上海自貿試驗區：改革開放新高地

周漢民全國政協常委民建中央副主席

六大領域

上海自貿試驗區先由國務院常務會議批準，再由中共中央政治局專門會議討論，最后在 2013年8月30日，第十二屆全國人大常委會第四次會議上，決定三部法律要在上海自貿試驗區暫停實施三年。這三部法律通稱外資法，具體就是外資企業法、中外合資經營企業法、中外合作經營企業法。中華人民共和國成立后，在中華人民共和國有效管轄領域內暫停實施法律的，這是首例。是不是這三部法律不好呢？恰恰相反，這三部法律是對于中國改革開放最重要的法律，中國入世的時候，或修改或保留或創設了不少的相關法律，有六部法律是大改的，其中有這三部。那為什么暫停實施？因為這三部法律的兩個原則，在上海自貿試驗區不能用。

第一個不能用的原則是審批原則。外資企業進入中國先審批可行性報告，再審批章程和合同，審完以后有個批準件，按批準件去領取營業執照。審批制度在上海自貿試驗區中止實施，取而代之的是備案制度。第二個不能實施的是這三部法律要求外資入中國建立企業，得按照國務院頒布的投資指南。投資指南里面有三類∶鼓勵類、限制類、禁止類，要按照這三類規定的范圍來選擇投資方向。上海自貿試驗區實行的是這三類中的一類。從審批制改為備案制，從投資指南指引改為負面清單管理。這本身就是一場偉大的變革。

在完成上述法律手續之后，上海自貿試驗區于2013年9月28日公布服務業擴大開放6大領域、18項舉措、23個方面。第一，金融服務領域。這個領域有四項新舉措∶①允許符合條件的外資金融機構設立外資銀行。金融機構的概念比外資銀行的概念大得多，在邏輯學上是屬種關系，所以中國金融業的混業經營是可能的。②民資和外資合資建立中外合資企業。在上海自貿試驗區的努力下，民營銀行和外資銀行合資來建設中外合資銀行也成為可能。③將設立有限牌照銀行。所謂有限牌照銀行，就是銀行的服務范圍和銀行的服務對象都有法定而且是有限的領域。④允許符合條件的中資銀行開辦離岸業務。上海自貿試驗區的離岸業務始終是未來努力的方向。

第二，航運服務領域。先前提到的6大領域、18項舉措、23個方面中有一條與現行法律沖突，即允許中資公司擁有或控股外國船，先行先試外貿進出口集裝箱在國內沿海港口和上海港之間的沿海捎帶業務，只要證明做捎帶業務的船是中資擁有或者中資控股的外國船（即非五星旗船），而這與中華人民共和國現行的《海商法》直接沖突。舉一個實例來說明什么叫捎帶業務。比如明天上午9點上海港有一艘萬噸輪要開到日本的大阪，現在的情況是載貨量只是總載重量的30%，70%是空倉。按過去，這船明天9點貨沒有裝滿照開。這條如果能夠實施，我們就可以盡早地和沿海港口打招呼：你們有什么貨要運到日本大阪去的，我們給你們捎帶。這個業務允許中國萬里海疆任何一個點都可以把貨捎帶到上海來，由上海捎帶出去，這是個不得了的業務。所以上海自貿試驗區的改革力度極大。這項改革針對的沿海捎帶業務的實施，將讓上海港的競爭力大大超越周邊港口。

第三個領域一共有兩塊∶①增值電信。國家工信部作出決定，增值電信業五大領域開放。開放的五種服務外資股權都可以超過 50%。②游戲機、游藝機的銷售和服務。這一塊開放更大，游戲機和游藝機銷售和服務在中國大陸此前已被禁止十多年。

第四個領域是專業服務業。專業服務業是按照國民經濟分類的詞匯。其實專業服務業，即英文 Professinal Services，應該翻譯成職業服務業。幾大專業開放都是所謂的智力開放、智力投資。①律師業。律師業向海外全面開放，包括與港澳臺地區合資。②資信調查。獨立調查公司都可以做資信調查。③旅行社。中國 2013年的境外游接近一億人次，接待海外游客4500萬人次。④人才中介。合資人才中介公司，外資控股比例可以達到70%，注冊資金只需達到125 000美元就可以設立人才中介公司。⑤投資管理。⑥工程設計、建筑服務。這些更無可限量，小到一個鄉鎮，大到超大型的上海市，很多的建筑工程和投資管理都有外資的參與。這個領域的開放非常關鍵。

第五個領域的開放是最敏感的，幾經努力才決定有這兩項開放的內容∶① 演出經紀。讓外國的演出經紀公司可以獨立設置機構，在整個上海提供服務。② 允許外資設立獨資的娛樂場所，在試驗區內提供服務，這也讓人有更多的想象空間。

最后一個領域是兩塊，內容很扎實∶①教育培訓、職業培訓。其開放是全方位的，只要不是義務教育，經營培訓機構都可以開放。②醫院。從綜合醫院到專科醫院再到門診部，外資都可以獨資設立醫療機構。

可復制 可推廣 升級版

上海自貿試驗區的目標對應一個“突”字∶要改革突顯、要談判突破、要政策突圍。第一，改革突顯。今天國內全方位改革遇到的最重要的兩大問題，第一是改革紅利被不斷地稀釋，第二是要防止走入中等收入陷阱。

中等收入陷阱如何防范？全世界公認有四個問題必須高度關切∶一是經濟增長不能持續下滑;二是通貨膨脹不能持續高企;三是貪腐不能成為改革的最大障礙;四是利益集團不能叢生。在這樣的背景下，上海自貿試驗區任重道遠，它的任務沒有改變，仍是試驗區、橋頭堡、排頭兵，但其內涵發生了重大變化。

首先，上海自貿試驗區要試驗的是，國家主動參與國際或者全球投資和貿易規則的重構。今天的世界面臨的重大事件，就是全球投資規則和貿易規則在重構，中國不能置身事外。中國早在 2001年入世時就融入了世界，沒有一個國家可以在危機面前獨善其身，也不可能與世界潮流背道而馳。

上海自貿試驗區的成功，一定在于實行了高標準的規則。簡單概括就三句話∶一在于公平的競爭環境，二在于全面國民待遇，三在于充分保障權益。千萬不要過多糾結于上海自貿試驗區到今天已經注冊了多少企業，這不是問題的根本，根本在于能否引領未來中國經濟改革和開放的方向。上海自貿試驗區最值得我們稱道的，就是建立負面清單管理的模式，由核準或者審批改為備案、工商登記制度相銜接。首次在中國實施負面清單的管理，是上海自貿實驗區最可圈可點的成就。全世界實行負面清單管理的國家，中國是第77個，實行的地點就是上海自貿試驗區。負面清單管理體現了一個古老的法律原則，叫“法無禁止即可為”，這是英美法的一個原則，原文是 Permissible unless prohibited。第二，談判突破。先說說國際上的重大壓力，講講開放的重要性。跨太平洋伙伴關系協定談判（TPP談判）于 2002年由四個國家發起∶新西蘭、新加坡、文萊和智利;美國 2008年決定參與，2009年正式參與;日本于2011年10月加入;美國于2018年退出。這個談判的核心是兩點，一是高度自由化。TPP 談判涵蓋所有的貨物貿易和服務貿易，要求實現零關稅，而且不能有例外。過去的國際規則規定，發展中國家有過渡期，對某些發展中國家要允許一點例外。TPP認為，不管什么國家沒有例外。第二個特征更關鍵，它涉及廣泛的非關稅領域，包括安全標準、知識產權保護等等，其廣度和標準都超過了世界貿易組織的相關條款。當然，TPP不是無源之水無本之木，它的基礎是世界貿易組織的規定。世界貿易組織從2001年開始的多哈回合貿易談判到2015年仍毫無結果，這也讓美國作出了重大的戰略選擇，從多邊主義回撤，轉向雙邊主義，構成一個叫作諸邊主義的模式。

第二個談判叫 TTIP談判，全稱是泛大西洋貿易和投資伙伴關系談判。這兩個談判的內容很相近，但TTIP走得更遠，是個封閉談判。這個談判不是諸邊，一邊是一個國家，另一邊是歐盟，所以是雙邊談判。這個談判不僅涉及全面的零關稅化，非關稅措施的開放更厲害，還會統一投資監管標準、食品安全標準、藥品監管認證、專利申請認證，等等，讓歐美市場完全融合，構成跨國自由貿易區（FTA）。

第三，政策突圍。上海自貿試驗區成功的政策突圍反映在六大方面∶① 貿易領域。②投資領域。③ 金融領域。這是最核心的領域，具體為利率的市場化、匯率的國際化、人民幣境外使用的擴大化、金融機構和外匯管理的寬松化。④ 服務貿易領域的全方位開放。⑤體制機制。⑥ 法治環境。法治建設分兩步走，第一步是要建立法律制度，第二步是要依法去治理。

總結來說，上海自貿試驗區要完成可復制的體制機制、可推廣的法治成就，形成升級版的改革開放。上海自貿試驗區要升級的，就是國家治理體制和治理能力的現代化，上海自貿試驗區的治理體制和治理能力必須現代化。

[注：文中“上海自貿試驗區”指代中國（上海）自由貿易試驗區，全文有刪節。]

編輯：沈海晨? haichenwowo@163.com