上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)：改革開放新高地

周漢民全國政協(xié)常委民建中央副主席

六大領(lǐng)域

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先由國務(wù)院常務(wù)會議批準(zhǔn)，再由中共中央政治局專門會議討論，最后在 2013年8月30日，第十二屆全國人大常委會第四次會議上，決定三部法律要在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫停實(shí)施三年。這三部法律通稱外資法，具體就是外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法。中華人民共和國成立后，在中華人民共和國有效管轄領(lǐng)域內(nèi)暫停實(shí)施法律的，這是首例。是不是這三部法律不好呢？恰恰相反，這三部法律是對于中國改革開放最重要的法律，中國入世的時(shí)候，或修改或保留或創(chuàng)設(shè)了不少的相關(guān)法律，有六部法律是大改的，其中有這三部。那為什么暫停實(shí)施？因?yàn)檫@三部法律的兩個(gè)原則，在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不能用。

第一個(gè)不能用的原則是審批原則。外資企業(yè)進(jìn)入中國先審批可行性報(bào)告，再審批章程和合同，審?fù)暌院笥袀€(gè)批準(zhǔn)件，按批準(zhǔn)件去領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。審批制度在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中止實(shí)施，取而代之的是備案制度。第二個(gè)不能實(shí)施的是這三部法律要求外資入中國建立企業(yè)，得按照國務(wù)院頒布的投資指南。投資指南里面有三類∶鼓勵(lì)類、限制類、禁止類，要按照這三類規(guī)定的范圍來選擇投資方向。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)行的是這三類中的一類。從審批制改為備案制，從投資指南指引改為負(fù)面清單管理。這本身就是一場偉大的變革。

在完成上述法律手續(xù)之后，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)于2013年9月28日公布服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放6大領(lǐng)域、18項(xiàng)舉措、23個(gè)方面。第一，金融服務(wù)領(lǐng)域。這個(gè)領(lǐng)域有四項(xiàng)新舉措∶①允許符合條件的外資金融機(jī)構(gòu)設(shè)立外資銀行。金融機(jī)構(gòu)的概念比外資銀行的概念大得多，在邏輯學(xué)上是屬種關(guān)系，所以中國金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營是可能的。②民資和外資合資建立中外合資企業(yè)。在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的努力下，民營銀行和外資銀行合資來建設(shè)中外合資銀行也成為可能。③將設(shè)立有限牌照銀行。所謂有限牌照銀行，就是銀行的服務(wù)范圍和銀行的服務(wù)對象都有法定而且是有限的領(lǐng)域。④允許符合條件的中資銀行開辦離岸業(yè)務(wù)。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的離岸業(yè)務(wù)始終是未來努力的方向。

第二，航運(yùn)服務(wù)領(lǐng)域。先前提到的6大領(lǐng)域、18項(xiàng)舉措、23個(gè)方面中有一條與現(xiàn)行法律沖突，即允許中資公司擁有或控股外國船，先行先試外貿(mào)進(jìn)出口集裝箱在國內(nèi)沿海港口和上海港之間的沿海捎帶業(yè)務(wù)，只要證明做捎帶業(yè)務(wù)的船是中資擁有或者中資控股的外國船（即非五星旗船），而這與中華人民共和國現(xiàn)行的《海商法》直接沖突。舉一個(gè)實(shí)例來說明什么叫捎帶業(yè)務(wù)。比如明天上午9點(diǎn)上海港有一艘萬噸輪要開到日本的大阪，現(xiàn)在的情況是載貨量只是總載重量的30%，70%是空倉。按過去，這船明天9點(diǎn)貨沒有裝滿照開。這條如果能夠?qū)嵤覀兙涂梢员M早地和沿海港口打招呼：你們有什么貨要運(yùn)到日本大阪去的，我們給你們捎帶。這個(gè)業(yè)務(wù)允許中國萬里海疆任何一個(gè)點(diǎn)都可以把貨捎帶到上海來，由上海捎帶出去，這是個(gè)不得了的業(yè)務(wù)。所以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革力度極大。這項(xiàng)改革針對的沿海捎帶業(yè)務(wù)的實(shí)施，將讓上海港的競爭力大大超越周邊港口。

第三個(gè)領(lǐng)域一共有兩塊∶①增值電信。國家工信部作出決定，增值電信業(yè)五大領(lǐng)域開放。開放的五種服務(wù)外資股權(quán)都可以超過 50%。②游戲機(jī)、游藝機(jī)的銷售和服務(wù)。這一塊開放更大，游戲機(jī)和游藝機(jī)銷售和服務(wù)在中國大陸此前已被禁止十多年。

第四個(gè)領(lǐng)域是專業(yè)服務(wù)業(yè)。專業(yè)服務(wù)業(yè)是按照國民經(jīng)濟(jì)分類的詞匯。其實(shí)專業(yè)服務(wù)業(yè)，即英文 Professinal Services，應(yīng)該翻譯成職業(yè)服務(wù)業(yè)。幾大專業(yè)開放都是所謂的智力開放、智力投資。①律師業(yè)。律師業(yè)向海外全面開放，包括與港澳臺地區(qū)合資。②資信調(diào)查。獨(dú)立調(diào)查公司都可以做資信調(diào)查。③旅行社。中國 2013年的境外游接近一億人次，接待海外游客4500萬人次。④人才中介。合資人才中介公司，外資控股比例可以達(dá)到70%，注冊資金只需達(dá)到125 000美元就可以設(shè)立人才中介公司。⑤投資管理。⑥工程設(shè)計(jì)、建筑服務(wù)。這些更無可限量，小到一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大到超大型的上海市，很多的建筑工程和投資管理都有外資的參與。這個(gè)領(lǐng)域的開放非常關(guān)鍵。

第五個(gè)領(lǐng)域的開放是最敏感的，幾經(jīng)努力才決定有這兩項(xiàng)開放的內(nèi)容∶① 演出經(jīng)紀(jì)。讓外國的演出經(jīng)紀(jì)公司可以獨(dú)立設(shè)置機(jī)構(gòu)，在整個(gè)上海提供服務(wù)。② 允許外資設(shè)立獨(dú)資的娛樂場所，在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)提供服務(wù)，這也讓人有更多的想象空間。

最后一個(gè)領(lǐng)域是兩塊，內(nèi)容很扎實(shí)∶①教育培訓(xùn)、職業(yè)培訓(xùn)。其開放是全方位的，只要不是義務(wù)教育，經(jīng)營培訓(xùn)機(jī)構(gòu)都可以開放。②醫(yī)院。從綜合醫(yī)院到專科醫(yī)院再到門診部，外資都可以獨(dú)資設(shè)立醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

可復(fù)制 可推廣 升級版

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的目標(biāo)對應(yīng)一個(gè)“突”字∶要改革突顯、要談判突破、要政策突圍。第一，改革突顯。今天國內(nèi)全方位改革遇到的最重要的兩大問題，第一是改革紅利被不斷地稀釋，第二是要防止走入中等收入陷阱。

中等收入陷阱如何防范？全世界公認(rèn)有四個(gè)問題必須高度關(guān)切∶一是經(jīng)濟(jì)增長不能持續(xù)下滑;二是通貨膨脹不能持續(xù)高企;三是貪腐不能成為改革的最大障礙;四是利益集團(tuán)不能叢生。在這樣的背景下，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)任重道遠(yuǎn)，它的任務(wù)沒有改變，仍是試驗(yàn)區(qū)、橋頭堡、排頭兵，但其內(nèi)涵發(fā)生了重大變化。

首先，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要試驗(yàn)的是，國家主動參與國際或者全球投資和貿(mào)易規(guī)則的重構(gòu)。今天的世界面臨的重大事件，就是全球投資規(guī)則和貿(mào)易規(guī)則在重構(gòu)，中國不能置身事外。中國早在 2001年入世時(shí)就融入了世界，沒有一個(gè)國家可以在危機(jī)面前獨(dú)善其身，也不可能與世界潮流背道而馳。

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的成功，一定在于實(shí)行了高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則。簡單概括就三句話∶一在于公平的競爭環(huán)境，二在于全面國民待遇，三在于充分保障權(quán)益。千萬不要過多糾結(jié)于上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)到今天已經(jīng)注冊了多少企業(yè)，這不是問題的根本，根本在于能否引領(lǐng)未來中國經(jīng)濟(jì)改革和開放的方向。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)最值得我們稱道的，就是建立負(fù)面清單管理的模式，由核準(zhǔn)或者審批改為備案、工商登記制度相銜接。首次在中國實(shí)施負(fù)面清單的管理，是上海自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)最可圈可點(diǎn)的成就。全世界實(shí)行負(fù)面清單管理的國家，中國是第77個(gè)，實(shí)行的地點(diǎn)就是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。負(fù)面清單管理體現(xiàn)了一個(gè)古老的法律原則，叫“法無禁止即可為”，這是英美法的一個(gè)原則，原文是 Permissible unless prohibited。第二，談判突破。先說說國際上的重大壓力，講講開放的重要性。跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定談判（TPP談判）于 2002年由四個(gè)國家發(fā)起∶新西蘭、新加坡、文萊和智利;美國 2008年決定參與，2009年正式參與;日本于2011年10月加入;美國于2018年退出。這個(gè)談判的核心是兩點(diǎn)，一是高度自由化。TPP 談判涵蓋所有的貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易，要求實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，而且不能有例外。過去的國際規(guī)則規(guī)定，發(fā)展中國家有過渡期，對某些發(fā)展中國家要允許一點(diǎn)例外。TPP認(rèn)為，不管什么國家沒有例外。第二個(gè)特征更關(guān)鍵，它涉及廣泛的非關(guān)稅領(lǐng)域，包括安全標(biāo)準(zhǔn)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等等，其廣度和標(biāo)準(zhǔn)都超過了世界貿(mào)易組織的相關(guān)條款。當(dāng)然，TPP不是無源之水無本之木，它的基礎(chǔ)是世界貿(mào)易組織的規(guī)定。世界貿(mào)易組織從2001年開始的多哈回合貿(mào)易談判到2015年仍毫無結(jié)果，這也讓美國作出了重大的戰(zhàn)略選擇，從多邊主義回撤，轉(zhuǎn)向雙邊主義，構(gòu)成一個(gè)叫作諸邊主義的模式。

第二個(gè)談判叫 TTIP談判，全稱是泛大西洋貿(mào)易和投資伙伴關(guān)系談判。這兩個(gè)談判的內(nèi)容很相近，但TTIP走得更遠(yuǎn)，是個(gè)封閉談判。這個(gè)談判不是諸邊，一邊是一個(gè)國家，另一邊是歐盟，所以是雙邊談判。這個(gè)談判不僅涉及全面的零關(guān)稅化，非關(guān)稅措施的開放更厲害，還會統(tǒng)一投資監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、藥品監(jiān)管認(rèn)證、專利申請認(rèn)證，等等，讓歐美市場完全融合，構(gòu)成跨國自由貿(mào)易區(qū)（FTA）。

第三，政策突圍。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成功的政策突圍反映在六大方面∶① 貿(mào)易領(lǐng)域。②投資領(lǐng)域。③ 金融領(lǐng)域。這是最核心的領(lǐng)域，具體為利率的市場化、匯率的國際化、人民幣境外使用的擴(kuò)大化、金融機(jī)構(gòu)和外匯管理的寬松化。④ 服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的全方位開放。⑤體制機(jī)制。⑥ 法治環(huán)境。法治建設(shè)分兩步走，第一步是要建立法律制度，第二步是要依法去治理。

總結(jié)來說，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要完成可復(fù)制的體制機(jī)制、可推廣的法治成就，形成升級版的改革開放。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要升級的，就是國家治理體制和治理能力的現(xiàn)代化，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的治理體制和治理能力必須現(xiàn)代化。

[注：文中“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”指代中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，全文有刪節(jié)。]

編輯：沈海晨? haichenwowo@163.com