平臺經濟領域反壟斷的歐美實踐比較及啟示

□ 文 王麗穎

近年來，我國線上經濟蓬勃發展，新業態、新模式層出不窮，對推動經濟高質量發展發揮了重要作用。但與此同時，線上經濟憑借數據、技術、資本優勢也呈現市場集中度越來越高的趨勢，市場資源加速向頭部平臺集中，關于平臺壟斷的問題日益受到重視。對此，歐盟出臺《數字市場法案》，以嚴格的立法規范互聯網平臺巨頭擴張行為，促進數字經濟良性發展。美國眾議院發布反壟斷調查報告《數字市場競爭的調查》，雖未通過完善的立法，但可窺見美國對平臺經濟領域的反壟斷風向。我國中央經濟工作會議提出“強化反壟斷和防止資本無序擴張”，反壟斷、反不正當競爭正成為完善社會主義經濟體制、推動高質量發展的內在要求，因此我國可結合發展實際，積極吸取國外政府監管的經驗，為數字經濟發展營造風清氣正的發展環境。

1 平臺經濟壟斷問題聚焦數據、技術、生態三要素

平臺企業容易依靠自身優勢形成壟斷，導致出現市場創新速度放緩、服務質量下降、個人隱私和數據安全受損、收入不平等加劇、區域差異擴大等問題。其主要手段包括：

1.1 利用信息和數據實施“排他性”壟斷

《經濟學人》認為，平臺企業的壟斷是信息壟斷，需要尋求新的監管方法。在數字經濟時代，誰占有更多的數據，誰就更有可能在激烈的市場競爭中居于有利地位，比如大型平臺企業剝奪競爭對手公平獲取數據的排他性行為，無正當理由拒絕訪問或限制交易、威脅個人隱私和數據安全，利用市場數據為自營業務牟利等。因此，數據采集范圍和使用方式直接關系數字市場競爭規則的透明性、公平性，“得數據者得天下”已成為平臺經濟創新發展的真實寫照。越來越多的競爭執法機構開始關注數據占有和使用引發的競爭問題。

1.2 依托技術實行“隱匿性”壟斷

信息和數據的積累可以支撐技術創新，使平臺企業通過信息壟斷形成新的技術壟斷。大型平臺積累了巨額財富和資產，依托數據、人才、資本等資源，通過并購、投資等方式，不斷向人工智能、量子科技、區塊鏈等新興技術領域延伸，掌握未來技術發展趨勢，從而由一項技術壟斷隱匿地過渡到更多技術的壟斷。另外，平臺企業利用信息和技術不對稱，暗中調整搜索算法，或利用算法進行差別定價、共謀定價，很難被發現和查明，難以保障消費者利益。

1.3 依托跨界發展打造“閉環式”壟斷

數字技術的廣泛滲透使得不同行業間的邊界越來越模糊，使平臺企業的發展趨向生態化、跨界化，打造了多企業、多領域、多維度的創新鏈生態圈。得益于數字平臺天然的開放性、數據互通性以及拓展業務低成本性，大多數平臺企業都希望將其在某個領域的優勢地位“傳導”到其他任何可能盈利的新領域，這種“壟斷杠桿”往往給予大型平臺優越的議價能力，謀求整個創新鏈生態系統的控制權，最終又將更多數據回流至平臺，通過打造創新鏈的壟斷閉環，進一步鞏固平臺的主導地位。因此，亟須對數字市場壟斷力量傳導的高危性予以關注。

2 歐美反壟斷措施的相同之處

歐盟與美國對超大型平臺的壟斷規制已有不少實踐，圍繞數據、技術和生態三要素，支持數據共享、技術中立、跨界發展等方案，變革對兼并等傳統競爭行為的監管方式。

2.1 堅持數據共享，認可數據移植性和免費開放性

為解決信息和數據壟斷問題，比利時布魯蓋爾研究所提出應制定有效監管框架，促進競爭平臺間的數據共享。實現這一目標的第一步是降低數據交換和共享成本，確保數據可以較容易地移植到新平臺。對此，歐美均認可平臺互操作性和數據移植性原則。

一是數據可移植性。要求平臺提供應用程序接口，允許終端企業和個人以結構化、機器可讀的格式即時獲取依托平臺而生成的數據，將企業和個人數據移植到新平臺，從而降低其他平臺的準入門檻，降低消費者的轉換成本。

二是堅持數據開放性，并禁止使用非公開數據。平臺應提供接口，以公平合理、不歧視的條件，向終端企業和經授權的第三方實時、免費開放其依托平臺產生的銷售類、搜索類等公開數據。對于非公開數據，禁止平臺將這些數據與自身業務數據合并，服務于自身發展。

三是面向消費者堅持透明度原則，公布平臺對應用軟件的評級等排名信息，以及在線廣告服務的收費價格、影響評估等必要信息，說明平臺開展的數據分析是否使用用戶活動數據、采用的處理方式、使用相關分析的目的、對平臺服務的影響，以及獲取用戶同意而采取的步驟等。

2.2 保持技術中立，提出公平和非歧視原則及互操作性

技術革新應成為公平自由競爭的工具，而非干涉他人正當商業模式的借口。為避免平臺利用技術手段實施自我優待，歐美提出以下原則：

一是公平和非歧視原則，大型平臺應允許用戶通過其他平臺以不同的價格或條件提供相同的產品或服務，打擊平臺“二選一”壟斷行為，對軟件排名不應以任何形式進行差別化處理，杜絕平臺將自身研發的軟件置于優先位置。由專門機構監督非歧視原則的實施，裁決大型平臺與其他平臺或用戶之間的歧視糾紛。

二是提倡技術互操作性。互操作性是開放式互聯網的基礎，要求不同平臺和運營商之間實現互連，允許用戶可以轉換電信運營商，使用大型平臺以外的支付處理、身份識別等其他輔助服務提供商，并卸載設備中預裝的軟件。

三是禁止捆綁服務，不得強迫終端企業和個人用戶注冊平臺賬戶以獲取其他“輔助服務”，不得強迫終端企業使用平臺的身份識別和登錄系統，不得影響終端企業在不同平臺就同一產品或服務的銷售價格或條件。

2.3 引導跨界發展，加強市場監測并明確平臺議價和準入限制

數字行業逐漸顯露出寡頭格局，大型平臺先發制人地并購小企業，導致線上經濟呈現市場集中度越來越高的趨勢，市場資源加速向頭部平臺集中，因此，歐美十分強調對兼并交易的審查。對于大型平臺的跨界發展，紛紛提出：

一是開展監測任務，監測大型平臺對反壟斷法律的執行和遵守情況，定期收集數字市場中有關企業兼并交易的數據，組建獨立的外部專家團隊，或與數據或消費者保護當局合作，分析細分市場領域的商業集中度和競爭情況，及時預測反競爭行為。

二是禁止大型平臺濫用優越的議價能力，即禁止占據市場支配地位的平臺企業主導制定行業合同條款，并建立適當的程序保護其他個人和企業。這就意味著大型平臺不得利用其龐大的市場力量，向其他平臺強加壓迫性的合同條款。

三是對平臺進入相鄰市場實行限入規定。大型平臺可以通過利用其市場主導優勢來集成相關業務，作為在不相關業務領域中進行談判的杠桿。因此，美國考慮提出相鄰市場限入規定，禁止大型平臺從事與主業相近的其他業務線。

2.4 推動監管變革，將反壟斷檢驗標準從消費者福利擴大至相關方利益

《經濟學人》指出美國反壟斷核心是保護消費者福利，對企業限制競爭而造成的損害分析限于最終市場價格等結果，但由于平臺服務“免費”，所以美國反壟斷者對大型平臺的態度是“疑罪從無”，尚未將創新用作反壟斷的檢驗標準。

一是擴大現有反壟斷法的保護目標和對象。重塑現有反壟斷相關法律的初衷和目標，將創新融入反壟斷決策中，不僅應保護消費者，還保護生產者、企業家、獨立企業、公開市場、公平經濟；不僅考慮對價格的影響，還應考慮更廣泛的標準，包括對勞動者、社區等對象的服務程度，對種族平等的影響等。

二是加強市場調研，由監管機構開展市場調查和研究，要求企業提供相關證據、數據、算法等信息，定期監測反壟斷規則的實施情況，并組建外部專家團隊，確定修改相關反壟斷規則的必要性。

三是建立合法的投訴處理機制，禁止通過保密條款或其他書面條款等任何方式，阻止其他企業提出對不公平做法的異議，切實保障其他企業有權向反壟斷部門提出對大型平臺的投訴，并積極聽取其他企業對反壟斷規則的意見。

3 歐美反壟斷措施的不同之處

歐盟與美國在政治經濟條件、數字經濟發展階段上存在的差異，使兩者在反壟斷的定位與執法實踐上仍存在很大差異性。

3.1 歐盟對壟斷性平臺提出定量標準，美國提出定性標準

歐盟在《數字市場法》中對“壟斷性平臺”提出了三個定量標準，一是過去三個財政年度平臺在歐洲經濟區（EEA）的年營業額等于或高于65億歐元，或者過去一個財政年度平均市值至少達到650億歐元，并在至少三個成員國提供核心服務；二是上一財年平臺在歐盟的月活躍終端用戶超過4500萬，以及在歐盟的年活躍商業用戶超過1萬；三是過去三個財政年度中，平臺每個年度都符合其他兩個標準。如果企業滿足所有這些門檻，則推定該平臺為“守門人”，即具有壟斷性質。

美國眾議院司法委員會在《數字市場競爭的調查》中對“壟斷性平臺”提出了三個定性標準，一是控制市場準入，平臺通過收取高昂費用、對合同條款施加壓力以及從個人、企業提取有價值的數據等方式控制市場準入，自行挑選贏家和輸家；二是削弱市場競爭，平臺為維持市場力量，對其他企業進行監視以確定潛在的競爭對手，通過收購、抄襲復制或直接搞垮競爭對手等方式消除競爭威脅；三是維持長期統治，通過自我優先、掠奪性定價或排他性行為，進一步鞏固和擴大市場支配地位。

3.2 歐盟關注巨頭對主營業務的壟斷，美國關注巨頭跨界發展的壟斷

歐盟關注巨頭對同一領域的壟斷行為。歐盟的反壟斷核心主要指向美國科技巨頭，關注市場規模的壟斷，通過設置定量標準確定“數字守門人”清單，偏袒自家主營領域的服務或不遵守其他義務，將面臨高達其年營收10%的罰款。歐盟重點在于對大型平臺主營業務的監管，意在將本土數據和數字經濟紅利留在歐洲，促進歐洲經濟轉型升級。

美國關注巨頭依托主營業務的優勢，而擴展至其他領域的壟斷行為。美國的反壟斷核心不只盯著市場份額壟斷，規模大不一定意味著被罰款和限制，它更多的是意圖防止巨頭利用自身在某一領域的壟斷地位，實施在另一領域的壟斷，強化對大型平臺跨界發展的監管力度，激發國內數字經濟市場的競爭活力。

3.3 歐盟實施巨額罰款，美國關注拆分巨頭

歐盟偏好對科技巨頭開出反壟斷罰單。具體看來，歐盟對大型平臺的主要監管手段是實施罰款，并對科技巨頭征收數字稅。由此看出，歐盟不愿對違反規則的平臺進行拆分，以此對公司和市場的破壞性降至較小。

美國傾向于選擇拆分巨頭的方式，帶動新一波創新發展。標準石油、AT&T、霍尼韋爾、陶氏杜邦、通用電氣等美國企業都經歷過被拆分的局面。被拆分后的美國巨頭并沒有中斷發展傳奇，而是在解體分拆中繼續延續，幾經變動，這些被拆分后的公司又成為各自領域內新的巨頭，帶動市場新一波創新浪潮。因此，美國眾議院提倡強制將占主導地位的在線平臺與其他業務分開，以此幫助更多企業成長，激發市場競爭活力。

3.4 歐盟意在加強數據監管，美國意在倒逼技術開源

歐盟的反壟斷不關注企業規模，而是重點關注數據監管問題。歐盟國家十分關注個人數據安全，先后出臺《通用數據保護條例》《歐盟非個人數據自由流通條例》《網絡安全法案》等多項文件，賦予個人更多的數據控制權，為數據安全保駕護航。因此，歐盟對巨頭的擔心并非源于企業的市場規模或并購行為，而是源于對大量數據的控制權。雖然強制拆分或遏制能力可能會削弱企業壟斷能力和規模，暫時激發競爭，但若數據市場未能重構，不能解決根本問題。

美國的反壟斷不是要打死巨頭，而是意在扼住巨頭，給創新型中小企業創造成長的機會，創造新一波產業創新浪潮。美國往往通過反壟斷的由頭，換取平臺企業開放其軟件源代碼、軟硬件技術標準等核心技術，因此，美國的反壟斷舉措意在創造下一波創新浪潮，收獲下一個蘋果、谷歌、亞馬遜式的巨頭，甩開其他競爭對手。

4 歐美反壟斷解決方案對我國的啟示

我國亟須進一步深化認識，準確評估數字經濟中的平臺競爭問題，立足數據、技術、生態三要素，完善國內反壟斷方案。

4.1 引入創新等多視角重構反壟斷相關法律

在數字經濟中，創新對于為消費者創造新價值、改進整個數字生態系統以及增強國家安全至關重要。然而，創新仍未被有效用作反壟斷執法的檢驗標準。在反壟斷決策中應融入創新理念，通過國家監管機構之間的對話，使不同領域的反壟斷專家和創新專家聯合推進跨學科工作。政府部門應積極聽取創業企業和投資者的意見，構建完善的溝通機制及投訴處理方案，切實傾聽和吸取中小企業對平臺壟斷問題的意見，及時處理數字市場中不公平競爭的做法。改變傳統上以消費者福利為反壟斷衡量標準的單一分析視角，加入數據保護、技術中立、創新導向等雙邊或多邊視角的思考邏輯，從對消費者福利的保護擴大至對生產者、企業家、公開市場、公平經濟等全方位的保護，重塑反壟斷相關法律的目標。

4.2 探索數據和技術開放共享的解決方案

開放已成為當前不可逆轉的趨勢，大力培育技術開源社區和開發者社區，有助于獲得未來競爭的優勢。打造平臺開源聯盟，引導平臺企業采用各類標準兼容、協議轉換的技術，提供易于實現數據移植的工具和應用程序接口，允許從一個平臺中生成的數據遷移至其他平臺。鼓勵大型平臺與其他企業建立互操作性接口，從技術上確保終端企業和個人不會由于轉換對運營商或平臺的使用，而失去訪問權限。引導平臺開放其開發工具、知識組件、算法組件，構建開放共享、資源富集、創新活躍的技術開發生態。

4.3 創新對平臺經濟反壟斷的監管方式

現有的反壟斷工具已無法有效監管數字經濟，數據、算法等問題已成為全新挑戰，因此，數字市場反壟斷需要監管工具創新。應明確國內反壟斷機構的調研和監督職責，定期開展市場調查和研究，收集企業等相關方的信息和數據，發現可能限制平臺競爭和導致不公平的行為，通過罰款和定期支付罰金等方式強制平臺遵守義務。比如，德國提議《數字反壟斷法》草案，提出限制大型企業進入相似產品市場。

4.4 完善反壟斷執法的國際協調與合作

鑒于數字平臺覆蓋全球，需要加強反壟斷執法國際協調與合作。建立各國反壟斷機構和從業者之間的協調樞紐，協調各國的競爭規則和執法情況。鼓勵國內商業和學術團體與海外相關專家組成專家小組，系統展開針對消費者福利、創新和市場競爭等方面的調查，對反壟斷案件的判決理由進行實證分析，豐富反壟斷的理論基礎。加強企業間就反壟斷規制的交流，傳播各國反壟斷政策理念，幫助企業更好的了解各國反壟斷規則，適應不同的數字監管模式。■