特色，而這里的“特”本身蘊含著它在哪里的問題。在實踐中，延安市退耕還林成果保護立法全過程貫穿著問題解決導向的理念。

在地方性法規起草中，根據延安市人大建議，委托起草法規的第三方針對具體問題多次調研。調研采取看現場、訪農戶、聽匯報的方法進行。實地察看了退耕還林工程區林木生長情況、林業后續產業建設情況，重點察看了退耕還林成果損毀現場。聽取了退耕戶、放牧戶關于工程建設與保護的意見，聽取了鄉鎮在退耕還林成果保護方面的工作難點和熱點問題，聽取了基層林業、退耕部門保護工作開展情況。召集被調研縣的林業、農業、國土、畜牧、退耕等部門領導，部分鄉鎮領導和村干部，以及退耕戶、養殖戶代表召開了相關座談會。通過調研發現延安市目前在退耕還林中存在的問題并拿出相應的解決方案。一要繼續實行各級黨政一把手對退耕還林工作負總責的責任制，確保退耕還林成果保護取得實效。二要加強林業隊伍建設。鄉鎮應設立基層林業站;各縣區應充實森林公安警力，增強執法隊伍建設;各縣區應增加半脫產護林員人數，財政要保障其工作薪酬。三要研究制定全市退耕農戶產業扶持措施。由此，確立了延安市退耕還林成果保護立法目的：一是鞏固延安市退耕還林成效的需要;二是解決非法占用退耕還林土地的需要;三是解決封山禁牧缺乏行政強制措施的需要;四是制度建設的需要。

由延安市人大主持，經多次向各方征求關于草案的意見。草案歷經數次修改，不斷完善，最終《延安市退耕還林成果保護條例》經延安市第五屆人民代表大會常務委員會第十一次會議于2018年8月30日通過，陜西省第十三屆人民代表大會常務委員會第五次會議于2018年9月28日批準，于2018年12月1日施行（《延安市退耕還林成果保護條例（新修訂）》2020年1月9日批準，2020年4月1日施行）。這部法明確了退耕還林成果保護的主體職責，對于退耕還林成果保護的執法規范化具有積極意義。作為全國退耕還林成果保護的地方第一法，這部法是基于地方特定問題作出的立法，體現了地方立法的特色。

三、地方立法體現特色的經驗總結

延安市退耕還林成果保護立法基于問題的發現與解決，這是一種問題導向立法進路。在這個過程中離不開地方性法規制定主體的能動性。2014年召開的黨的十八屆四中全會提出的“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制”對于地方人大而言，發揮人大主導作用就要積極地組織協調、掌控全局，敢于作為、善于作為，使整個立法活動準確反映當地經濟社會發展規律，更好地發揮地方立法的引領和推動作用[4]。地方人大主導立法就是要在堅持黨的領導基礎上從立項、起草、審議等立法環節發揮主導作用。這種主導作用發揮不僅體現在同級“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”上，還體現在上下級人大之間的溝通上。例如在立項階段，市人大為了保持年度立法計劃與省人大的年度立法計劃相協調，主動征求省人大的意見，科學論證立法的必要性，避免立法重復。

地方立法應該有特色，但這種特色應在國家整體法治框架之中，所以在立法實踐中有些方面必須注意。第一，地方立法不應為了特色而破壞法制的統一性。國家法制的統一性是我國立法的基本原則。任何國家的各種現行法律規范在整體上都應當是相互聯系、彼此協調、內在統一的，即作為一個國家現行法律所形成的法律體系，在形式和內容上都應當是有機聯系的統一整體[5]。地方立法要守住底線，這條底線就是維護社會主義法制的統一，不得進行變通性立法，而守住這條底線要做到“三個管住”，管住“任性”的“紅頭文件”、管住“地方性主義”、管住“部門利益法制化”[6]。第二，地方立法不應為了特色而忽視立法的可行性。立法需要成本，即“立法過程中人力、物力、財力及所花費的時間等資源的支出”[7]。立法特色的可行就必須以考慮立法的成本為前提。從立法成本考慮，維護公共利益，防止地方立法任性，地方立法要有特色，但更要量力而行。從地方立法根本目的上說，特色不是目的，實效性才是目的，因此不能為了追求特色而去標新立異，特色不是“閉門”造出來的，必須從實際出發，運用理性精準立法。地方立法應該在不重復上位法的前提下，以獨有性、創新性、本地化為考量因素，以針對性、可操作性和實效性為考量標準，優先考慮解決當地社會發展中遇到的既普遍又突出的問題，充分發揮地方立法促進地方發展和推動改革進一步深化的作用，這樣才能真正實現體現地方立法特色的價值。

馬克思說：“立法者應該把自己看作一個自然科學家。他不是在制造法律，不是在發明法律而僅僅是在表述法律，他把精神關系的內在規律表現在有意識的現行法律之中。”[8]地方立法要體現地方特色就必須遵從地方社會發展規律，從實際出發，堅持問題導向，在實踐中不斷總結經驗，進而將其升華為地方法律制度。

注釋：

[1]李適時：《扎實推進設區的市地方立法工作，為“四個全面”戰略布局提供堅實法治支撐》，載《地方立法研究》2016年第1期，第17頁。

[2]李高協：《地方立法和公眾參與》，甘肅文化出版社2005年版，第133頁。

[3]涂青林：《論地方立法的地方特色原則——以立法法修改后廣東立法為例》，載《地方立法研究》2017年第6期，第41頁。

[4]曾慶輝：《把握地方人大主導立法工作的基本含義和原則》，載《學習時報》2020年7月29日第2版。

[5]朱力宇、張曙光：《立法學》，中國人民大學出版社2009年版，第63頁。

[6]李良渠：《防止地方立法亂象完善地方立法機制——設區的市行使地方立法權亟需注意和重視的幾個問題》，載《人民之聲》2016年第9期，第41頁。

[7]馮玉軍：《法律的成本效益分析》，蘭州大學出版社2000年版，第109頁。

[8]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《馬克思恩格斯全集（第一卷）》，人民出版社1956年版，第183頁。

（作者系延安大學政法學院講師。本文系延安大學2019年科研計劃項目“退耕還林地方立法研究”〔YDY2019-01〕的成果）