吉爾吉斯斯坦科技體制變革淺析

何艷

（新疆維吾爾自治區(qū)科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院，新疆烏魯木齊 830000）

0 引言

吉爾吉斯斯坦，同哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦等這些中亞國家一樣，也曾是前蘇聯(lián)加盟共和國，因其獨(dú)立后的科技體制也基本復(fù)刻了蘇聯(lián)模式。2017年以前，吉爾吉斯斯坦用以規(guī)范和保障科研和科技相關(guān)活動的基本法律仍然是國家獨(dú)立之初——1994年通過的《關(guān)于科學(xué)及國家科技政策基礎(chǔ)》法，科技機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)轉(zhuǎn)帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政管理色彩，科研活動缺乏市場導(dǎo)向，產(chǎn)學(xué)研幾乎互不關(guān)聯(lián)，研發(fā)投入少且來源單一，優(yōu)秀科技人才老齡化或流失嚴(yán)重，年輕人才補(bǔ)給不足，科技領(lǐng)域難有創(chuàng)新。一成不變、陳舊的科技體制不但滯后于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，更在一定程度上桎梏了國家的科技進(jìn)步和創(chuàng)新，吉爾吉斯斯坦本國的學(xué)者稱，其國家的科技發(fā)展面臨的不是困境而是災(zāi)難。因此，在這種形勢下，科技體制改革勢在必行。

1 組織架構(gòu)變革情況

1.1 組織架構(gòu)概況

1991年吉爾吉斯斯坦獨(dú)立，原吉爾吉斯蘇維埃共和國科學(xué)院轉(zhuǎn)型為吉爾吉斯斯坦國家科學(xué)院，成為國家最高科研和科技管理機(jī)構(gòu)，下設(shè)分院、研究所等。除國家科學(xué)院及其附屬機(jī)構(gòu)外，從事科研活動的還有吉爾吉斯斯坦各部委和國家機(jī)關(guān)下屬的專業(yè)領(lǐng)域科研院所及其實(shí)驗(yàn)室、實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)局等；吉爾吉斯斯坦教育科技部所屬的各高校教研室實(shí)驗(yàn)室和研究中心。總體而言，吉爾吉斯斯坦科研機(jī)構(gòu)主要分為科學(xué)院型、專業(yè)領(lǐng)域型和高校型三大類。2017年之前吉爾吉斯斯坦科研體系結(jié)構(gòu)圖1所示：

圖1 2017年之前吉爾吉斯斯坦科研體系結(jié)構(gòu)圖

1.2 組織架構(gòu)變革

吉爾吉斯斯坦2015年4月16日第221號政府令批準(zhǔn)的《吉爾吉斯斯坦共和國科研體系改革方案》中提出，科研機(jī)構(gòu)改革的主要方式：

（1）通過精簡重復(fù)類似的分支機(jī)構(gòu)優(yōu)化科技管理組織架構(gòu)，從而提高資源和經(jīng)費(fèi)使用效率；（2）根據(jù)研究專業(yè)和領(lǐng)域，將部分科研機(jī)構(gòu)并入專業(yè)對口的高校科研機(jī)構(gòu)中，實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)合，以提升高校的科研水平及人才培養(yǎng)質(zhì)量，保障科研隊(duì)伍充實(shí)換血；（3）改變部分科研機(jī)構(gòu)的地位，可通過機(jī)構(gòu)間聯(lián)合、并入高校、公私聯(lián)合、獨(dú)立運(yùn)營等多種方式實(shí)現(xiàn)。

方案中還提出，設(shè)立由吉爾吉斯斯坦總理領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)和創(chuàng)新委員會，主要負(fù)責(zé)針對國家科技政策相關(guān)問題向國家政府提出建議，同時(shí)成立隸屬教育科技部的科技司，負(fù)責(zé)管理國家科學(xué)基金的相關(guān)工作。計(jì)劃對國家科學(xué)院主席團(tuán)及隸屬于主席團(tuán)的部門和組織進(jìn)行改組，廢除國家科學(xué)院4個(gè)副院長職位并取消顧問研究所，弱化國家科學(xué)院的科研體系管理職能。

2017年6月通過的最新吉爾吉斯斯坦共和國《關(guān)于科學(xué)及國家科技政策基礎(chǔ)》法第3條第9款中明確，吉爾吉斯斯坦科技體系中包括：吉爾吉斯斯坦國家政府、科技領(lǐng)域被授權(quán)的國家機(jī)構(gòu)、國有和非國有的科研和科技組織、國家最高鑒定委員會及科研人員。其中，屬于科研和科技組織的有：吉爾吉斯斯坦國家科學(xué)院，高校下屬科研分支機(jī)構(gòu)、專業(yè)和跨專業(yè)的科研組織（機(jī)構(gòu)），研究中心，科技園區(qū)、技術(shù)園，科研生產(chǎn)聯(lián)合體、試驗(yàn)站、科研基地、實(shí)驗(yàn)室等。吉爾吉斯斯坦的科技組織架構(gòu)已有明顯改變，突破自上而下垂線型管理模式并適當(dāng)引入競爭機(jī)制，更加趨向市場化發(fā)展。

2 研發(fā)投入變革情況

2.1 研發(fā)投入概況

2.1.1 研發(fā)投入來源及規(guī)模

相關(guān)研究數(shù)據(jù)顯示，2008～2017年10年間，吉爾吉斯斯坦的R&D經(jīng)費(fèi)投入總體在745萬～1097萬美元之間，呈現(xiàn)波浪式漲跌，R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度整體呈現(xiàn)下降趨勢，從2008年的近0.2%降至2017年的近0.11%。當(dāng)前吉爾吉斯斯坦科研經(jīng)費(fèi)主要來自國家財(cái)政預(yù)算撥款，但數(shù)額十分有限，僅夠勉強(qiáng)支付科研人員的工資和社保。而國家預(yù)算外的科研經(jīng)費(fèi)更是鳳毛麟角，鮮有吉本國的公司或企業(yè)對科研投入，倒是國外一些組織和機(jī)構(gòu)提供了部分國際科技合作項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和資助，支撐吉國科研機(jī)構(gòu)在某些領(lǐng)域開展研發(fā)、實(shí)施項(xiàng)目、改善科研條件，其中包括俄羅斯GASPROM公司、國際科學(xué)技術(shù)中心、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署以及與促進(jìn)與前蘇聯(lián)科學(xué)家合作國際聯(lián)合會、中國（地質(zhì)領(lǐng)域等）、日本、歐盟、美國的合作。

2.1.2 研發(fā)投入分布及管理措施

自2011年起，吉國家預(yù)算科研經(jīng)費(fèi)僅劃撥給吉國家科學(xué)院（能劃得總額的50%以上）和吉教育科技部（劃得近總額的1/3），由這兩家機(jī)構(gòu)對各自所屬科研院所和分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行再分配。除人員薪金支出，有限經(jīng)費(fèi)僅能針對基礎(chǔ)、試驗(yàn)和應(yīng)用研究，集中在國家優(yōu)先研發(fā)領(lǐng)域，創(chuàng)新領(lǐng)域基本沒有任何投入。但國家優(yōu)先研發(fā)領(lǐng)域也主要由吉國家科學(xué)院主席團(tuán)和吉教育科技部科技委員會，每年根據(jù)吉科研機(jī)構(gòu)現(xiàn)有專業(yè)和研發(fā)興趣確定，缺乏足夠的客觀性和現(xiàn)實(shí)意義。

2.2 研發(fā)投入變革

2015年《吉爾吉斯斯坦共和國科研體系改革方案》中強(qiáng)調(diào)需有效的科研經(jīng)費(fèi)管理體系，探索競爭性撥款機(jī)制以提高科研機(jī)構(gòu)競爭力，鼓勵運(yùn)用多種融資方式開展科研活動。今后國家預(yù)算內(nèi)的科研經(jīng)費(fèi)將由新成立的國家科學(xué)基金統(tǒng)一劃撥和分配，國家科學(xué)基金中也可引入援助款項(xiàng)及其他吉國法律允許的經(jīng)費(fèi)，國家科學(xué)基金的相關(guān)工作由教育科技部下屬的科技司負(fù)責(zé)管理。

2017年通過的《關(guān)于科學(xué)及國家科技政策基礎(chǔ)》法第7條第27款第1項(xiàng)中規(guī)定，研發(fā)投入來源包括：國家財(cái)政預(yù)算（年度支出總額的1%以內(nèi)）；國家科學(xué)基金；預(yù)算外經(jīng)費(fèi)；自然人和法人自愿出資（無論是無償還是以協(xié)議形式，自然人和法人都按政府規(guī)定享有優(yōu)惠）；貸款和援助；科研機(jī)構(gòu)依靠科研、出版、咨詢或其他吉國法律允許的活動獲取的經(jīng)費(fèi)；國內(nèi)外投資；其他吉國法律允許的經(jīng)費(fèi)來源。國家的研發(fā)投入由國家科學(xué)基金根據(jù)項(xiàng)目競選結(jié)果，依據(jù)國家政府批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定進(jìn)行劃撥。所有科研機(jī)構(gòu)和高校（無論何種所有制）、科研人員和團(tuán)隊(duì)都能平等參與，競爭國家科學(xué)基金劃撥的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。

法律第7條第28款第3項(xiàng)中規(guī)定，研發(fā)投入有3種形式：基礎(chǔ)性投入；專項(xiàng)投入；項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)（科研補(bǔ)貼）。基礎(chǔ)性投入用于科研基礎(chǔ)設(shè)施和物資的保障，包括樓宇、設(shè)備、材料、行政和服務(wù)人員的工資。專項(xiàng)投入用于支持根據(jù)國家政府行動綱要的主要任務(wù)及科學(xué)和創(chuàng)新委員會相關(guān)決定競選出的科研活動。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)用于支持根據(jù)科學(xué)和創(chuàng)新委員會確定的重點(diǎn)科研方向，通過合法程序競選出的科研和創(chuàng)新項(xiàng)目。

吉爾吉斯斯坦的研發(fā)投入通過引入競爭機(jī)制、國際項(xiàng)目評審機(jī)制，力求產(chǎn)學(xué)研結(jié)合更加緊密，發(fā)揮更大實(shí)效。

3 科技創(chuàng)新變革情況

3.1 科技創(chuàng)新概況

吉爾吉斯斯坦在科技創(chuàng)新方面，國家缺乏創(chuàng)新思想引領(lǐng)，尚未制定國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，國內(nèi)基本沒有高科技產(chǎn)品市場和需求，科技脫離于商業(yè)和市場，財(cái)力智力分配使用不合理，研發(fā)投入緊張；科技成果所有權(quán)申辦時(shí)間長等因素疊加抑制吉爾吉斯斯坦的創(chuàng)新發(fā)展。吉國在2019年全球創(chuàng)新指數(shù)排名位列129個(gè)國家中的第90位，創(chuàng)新投入次級指數(shù)排名為第78位，創(chuàng)新產(chǎn)出次級指數(shù)排名第111位。在煤炭和金屬礦開采加工，電力生產(chǎn)和分配，金屬產(chǎn)品生產(chǎn)，食品（包括飲料和煙草企業(yè)）及非金屬原料生產(chǎn)企業(yè)的創(chuàng)新積極性較高，從事創(chuàng)新活動的企業(yè)超80%集中在比什凱克，約9%分布在楚伊州，而其他行業(yè)和地區(qū)幾乎沒有創(chuàng)新活動，總體缺乏競爭力，布局不平衡。

3.2 科技創(chuàng)新變革

2015年成立由總理領(lǐng)導(dǎo)的科技、創(chuàng)新和新技術(shù)委員會，委員會為政府成立的咨議機(jī)關(guān)，確保國家、自治地方各級政府機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、科研機(jī)構(gòu)在解決科技發(fā)展關(guān)鍵問題時(shí)，能上下一致，協(xié)調(diào)配合，形成國家統(tǒng)一的科技創(chuàng)新體系。

2019年6月吉爾吉斯斯坦出臺的《2022年前吉爾吉斯斯坦共和國科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展方案》中指出，吉爾吉斯斯坦工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域設(shè)備磨損老化率高達(dá)50%，創(chuàng)新發(fā)展的基礎(chǔ)就是工業(yè)現(xiàn)代化，所以國家科技創(chuàng)新體系的主要任務(wù)是通過技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制，促進(jìn)引入國外先進(jìn)技術(shù)和工藝，包括通過簽訂許可協(xié)議進(jìn)口新設(shè)備和新工藝；直接引入外資或共建合資企業(yè)；以市場競爭為基礎(chǔ)開發(fā)新的生產(chǎn)組織方式；與國外專家交流互動（境外培訓(xùn)、實(shí)習(xí)，邀請國外專家來吉授課，開展聯(lián)合研究等）；防止高素質(zhì)人才流失海外，激勵人才回國；激勵大型企業(yè)研究部門的發(fā)展；建設(shè)支撐“引入”的基礎(chǔ)設(shè)施：技術(shù)轉(zhuǎn)移中心（孵化器）、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、工業(yè)集群等。方案指出科技創(chuàng)新體系發(fā)展的主要方向：完善科技創(chuàng)新領(lǐng)域管理體系；通過形成科技創(chuàng)新研究機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)升級科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施；建設(shè)跨學(xué)科專業(yè)，使專業(yè)研究院所在形成專長及在企業(yè)、科研生產(chǎn)聯(lián)合體和學(xué)科之間傳播知識，技術(shù)轉(zhuǎn)移等方面更好發(fā)揮作用；培養(yǎng)高素質(zhì)人才，激勵人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；加大研發(fā)、試驗(yàn)設(shè)計(jì)投入，包括依靠私人投資；打造信息平臺，為科技創(chuàng)新發(fā)展提供信息支撐；完善科技創(chuàng)新法制基礎(chǔ)，吉國計(jì)劃修訂《創(chuàng)新法》（1999年11月26日實(shí)行至今）并通過《國家支持創(chuàng)新法》。

為推動創(chuàng)新，打破滯后局面，吉爾吉斯斯坦已開啟頂層設(shè)計(jì)，但吉國科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)人才受限，創(chuàng)新動力不足；吉國企業(yè)缺少資金設(shè)備，無力開拓創(chuàng)新市場；吉國社會整體缺少創(chuàng)新文化和氛圍；國外投資者也對吉國創(chuàng)新市場缺乏信心。加之新冠疫情影響，科技項(xiàng)目實(shí)施推動更加缺乏經(jīng)濟(jì)助力和外部支持，處于改革初期的科技事業(yè)面臨前所未有的挑戰(zhàn)。