地方垃圾分類立法的現狀、問題與完善對策

趙曉藝

（南京信息工程大學法政學院，江蘇 南京 210044）

一、地方垃圾分類立法的立法背景及實踐現狀

（一）垃圾分類的推行及立法探索

據統計，我國600多座城市中，已有2/3的城市陷入“垃圾圍城”的困境[1]。同時，在2000年至2019年間，我國城市生活垃圾清運量已上升至24206．2萬噸。面對急劇增長的生活垃圾，我們在處理和應對上卻存在源頭減量困難、分類意識不足、推行措施不力等問題，導致無法從根本上破解生活垃圾污染難題。

此前，對垃圾污染問題并未給予足夠的重視。基于此，我國借鑒國外垃圾治理模式并結合實際，探索出具有中國特色的垃圾分類制度，進一步推動我國治理體系的深化改革。垃圾分類是指按照一定的規定或標準將垃圾分類儲存、分類投放和分類搬運，從而轉變成公共資源的一系列活動的總稱[2]。面對不斷惡化的環境和嚴峻的形勢，有效處理現有垃圾、規制垃圾回收、提高垃圾回收效率等是解決當前國家綠色發展問題的關鍵，因此推進垃圾分類立法實為必需。

當前綠色發展和低碳循環的發展趨勢，以及“綠水青山就是金山銀山”的發展理念深入人心，為大力推進垃圾分類奠定了良好的基礎。通過汲取經驗，出臺重要的政策性文件（見表1），形成中央和地方雙管齊下，共同著手構建地方立法先行、中央立法補充的制度化模式。地方垃圾分類立法作為解決“垃圾圍城”的有益嘗試，具有明顯的優點，有助于解決當前生活垃圾污染問題。

表1 垃圾分類制度化進程

（二）地方垃圾分類立法的有益實踐

2019年起，全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作，到2020年底46個重點城市將基本建成垃圾分類處理系統，預計2025年底前全國地級及以上城市將基本建成垃圾分類處理系統[3]。因此，近兩年我國地方垃圾分類立法密集出臺（見表2）?，F有的地方垃圾分類立法在全面推行垃圾分類的政策實施中發揮了重要作用，不僅緩解了城市所面臨的生活垃圾處理困境，也為垃圾分類統一立法提供了實踐經驗。目前，我國已經初步構建起了城市垃圾分類立法體系。

表2 部分省市垃圾分類相關法規

二、地方垃圾分類立法呈現的突出問題

（一）地方立法同質化問題突出

“準確立法是改善治理、保障法治的前提”[4]。地方立法的“地方性”對地方立法的功能實現、社會治理精細化乃至法治現代化都具有重要的意義。[5]在面對上位法尚未完善的情形之下，地方立法作用尤為突出，必須結合實際情況，做到法有特色才能為國家立法提供樣本和經驗。我國針對垃圾分類問題的立法，采用先行先試，在部分城市率先推行。

隨著46個重點城市中的立法工作展開，在地方垃圾分類立法制定中，受制于不得與上位法相違背、可借鑒參考的立法經驗有限等因素，存在“抄襲”上位法以及已出臺的同類城市地方立法的行為。目前，同質化問題主要體現在縱橫兩個維度。首先，縱向維度的同質化，即下位法“照抄照搬”上位法。如《廣東省城鄉生活垃圾處理條例》對生活垃圾分類治理“三大機制”（即行政管制機制、市場激勵機制和社會參與機制）作了明確規定，但是作為下位法的《廣州市生活垃圾分類管理條例》等在內容上予以大量重復[6]。在立法體系當中，我們雖然要秉承下位法不得抵觸上位法的立法原則，但地方立法的制定還是需要在法律規定的范圍內結合本地實際進行補充規定、細化完善。其次，橫向維度的同質化，即相同層級的地方立法之間，如部分城市在監督機制上所采取的策略和手段雷同，缺少具有針對性的創新型立法。從縱向和橫向兩個維度不難看出，我國地方垃圾分類立法同質化問題突出，缺少針對性立法。

（二）權力責任劃分界限模糊

現代法治要求政府正確處理權力與責任的關系，這在一定程度上是對政府權力濫用的限制。在實際的地方立法過程當中，卻存在著諸多責任義務不明晰等問題，如重權力輕責任、重管制輕落實等，制約并影響了立法的質量，也會對立法的執行效果產生影響。在環境保護領域，政府部門之間由于本身權限的沖突，存在多個部門相互競爭的局面，由于行政職責的相似性必然會導致行政責任的不明確。現階段，面對垃圾分類和回收等問題，相關部門權責不清，界限模糊，因此導致在城市垃圾處理問題上很多矛盾沖突亟待解決。

公眾作為直接的參與者和執行者，在垃圾分類中最能影響垃圾分類的推動和執行。在實際的執行過程中，存在部分公眾不知如何分類、對分類知識存在錯誤認知的情形，影響垃圾的處理效果。因此，應當對公眾垃圾分類義務和責任進行更加細致的規范，確保立法得以高效執行。

（三）各地區分類執行標準缺乏統一

垃圾分類立法是近年來地方立法的重點和難點，伴隨著立法工作的推進，具體實踐工作的展開也激化了問題的表現，其中較為突出的是執行標準的分異。目前，阻礙我國地方垃圾分類立法工作發揮更大實效的因素有以下三點：

第一，在已經出臺的法律文件中，包含地方性法規、規章和法律文件等不同層次的立法。目前，我國現有18部關于城市生活垃圾的地方性法規、38部地方規章以及上百份地方規范性文件。[7]在相關立法的制定上，要通過出臺統一的專門性立法，才有助于實現跨地區的利益協調。

第二，在各地區之間的地方垃圾分類標志的劃分上存在較大的差異。如《北京市生活垃圾管理條例》將其分為廚余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾的分類進行投放；《上海市生活垃圾管理條例》則將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾四種。這些不同的劃分標準看似避免了“同質化”問題，但是從整體的框架上來看僅僅是規避了重復立法問題，反而加重了執行成本，增加了分類難度。

第三，垃圾分類執行標準并不統一，這種差異既包括各地區獎懲機制的手段方法也包括執行新法的嚴格要求程度。例如對待同種違法行為，應當采用統一處理手段，以違規投放垃圾這一行為為例，明確處罰手段及處罰力度。

三、我國地方垃圾分類立法的完善建議

針對我國地方垃圾分類立法存在同質化問題突出、權責界限模糊、分類標準不統一等問題，迫切需要完善我國地方垃圾分類立法，凸顯地方特色。

（一）地方垃圾分類立法凸顯特色

地方垃圾分類立法作為全國立法的先行試驗，應結合當地的具體情況和實際需求，從地方特色上著手，真正做到地方立法與實際問題相結合。

地方立法的特色可以結合本地的現有優勢，比如信息化程度高、公眾積極性強等特點，針對本地垃圾分類推行存在的實際問題和經驗，有選擇性地加強創新性的立法內容設計。垃圾分類地方立法可嘗試從以下幾個方面強化創新。首先，在處理模式上，應當建立垃圾回收處理互聯網模式的創新，打破固有模式，實現線上和線下的雙軌并驅，建立起聯網共享的記憶模式，提高處理效率。其次，在成本機制上，應當建立隱形成本分攤機制，餐飲等企業作為主要的垃圾分類責任人，其終極利益是盈利，讓企業在綠色減耗的同時，增加經濟效益，才能保障持久共續的發展。最后，在信息處理上，強化信息公開機制，利用現有信息分享和溝通渠道，提高公眾對政府的信任度，也讓公眾真正參與到垃圾分類中，提高參與積極性。

（二）明晰責任義務劃分界限

綠色循環經濟的建立和完善離不開法律體系的健全，因此，必須從法律層面明確各方主體的責任以及承擔的義務。結合我國地方垃圾分類立法工作的現狀問題，首要重點應該從責任義務的劃分上入手。明晰責任義務的劃分，在現有的規定當中，很多懲罰以及救濟措施太過寬泛，執行部門擁有較大的自主權。為了避免出現混雜局面，使得垃圾分類立法的高效實行，必須明確各方主體之間相應的職權。第一，規范部門之間的權力分配，做到執法有據。在現有的規范制度下，只簡要規定了管理部門職權的劃分，對部門之間的銜接、職責的明確分工還需細化，應就權力行使的界限進行清晰劃分。第二，自由裁量權的合法行使，用上位法對地方立法進行明確的指引，如根據城市發展程度劃分的一線（含新一線）、二線、三線等不同標準，由各地對照采取相應的標準，實現強制性與靈活性的統一。第三，強化單位和個人的義務責任規定，對于違法行為，必須要嚴格執法，提高公眾參與的積極性，推動地方垃圾分類立法的落實。

（三）統一地方共識性規則

地方立法先行先試，我們一方面要保障地方能夠因地制宜解決實際問題，另一方面還要明確一些基本的規則，即明確共識性規則。

統一地方共識性規則主要從三個維度來實現：首先，層級標準的統一，將地方立法的立法層級確定，減少“條例”“規定”“辦法”等效力沖突的問題。其次，要明確分類標準與分類標志的統一，將垃圾分類的標準劃分盡可能地做到統一。例如結合最新版本的《生活垃圾分類標志》，可采取四分法，將生活垃圾分為有害垃圾、廚余垃圾、可回收物和其他垃圾四類，提高效率，真正實現垃圾源頭減量。最后，統一處罰標準和手段，對于采取何種處罰要有明確的規定，嚴格執法標準，防止出現執法不作為問題。如對企業不采取相應的垃圾分類，采用罰款和責令停止建設生產等方式。

四、結語

強制垃圾分類符合當前低碳循環發展的理念要求，是政府與社會、公眾實現生活垃圾污染共治的必要手段，也是生態文明體制改革的重要內容。從地方垃圾分類立法的綜合效益上來看，可以有效緩解生活垃圾污染困境，應當給予足夠的重視。由于我國地方垃圾分類還處于起步階段，立法進程中不可避免地出現各種問題，但是隨著立法實踐的逐步探索，完善相關法律制度，地方垃圾分類立法必將發揮更加積極的作用，為構建垃圾分類統一立法提供實踐和理論支持。