自治法規的司法適用實證研究
——以延邊朝鮮族自治州為例

延邊大學 陳康

一、自治法規的司法適用問題的提出

1984年5月31日，第六屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國民族區域自治法》，對我國民族區域自治制度進行了進一步的明確，為民族自治地方依法制定、修改和廢止自治條例、單行條例、變通規定和補充規定等自治法規的民族立法工作提供了法律依據。延邊朝鮮族自治州于1985年制定了《延邊朝鮮族自治州自治條例》這一具有“小憲法”性質的自治條例，經過近40年的完善與發展，已經形成了以自治條例為核心、單行條例為補充的自治法規體系，民族立法工作取得了一定的成就。

2014年中央民族工作會議指出，要用法律來保障民族團結，增強各族群眾法律意識。立法是法律適用過程的起點，民族立法是在民族自治地方充分實施民族區域自治制度的重要法律保障。但是，在民族自治地方進行法治建設僅依靠立法是無法實現的。在法律創制的基礎上構建一個良好的法律秩序還需要確保法律的有效運行和適用，即社會主體、行政機關、司法機關都自覺將自身的行為置于法律規范的約束之下。所以，研究自治法規在民族自治地方的實施狀況，判斷其是否有效運行和適用，具有重要的理論和實踐意義。

二、自治法規的司法適用現狀分析

（一）裁判文書的檢索與結果統計

1.裁判文書的檢索

首先，確定延邊朝鮮族自治州自治法規的范圍。從州人大官網中找到現行有效的法規條目并進行區分，其中《延邊朝鮮族自治州城市管理條例》和《延邊朝鮮族自治州養犬管理條例》兩部法規屬于地方性法規，并且依照吉林省人民代表大會2017年的法制委員會工作報告中“審議批準的地方性法規目錄”①的部分，《延邊朝鮮族自治州立法規定》也屬于地方性法規；其余40部法規屬于自治法規，包括自治條例1部和單行條例39部。

然后，搜集適用自治法規的裁判文書作為研究樣本。將除上述40部自治法規，逐一以其名稱為關鍵詞于中國裁判文書網進行檢索，截至2021年1月1日共有8部自治法規，命中38條檢索結果（表1）。除去其中引用兩部以上自治法規的檢索結果，共獲得有效裁判文書37份，選取該37份裁判文書為本文的研究樣本。

表1 裁判文書適用自治法規情況

2.裁判文書檢索結果的結果統計

從表1來看，自治法規在延邊朝鮮族自治州的牧業用地管理、住房公積金管理等方面的糾紛中起到了一定的調整作用。黨的十八屆四中全會指出，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。裁判文書中適用自治法規的次數越多，就越能說明自治法規在司法實踐中是有實用意義的，并非是其他學者所說的“民族立法形式化嚴重”。但是，除上述的8部自治法規之外，其余32部自治法規從制定起竟從未在司法實踐中被適用，其在司法實踐中的實用性無法得到直觀的體現，有被“束之高閣”的可能性。

（二）自治法規司法適用的現狀及分析

本文挑選出了9篇較具有研究意義的裁判文書展開分析（下表2、表3）。通過對這些文書的分析，可以看出訴訟當事人、檢察機關、法院在進行訴訟活動時會依據案件具體的事實情況，靈活地適用自治法規作為說理依據或者證據以證明、支撐自己的訴訟主張或者裁判結果。

表2 自治法規適用情況

表3 自治法規司法適用中的問題

1.當事人適用自治法規

在司法實踐中，當事人通過適用自治法規證明對方行為的違法性或自己行為的合法性，從而希望法院支持自己的主張。如案例1中，原告認為被告未遵守《延邊朝鮮族自治州牧業用地管理條例》第九條的有關規定的行為違法，被告則認為根據《延邊朝鮮族自治州生態環境保護條例》《延邊朝鮮族自治州牧業用地管理條例》第十三條的規定，原告在敦化市法院起訴被告的行為是不當的。又如案例3中，民族自治地方的行政機關通過適用自治法規來證明其作出的行政行為的合法性，該案被告依據《延邊朝鮮族自治州勞動保障監察條例》第十三條的規定，對原告作出行政處理決定，辯稱其“適用法律正確”。

另外，從案例1中的“經省人大常委會會議批準，州人大頒布”等表述可以看出自治法規的制定主體與制定程序已經被普通民眾所熟知。作為司法適用過程的最終產物并公開于中國裁判文書網的裁判文書，其中出現關于自治法規的制定主體與制定程序的表述，也為自治法規的宣傳、推廣起到了更進一步的作用。

當事人適用自治法規時，有時還會綜合適用其他法律法規來進行論證。如在案例5中，當事人在適用《延邊朝鮮族自治州住房公積金管理條例》的有關規定時，另行適用了《中華人民共和國民族區域自治法》的規定，以期論證其適用自治法規的法理支撐。雖然該案當事人在適用過程中存在一定的錯誤，但是這種自治法規與其他法律的綜合適用的方式，既增強了適用自治法規的說服力，又起到了對自治法規和其他法律的普及、推廣作用。

自治法規在申請再審、復議時亦被頻繁適用。在案例5、案例6中，當事人為了推翻原生效的判決裁定，在申請再審、復議時適用自治法規進行說理，希望法院可以支持其訴訟請求。但從結果來看，似乎不盡如人意，案例5中當事人提出的主張沒有得到法院的支持，而案例6中法院則以“《延邊朝鮮族自治州勞動保障監察條例》第十七條的規定是以拖欠勞動者工資的用人單位負責人或者雇工的個人逃匿為事實前提的”為回應，指出了當事人為了證明己方主張而忽略了自治法規條文適用的前提，適用法律錯誤。兩案當事人的主張，均被法院駁回。由此可以看出，當事人適用自治法規時，一方面說服力不夠強不足以令法院信服，另一方面當事人在適用自治法規時也存在著誤用與偏差。法院針對當事人適用自治法規存在的問題正面進行回應，也對自治法規的含義起到了一定的解釋作用，為今后其他案件正確適用自治法規提供了規范。

2.法院適用自治法規

除當事人適用自治法規的情況外，法院有時也會在裁判的說理部分主動適用自治法規。在案例2中，作為國家審判機關的法院主動適用自治法規進行說理，不僅僅對個案的裁判起到了幫助作用，而且其對于自治法規的解讀與適用更加促進了自治法規的推廣和普及。另外，該案中法院組合適用《中華人民共和國民族區域自治法》《延邊朝鮮族自治州自治條例》的規定證明執法人員未使用朝鮮語進行執法的行為合法，充分地凸顯了民族自治地區自治法規中的“民族特色”。同時，該案也是37份裁判文書中，唯二適用《延邊朝鮮族自治州自治條例》的裁判文書之一，因自治條例的特殊地位—“小憲法”，本案也成為延邊州自治法規司法適用中的一大亮點。

3.自治法規在刑事案件中的適用

自治法規在刑事訴訟中，亦起到了一定的作用。如上所述的案例4，公訴機關提供了《延邊朝鮮族自治州人民防空條例》第16條、第17條、第18條、第19條等經過舉證質證作為證據適用。基于自治法規內容上的特殊性以及刑法理論中“罪刑法定”原則的限制，其在刑事訴訟中適用受限是必然的。現在看來，雖然在本案中自治法規僅僅單純地被作為證據適用，但是不可否認其中的積極意義，本案為自治法規參與刑事案件審判提供了借鑒，成為了延邊州刑事案件適用自治法規的先例。

三、自治法規的司法適用問題評析

通過上文對裁判文書中自治法規的適用情況進行整理與分析，可以看出民族自治地方自治法規在司法實踐中的適用已經較為普遍。且從裁判文書內容來看，訴訟參與人、法院對于自治法規具體條文的含義以及如何適用自治法規也有一定的認識，援引適用的方式較為熟練。自治法規已經成為民族自治地方司法實踐中不可或缺的一部分，其法律地位也被司法機關所熟悉，在實踐中已經起到了一定的“服務于當地民族政治、經濟和文化”的作用。但是，從過往案例中也可以看出在適用甚至制定自治法規時，存在著一些不可忽略的問題。

（一）適用主體對自治法規的性質認識不清

以案例7為例，當事人在適用自治法規后又補充適用《中華人民共和國行政訴訟法》第63條④的規定，“地方性法規適用于本行政區域內發生的行政案件”，可見當事人將對所適用的自治法規定性為“地方性法規”。但是，從《中華人民共和國立法法》的章節結構⑤中可以看出，“地方性法規”與“自治條例”“單行條例”是并列關系，而非包含關系，“自治條例”“單行條例”并不能單純地表述為“地方性法規”，這里當事人補充適用《中華人民共和國行政訴訟法》第63條第1款的做法顯然錯誤，應當適用《中華人民共和國行政訴訟法》第63條第2款更為妥當。

類似地，案例5中當事人認為延邊州根據《中華人民共和國民族區域自治法》，結合自治州的實際情況制定的《延邊朝鮮族自治州住房公積金管理條例》，該“條例屬于延邊州自治條例”。延邊朝鮮族自治州人大制定的自治法規的形式包括自治條例和單行條例兩種。“自治條例是民族自治地方的人民代表大會根據憲法、立法法和民族區域自治法，依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，按照一定的程序制定的，調整民族自治地方基本社會關系的綜合性自治法規。”1985年4月24日延邊朝鮮族自治州第八屆人民代表大會第三次會議通過，1985年7月31日吉林省第六屆人民代表大會常務委員會第十四次會議批準的《延邊朝鮮族自治州自治條例》，即是延邊州唯一的一部自治條例，其地位相當于民族自治地方的“小憲法”。而案例5中，當事人適用的《延邊朝鮮族自治州住房公積金管理條例》的性質屬于單行條例，不可將自治條例與單行條例等同對待，故當事人“條例屬于延邊州自治條例”的表述明顯錯誤。在訴訟中適用自治法規，應當以正確界定、區分自治法規性質為前提。在未明確其性質的情況下盲目地適用自治法規，一方面會導致當事人的觀點與主張喪失應有的說服力進而導致敗訴，另一方面也不利用普通民眾增進對自治法規的了解，對民族自治地方自治權的行使帶來負面影響。

（二）自治法規設定行政許可違反法律規定

在案例8中，當事人認為頒發“草原使用證”的行政行為是依據《延邊朝鮮族自治州牧業用地管理條例》的規定作出的行政許可，“合法有效”。1996年1月28日延邊朝鮮族自治州第十屆人民代表大會第四次會議通過，1996年5月17日吉林省第八屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議批準的《延邊朝鮮族自治州牧業用地管理條例》第9條規定：“屬于委托經營的牧業用地，由所屬林業部門與被委托方簽定經營合同，發給使用單位牧業用地使用權證。”依照其內容來看，林業部門與被委托方在簽訂經營合同后，需要向有關行政機關申請“牧業用地使用權證”，該規定實質上是對于行政許可的設定。在此之后，2003年8月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《中華人民共和國行政許可法》第14條、第15條的規定，法律、行政法規、國務院決定、地方性法規、省級政府規章等規范性文件有權設定行政許可，第17條更是指明除上述規范性文件外，其余規范性文件均無權設定行政許可。然而，在《行政許可法》對設定行政許可的規范性文件作出明確后，當事人仍然依據單行條例的規定實施行政許可，是與《行政許可法》的規定相違背的。

對自治法規的制定機關來說，要及時地對自治法規進行修改和廢除，以保證現行有效的自治法規的時效性，不與社會實際情況脫節。嚴格按照法定程序進行立法，對立法項目的具體內容進行嚴格把關，杜絕與上位法相抵觸的情形的發生。

（三）適用自治法規的表述不規范

在案例9中，當事人適用自治法規時，將《延邊朝鮮族自治州牧業用地管理條例》表述為“《延邊州牧業用地管理條例》”。類似的情況還有很多，如案例1中亦將《延邊朝鮮族自治州牧業用地管理條例》表述為“《延邊州牧業用地管理條例》”；案例3中將《延邊朝鮮族自治州勞動保障監察條例》表述為“《延邊州勞動保障監察條例》”等，這個問題并非是“小題大做”。在訴訟過程中，不論是普通民眾，還是行政機關，抑或是法院的審判人員，對于法律法規的援引適用應當以精確為原則。針對裁判文書中出現的上述不精確表述，審判人員應當及時作出補正裁定予以改正。精確援引適用自治法規，體現的是訴訟參與者對于自治法規的重視，有利于維護司法的權威與嚴謹，有利于維護民族自治地區自治權的良好運行。

注釋

①吉林省第十二屆人民代表大會.法制委員會工作報告[EB/OL],2018-01-29。

②其中，吉林省敦化市人民法院（2015）敦行初字第73號裁判文書同時引用《延邊朝鮮族自治州牧業用地管理條例》和《延邊朝鮮族自治州生態環境保護條例》。

③因前述“同時引用”之原因，故本項總和大于100%。

④《中華人民共和國行政訴訟法》第六十三條：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據。地方性法規適用于本行政區域內發生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據。人民法院審理行政案件，參照規章。”

⑤《中華人民共和國立法法》：“第四章地方性法規、自治條例和單行條例、規章”“第一節地方性法規、自治條例和單行條例”。