長三角危險廢物跨區域利用處置生態補償機制研究*

趙 珅 焦少俊 鞠昌華 蔡印螢

(生態環境部南京環境科學研究所，江蘇 南京 210042)

長三角作為中國經濟發展活躍、創新能力強的區域[1-2]，在經濟發展與生態文明建設方面一直發揮著領頭羊與排頭兵的作用。自20世紀80年代提出“以上海為中心建立長三角經濟圈”以來，“長三角一體化”的概念一再擴大和發展，至今規劃范圍已明確包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省的全部城市。2019年12月，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)確定了將長三角一體化發展上升為國家戰略。長三角在取得經濟高速增長的同時也面臨著發展不平衡、產業結構偏重、資源環境壓力較大等問題[3]，固體廢物(以下簡稱固廢)污染成為長三角環境污染的主要源頭[4-5]，如何解決經濟發展與固廢安全利用處置之間的矛盾成為當下焦點。

《規劃綱要》提出以綠色共保為原則，加強固廢污染聯防聯治機制，探索建立跨區域固廢處置補償機制。生態補償制度作為調節環境保護利益相關者關系的重要手段[6-8]，已在流域、森林、草地等領域進行了探索實踐[9-11]，在固廢利用處置方面尚為空白。其中危險廢物(以下簡稱危廢)作為固廢管理的工作重點，有著環境風險大、問題突出的特點，因此有必要考察長三角危廢的特點與補償方式，探索建立跨區域利用處置補償機制，以長三角為推手為全國固廢一體化治理提供科學依據。

1 長三角危廢產消特征

1.1 產廢強度高、內部差異大

長三角一般工業固廢產生量占全國總量的比重大、單位面積承載強度高，產廢區域集中分布在資源型大中城市[12-13]，危廢也表現出類似的特點。根據《中國統計年鑒2018》，2017年全國一般工業固廢產生量約為330 000萬t，長三角產生量約為30 000萬t，約占全國總量的9%；全國危廢產生量約為6 900萬t，長三角危廢產生量約為1 000萬t，約占全國總量的14%。長三角一般工業固廢、危廢單位面積承載強度遠高于全國平均水平，上海市最為突出(見圖1)。

圖1 長三角一般工業固廢與危廢單位面積承載強度Fig.1 The bearing strength per unit area of general industrial solid waste and hazardous waste in the Yangtze River Delta

利用GM(1,1)灰色模型[14-15]，對長三角三省一市危廢年產生量進行預測。原始數據見表1(數據來自相應年份的中國統計年鑒)，預測結果見圖2(2014—2017年固廢產生量使用原始數據進行修正)。結果表明，江蘇省、浙江省危廢年產生量增長較快，安徽省、上海市危廢年產生量增長較慢，2020年后年產生量差異將進一步擴大。

表1 長三角三省一市危廢年產生量

圖2 長三角危廢年產生量預測Fig.2 Forecast of hazardous waste annual production in the Yangtze River Delta

1.2 利用處置能力分布不均衡

危廢利用處置能力區域失衡，呈現出上海市能力不足，浙江省、安徽省、江蘇省能力富余的特點(見圖3)。根據相應年份生態環境狀況公報數據，2017年上海市危廢利用處置能力為82.34萬t，距當年危廢產生量(110.44萬t)仍有28.10萬t缺口，同年安徽省、浙江省、江蘇省危廢產生量均低于危廢利用處置能力；至2019年，各省市危廢利用處置能力均有提升，但上海市危廢利用處置能力低、江蘇省和浙江省能力高的局面并未改變。

圖3 長三角危廢產生量與利用處置能力Fig.3 Hazardous waste production,as well as utilization and disposal capacity in the Yangtze River Delta

同一省份內，不同地市間危廢產生量與本地利用處置能力同樣存在顯著差異。以浙江省為例，2018年浙江省各地市危廢產生量與當地利用處置能力比較情況如圖4所示(數據由浙江省生態環境廳提供)，杭州市、金華市、湖州市、舟山市、紹興市、溫州市、衢州市危廢利用處置能力大于本地危廢產生量，寧波市、嘉興市、臺州市、麗水市的危廢利用處置能力已經不能滿足本地需求。

圖4 2018年浙江省各地市危廢產生量與當地利用處置能力Fig.4 Hazardous waste production,as well as utilization and disposal capacity in various cities in Zhejiang in 2018

1.3 結構性失衡、轉移需求強烈

長三角普遍存在利用處置設施“吃不飽”或“吃不完”等結構性失衡現象[16-18]，如安徽省2016年危廢實際利用處置量僅占全省利用處置能力的21.4%[19]，而臺州市、蘇州市工業園區HW17類(表面處理廢物)、HW09類(油/水、烴/水混合物或乳化液)與HW22類(含銅廢物)危廢處置能力存在缺口[20-21]。對上海市2020年各區利用處置能力進行分析后發現，利用處置能力排名第一的浦東新區主要處置能力僅限于HW18類(焚燒處理殘渣)的填埋，其他類別處置能力較低(見圖5，數據由上海市生態環境局提供)。

圖5 上海市2020年危廢利用處置能力分布Fig.5 Distribution of hazardous waste utilization and disposal capacity in Shanghai in 2020

結構性失衡加劇了異地轉移的需求，上海市危廢跨市轉移量占總轉移量的比例由2017年的27.25%上升至2019年的36.18%；江蘇省危廢轉入量由2015年的15.15萬t上升至2017年的45.00萬t，轉出量由44.71萬t上升至92.50萬t。根據部分地市公布的固體廢物污染環境防治年報等信息，近年來上海市、南京市、蘇州市危廢市外轉移量已接近各地總轉移量的40%(見表2)。

表2 上海市、南京市、蘇州市、寧波市危廢轉移情況

利用處置能力不匹配一方面反映出污染防治設施規劃不足，另一方面暴露出了各地發展水平與產業結構的差異。對于量小且分散的危廢，宜以收運后集中處置的方式進行消納，盲目要求每個區縣規劃配套完整的處置類別會造成極大的資源浪費。長三角總利用處置能力較高，但區域差異較大，產消不匹配的條件下有必要開展跨區域利用處置。

2 長三角危廢跨區域利用處置生態補償機制設計原則

2.1 建立生態補償制度，完善污染者責任制

危廢跨區域利用處置往往伴隨著污染轉移、環境風險轉移、監管責任轉移以及鄰壁效應轉移等問題，為規避不必要的風險責任，接收地政府往往缺乏接納外來固廢特別是危廢的積極性。并且處置單位獲益、當地政府責任兜底的現象時有發生，如填埋場關閉后環境修復費用通常由政府“買單”。同時目前各地大氣污染防治考核壓力大，均不希望外地污染物輸入本地。地方政府對固廢轉入處理處置的抵觸情緒反映出固廢污染責任轉移補償的缺失，建立生態補償制度是實現跨區域利用處置的核心。

2.2 依據發展定位決定危廢流向

長三角危廢利用處置設施布局應結合各地發展定位，加強中心區、重點城市與周邊區域聯動和分工協作，著眼“一盤棋”統籌規劃，避免各自為政。根據《規劃綱要》對上海市引領，江蘇省、浙江省、安徽省錯位發展的定位，宜充分發揮安徽省北部、江蘇省北部、浙江省西南部等地生態資源良好、發展空間大的優勢，解決能力不足地區的處置難題，進一步拓寬危廢異地處置轉移渠道。

2.3 優化轉移監管，打破行政壁壘

近年來固廢沿長江、京杭大運河非法傾倒案件時有發生[22-23]，特別是危廢傾倒案件影響惡劣、后續修復處置費用高，各省政府與環境主管部門紛紛對危廢轉入進行了限制。2016年10月施行的《上海市環境保護條例》明確規定禁止將境外或外省市的危廢和不作為生產原料的固廢轉移到上海市；安徽省與江蘇省在2018年發文禁止轉入焚燒、填埋和物化處置類危廢，嚴控綜合利用類危廢；浙江省為了提高各地利用處置能力建設，于2019年提出了“一般工業廢物不出縣、危險廢物不出市”的原則。因此，危廢跨區域利用處置生態補償機制設計需要考慮轉移運輸風險，減少監管壓力。

3 危廢跨區域利用處置生態補償機制研究

3.1 生態補償機制設計思路

長期以來固廢處置模式為產生方與處置方的一對一交易，忽視了接受地承擔的環境、經濟與社會負外部效應。當處置單位對當地貢獻的收益難以彌補污染治理成本與風險時，市場流通往往被人為設置壁壘，危廢轉移受到限制。現階段長三角固廢生態補償機制設計應以解決主要矛盾——跨區域轉移限制為切入點，在明確補償對象、補償途徑的基礎上，逐步細化適用于危廢的補償分類與保障制度，具體見圖6。

圖6 生態補償機制設計思路Fig.6 Design ideas of ecological compensation mechanism

3.2 生態補償機制框架

整體生態補償機制框架設計如圖7所示，基于共建共享、受益者補償和損害者賠償的原則要求，在危廢生態補償機制探索階段，可在具備補償條件的地區采用由轉移雙方政府達成“結對幫扶”固定協議的方式建立補償制度。從危廢流向來看，建立以縣區或地市政府為基本單元、由產消園區或企業進行點對點轉移運輸模式，可以有效消除轉移過程的環境風險。從補償流向來看，可按照補償對象的不同分為處置費用補償和生態補償兩個方面分別進行探討，并且依據危廢種類與處置特性的差異，宜制定分類、分級的補償措施，特別對于利用價值高、二次污染小的危廢，應增加補償排除與豁免機制研究。

圖7 危廢跨區域利用處置生態補償機制設計Fig.7 Design of ecological compensation system for cross-regional utilization and disposal of hazardous waste

3.3 補償方式與補償標準

跨區域利用處置生態補償機制運行的前提是轉移處置成本低于市場價，產廢單位具有同時承擔處置費用與生態效益占用費用的意愿，前者是向處置單位支付的處置費，后者是作為接收地環境容量占用、二次污染治理、處置設施鄰避效應等的補償。除產廢單位直接向接收地政府補償外，還可采用由轉出方政府代為補償的方式，由產廢單位向屬地政府支付補償費用、后者再采用經濟或政策的手段向轉入方政府代為補償。政府作為補償主體可發揮引導作用[24]，充分使用包括專項資金補償、項目補償、技術補償、排污權轉讓等在內的多元化政策與市場補償手段[25-27]。

科學合理的補償標準是生態補償制度良性發展的保證，包括處置收費標準和生態補償標準兩個方面。處置費用需按照補償成本、合理盈利的原則定價，收費過高會導致產廢單位喪失轉移意愿。根據固廢危害特性、污染物含量與處置難度的不同，可采用“基準價+浮動價”的定價模式，經由轉移雙方政府定期開展處置成本的審核與評價，并隨市場波動進行周期性調整。服務功能價值法、機會成本法等生態補償標準計算方法主要適用于生態環境要素的占用或保護成本[28-31]，危廢作為一種環境對象，生態補償標準應基于雙方意愿協商確定，補償意愿主要由平均市場處置價格和轉移處置價格決定，受償意愿則由補償費用、當地環境容量、轉移處置風險等因素共同決定。

3.4 分類分級補償制度與豁免補償機制

危險特性與處置特性的差異決定著危廢跨區域轉移處置的難易程度，應予以充分考慮，制定相應的分類分級補償措施。從分類角度來說，對轉移受限類固廢，當產廢地不具備處置能力時，由屬地政府承擔主體責任，主動與具有處置能力的地市或縣區建立轉移處置補償制度。對于轉移不受限制類或產廢地具備處置能力仍需轉移的，由企業選擇自行轉移處置或參與生態補償制度(見圖8)。從分級角度來說，對于高附加值類的固廢還需引入生態補償和豁免補償機制，保證其市場流通性。各地應評估不同種類固廢轉移帶來的收益與風險，基于本地發展需要制定豁免清單。

注：圖中帶箭頭的虛線為備選方案。圖8 危廢生態補償分類分級情形Fig.8 Classification and grading of hazardous waste ecological compensation

4 結 語

長三角實現一體化發展、達到生態環境共保聯治的目標，勢必要打破各地危廢利用處置“各自為戰”的局面，消滅跨區域轉移的行政壁壘。探索建立長三角危廢跨區域利用處置的生態補償機制，不僅能夠增強長三角危廢監管力度，緩解企業處置壓力，而且對全國建立市場化、多元化的生態保護補償機制具有重大意義，起到了進一步補充全國多元化生態補償機制建設布局的作用。

本研究從長三角危廢協同處置的轉移限制入手，對轉移雙方的根源性矛盾進行了剖析，提出建立生態補償制度解決固廢跨區域利用處置的負外部性問題，初步構建了框架性機制。然而由于國內固廢生態補償研究的欠缺，適用于工業固廢、生活垃圾、建筑垃圾與農業固廢的補償方式與補償標準等仍需進一步完善。