與時代共奮進 雖歷久而彌堅中國共產黨百年監察史

劉社建

一、探索階段（1921—1949）黨的五大首次產生中央監察委

中國共產黨成立之初就注重強調紀律。1921年7月，中共一大通過《中國共產黨第一個綱領》，強調黨員要遵守黨組織紀律和接受黨的監督。1922年7月，中共二大通過《中國共產黨章程》，專列紀律一章，規定了六種必須開除黨籍的行為。1924年5月，中共三大成立組織部，負責包括執行紀律在內的黨內工作。1925年1月，中共四大通過《中國共產黨第二次修正章程》，進一步強化紀律要求。1926年8月，中共發布《堅決清洗貪污腐化分子》，指出如有貪污腐化、嚴重觸犯黨的紀律造成惡劣影響者，務必清洗出黨。

隨著革命形勢的不斷發展及黨員成份的日趨復雜，成立專職監察機構勢在必行。1927年4月底至5月初召開的中共五大，首次選舉產生中央監察委員會。中央監察委員會由正式委員七人與候補委員三人組成，主席為王荷波。1927年6月通過《中國共產黨第三次修正章程決案》，單列“監察委員會”一章。

中央監察委員會成立后積極行使職權。1927年5月至7月，中央監察委員會先后處分包惠僧等黨員，并指導當時的湖北、四川、滿洲省委成立地方監察委員會。但不久后，包括王荷波在內的委員各有重要工作，而且大部分委員先后犧牲，中央監察委員會難以正常運行。1928年6月至7月召開的中共六大，決定撤銷中央監察委員會，成立中央審查委員會并行使部分監察委員會的職權。

王荷波（中）在蘇聯

中共五大首次產生中央監察委（圖為五大會址）

中華蘇維埃共和國臨時政府進一步加強監察制度建設。經過演變，中央蘇區逐步建立起四套并設的黨政監察機構，即黨內中央黨務委員會和中央審查委員會，及政府內中央工農檢察委員會和中央審計委員會。黨的監察機構、政府檢察部門與群眾性監察組織密切協同配合，對于嚴肅黨的紀律、純潔黨的組織發揮了重要作用。

中央蘇區極為重視發揮群眾監督的作用，建立由突擊隊、輕騎隊、工農通信員及群眾法庭構成的群眾性監督組織。突擊隊是工農群眾監督檢查國家政權機關及其工作人員的一種方式。輕騎隊是團組織直接領導的青年群眾監察組織。各級工農檢察部或檢察科必須設立工農通信員，工農通信員也是當前特約監察員的前身。必要時監察部門可組織群眾法庭，審理不涉及犯法行為的案件。

1935年11月，中共中央在陜北成立中央黨務委員會。全國黨員代表大會召開前，中央黨務委員會是決定關于黨組織和黨員個人處分的最高機關。各級黨務委員會在黨委會的領導下行使黨內監察權，承擔黨內監察機關職能。1943年3月，中央黨務委員會歸中央組織委員會領導。

1945年4月中共七大召開，決定撤銷中央黨務委員會與中央審查委員會，恢復成立中央監察委員會。中央監察委員會由中央全體會議選舉產生，任務及職權是決定或取消對黨員的處分并受理黨員的控訴和申訴。中共七大通過的黨章專列“黨的監察機關”一章，對中央及地方監察委員會的產生方式與職能等作出了明確規定。但在當時的戰爭背景下，并未正式選舉成立中央監察委員會。

隨著革命接近勝利進一步加強監察機構建設。1949年4月，陜甘寧邊區決定設立人民監察委員會。人民監察委員會隸屬于邊區政府，職責主要是檢查、檢舉并擬議處分各級行政人員、司法人員、公營企業人員的違法失職、貪污浪費、違反政策、侵犯群眾利益等行為。

二、起步階段（1949—1969）黨的八大首次明確五種紀律處分

1949年9月，《中華人民共和國中央人民政府組織法》規定，中央人民政府設立政務院人民監察委員會，負責監察政府和政府公務人員履職情況。人民監察委員會接受上級監察部門和同級黨政部門領導，以同級黨政部門領導為主。1954年9月，根據憲法和國務院組織法的規定，政務院改為國務院，政務院人民監察委員會改為國務院監察部。

1949年11月，中共中央通過《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，決定成立中央及各級黨的紀律檢查委員會。中央紀律檢查委員會是黨的最高紀律檢查機關，由以朱德為書記的十一位委員組成。

中共八大首次明確五種紀律處分（圖為八大會場）

至1950年底，全國大部分地縣級以上黨委均建立了紀律檢查委員會。黨的紀律檢查委員會作為同級黨的委員會的一個工作部門，在同級黨委領導下開展工作，上級紀律檢查委員會對下級予以業務指導。

1952年2月，中共中央《關于加強紀律檢查工作的指示》規定，各級黨委的紀律檢查委員會與各級人民監察委員會可酌情實行合署辦公，既分工合作又互相輔助，以便兩者加強聯系，做好工作。

1955年3月，為進一步加強紀律工作，中共中央發布《中國共產黨全國代表會議關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》，決定成立黨的中央和地方各級監察委員會，以代替中央和地方各級黨的紀律檢查委員會。選舉產生中央監察委員會，董必武為書記。各級監察委在各級黨委指導下工作，下級監察委在上級監察委的領導下工作。

1956年9月，中共八大黨章仍然保留“黨的監察機關”一章，并首次將黨的紀律處分種類分為警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍五種。這五種紀律處分一直延用至今。

1959年4月，《國務院提請第二屆人大第一次會議決定撤銷司法部、監察部的議案》指出，監察工作必須在黨的領導下由國家機關負責，因而監察部無單獨設立的必要，決定撤銷監察部。監察部的相關監察職能由中央監察委員會承擔。

1962年9月，通過《關于加強黨的監察機關的決定》，進一步強化黨的監察機關監督執紀職能。

從1963年到1965年，中央監察委員會不斷加強對國務院各部門的監察，先后派到各部門常駐監察機構共41個。同時在六個大區各派駐監察組。1964年2月，中共中央辦公廳下發通知，要求國務院各部委黨組召開全國性會議時，要請中央監察委員會派員參加。

“文革”開始后中央監察委員會受到嚴重沖擊，難以正常開展工作。1969年1月，中央組織部業務組提交《關于撤銷中央監察委員會機關的報告》，建議撤銷中央監察委員會。1969年7月，經中央批準，以“精簡機構”的名義撤銷中央監察委員會。中共九大黨章也不再設監察機關專章。

三、發展階段（1978—2011）十六字方針寫入十七大黨章

1978年12月，十一屆三中全會選舉產生由陳云任第一書記、由一百位委員組成的中央紀律檢查委員會。中央紀律檢查委員會在中央委員會的領導下工作，任期與同屆中央委員會相同。其重點任務是平反冤假錯案、糾正經濟領域的不正之風與加強黨風建設。鄧小平強調，“各級紀律檢查委員會和組織部門的任務不只是處理案件，更重要的是維護黨規黨法，切實把我們的黨風搞好”。

十一大黨章規定，黨的中央和地方各級紀律檢查委員會由同級黨委會全體會議選舉產生。為強化紀律檢查委員會的權威，黨的十二大規定中央和各級地方紀律檢查委員會由黨的代表大會選舉產生。黨的十四大進一步規定，地方各級紀委書記兼任黨委副書記，并進一步明確雙重領導體制，黨的地方各級紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下工作。

1986年12月，六屆人大十次會議根據國務院提請，為加強行政監察，決定設立國家監察部。1987年6月，國家監察部正式成立。至1988年底，縣級以上監察機關組建完成，在國務院部委和直屬機構建立派出監察局或監察專員辦公室。

1988年7月，中央下發《關于逐步撤銷國務院各部門黨組紀檢組和中央紀委派駐紀檢組有關問題的意見》，規定黨組部門的紀檢組或中央紀委派駐紀檢組應隨之撤銷。至1988年底，基本完成中央和地方國家機關各部門紀檢組的撤銷工作。但由于行政監察機構的組建工作沒有及時跟進，紀檢工作在一定程度上受到削弱。

為充分發揮中央紀委與監察部的合力，1993年1月中央紀委與監察部合署辦公，實行一套工作機構兩個機關名稱體制。合署后的中央紀委履行黨的紀律檢查和行政監察兩項職能，對黨中央全面負責。監察部按照憲法仍屬國務院序列，接受國務院的領導。重大問題由中央紀委常委會集體討論決定，監察部保留部長辦公會制度。

2007年9月，國家預防腐敗局揭牌成立，為國家層面的預防腐敗機構。為進一步形成反腐敗合力，2008年4月建立預防腐敗工作聯席會議制度，由國家預防腐敗局等十三個部門和單位組成預防腐敗工作聯席會議。

中共十六大后，進一步強調發揮紀檢機構推進黨風廉政建設與反腐敗的重大作用。十六大明確，黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關，在黨風廉政建設和反腐敗工作中肩負著重要使命。十七大黨章將懲治和預防腐敗體系建設作為黨的建設重要內容和紀律建設重要載體，將黨風和廉政建設的“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的十六字方針寫入黨章。

派駐紀檢監察機構是加強監督的重要途徑。1993年5月，中央紀委發布《關于中央直屬機關和中央國家機關紀檢監察機構設置的意見》，中央紀委和監察部向中央直屬機關和中央國家機關52個部門派駐紀檢監察機構66個。2002年，中央紀委和監察部開展對派出紀檢監察機構實行統一管理試點工作，各試點單位不再受同級黨組領導，受中央紀委和監察部直接領導。

巡視是加強監督的利器。1996年1月，中央批準根據工作需要選派部級領導干部到地方和部門巡視。2001年9月，中共中央決定由中央紀委、中央組織部聯合派出巡視組。2003年3月，中央紀委、中央組織部建立專門巡視機構。2003年8月，黨中央、國務院批準成立中央紀委、中央組織部巡視工作辦公室和巡視組，建立專門巡視機構和專職巡視隊伍。2009年11月，成立中央巡視工作領導小組，原巡視機構更名為中央巡視工作領導小組辦公室和中央巡視組，通過不斷加強巡視，有效發揮了推進從嚴治黨與反腐敗的重大作用。

黨的十七大將黨風廉政建設方針寫入黨章

四、成熟階段（2012—）黨的十八大后國家監察委成立

2012年11月，中共十八大選舉以王岐山為書記、由一百三十名委員組成的中央紀律檢查委員會。十八大后進一步加強黨風廉政建設與反腐敗斗爭，逐步形成“黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾支持和參與”的反腐敗領導體制和工作機制，通過強調落實黨委主體責任和紀委監督責任，加強對權力的監督制約，不斷“打虎拍蠅”，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利。

黨的十八大后紀檢機構聚焦監督執紀，問責三大主業，轉職能、轉方式、轉作風，明確職責定位，以“三轉”強化紀律檢查主業主責，確保不越位、不缺位、不錯位。中央紀委調整內設機構以適應“三轉”要求。2013年上半年，中央紀委紀檢監察室由八個增至十個。2014年，中央紀委整合六個內設機構，新增三個內設機構，新設兩個紀檢監察室，新設紀檢監察干部監督室。

為深入推進全面從嚴治黨，更加重視紀律建設，把“守紀律、講規矩”擺在更加突出的位置，把維護政治紀律和政治規矩作為監督執紀首要任務。發布《中國共產黨紀律處分條例》等政策法規，在“零容忍”正風反腐中把紀律挺立起來，強化紀律審查，認真貫徹“四種形態”，查處腐敗無禁區，“打虎拍蠅”不手軟，始終保持反腐敗的高壓態勢。

黨的十八大后進一步深化派駐機構改革，中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實行統一名稱、統一管理。派駐機構統一更名為“中央紀委派駐紀檢組”。派駐機構由中央紀委監察部和駐在部門雙重領導，改為由中央紀委監察部直接領導。派駐機構強化監督執紀問責，與駐在部門是監督與被監督的關系，有效增強“派”的權威和發揮“駐”的優勢。

黨的十八大后更加注重發揮巡視利器作用。以“發現問題、形成震懾”為導向改革巡視工作機制，在巡視內容上重點關注“四個著力”，即著力發現領導干部是否存在權錢交易、以權謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀違法問題，著力發現是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等問題，著力發現是否存在違反黨的政治紀律問題，著力發現是否存在選人用人上的不正之風和腐敗問題。

巡視方式既有常規巡視，也有專項巡視。巡視機制更加靈活，突出“三個不固定”，即巡視組組長不固定，巡視地區和單位不固定，巡視組與被巡視單位關系不固定。巡視有效發揮了“發現問題、形成震懾”的作用，一批“老虎”紛紛落馬。

2018年3月，國家監察委員會掛牌成立，行政監察上升為國家監察。國家監察委員會由全國人民代表大會產生并受其監督，為行使國家監察權的專責機關。行政監察部門、預防腐敗部門和檢察機關反貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門并入國家監察委員會。

國家監察委員會成立后，中央紀委與國家監委合署辦公，履行監督執紀問責和監督調查處置的雙重職責，強化黨對反腐敗工作的集中統一領導，充分發揮中央紀委與國家監委的合力。進一步加強法律法規建設，發布《中華人民共和國監察法》、修訂后的《中國共產黨紀律處分條例》《中華人民共和國公職人員政務處分法》等一系列法律政策法規，為推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭提供堅強保障。

黨的十九大以來，持續深化統籌推進黨的紀律檢查體制改革、國家監察體制改革、紀檢監察機構改革，推動健全黨和國家監督體系，有效推進黨內監督和國家監察全覆蓋。

圍繞健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，圍繞“兩個維護”強化政治監督，使監督體系更好地融入國家治理體系。協助黨委健全全面從嚴治黨制度，完善黨內監督體系，推動黨委（黨組）主體責任、書記第一責任人責任和紀委監委監督責任貫通聯動、一體落實。著力破解對“一把手”監督和同級監督難題，加強上級紀委監委對下級紀委監委的領導，推進紀檢監察工作規范化、法治化，有效發揮監督保障執行、促進完善發展作用。

充分發揮黨內監督的政治引領作用，形成紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督“四個全覆蓋”的權力監督格局，實現黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察的有機統一。強化紀委監委專責監督推動作用，整合運用監督力量，做深日常監督，推動監督下沉、監督落地，監督于問題未發之時，促進黨內監督與人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督與輿論監督更好地貫通協調。

黨的十九大以來一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，在更深層次更高水平上深化轉職能、轉方式、轉作風，不斷提升履職盡責水平。深刻把握腐敗問題的政治本質和政治危險，堅持“無禁區、全覆蓋、零容忍”，堅持重遏制、強高壓、長震懾，堅持受賄行賄一起查，斬斷“圍獵”和甘于“被圍獵”的利益鏈，重點查處政治問題和經濟問題交織的腐敗案件，努力形成不敢腐的震懾。

進一步健全完善制度，扎緊制度的籠子，有效扎牢不能腐的籬笆。深入加強思想道德和黨紀國法教育，推進廉潔文化建設，注重家風建設，引導黨員、干部修身律己、廉潔齊家、加強自我改造，正確處理公與私、親與清、情與法的關系，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，不斷形成不想腐的自覺。

編輯：姚志剛? winter-yao@163.com