路徑依賴與路徑創建：基層環境監察執法的行動過程研究
——以N自治縣為例

吳大華 蔣坤洋

（1.云南大學 法學院，云南·昆明 650504；2.貴州省社會科學院，貴州·貴陽 550002；3.云南省社會科學院，云南·昆明 650034）

一、研究問題

2015年1月1日，新的《中華人民共和國環境保護法》宣布實施，因之環保領域新一輪垂直管理改革逐步推進。由此新的環境保護法律制度以及相應的機構改革措施對基層環保部門的工作重點、工作方式等產生了較大影響，“一崗雙責”和“垂直管理”的行政體制改革使得基層政府與環境分局之間關系更加微妙，在以往制度長期運行的路徑依賴下，新環保法、新的環保行政體制與基層環境分局運用新制度進行環境監察執法行動之間存在不適應性。主體上，環境監察大隊與縣政府、環境分局（改革前的縣環保局）、LG湖管委會、相對人等產生了多重關系。環境監察執法過程在環境法律制度安排下本應無需考慮無關因素，但是執法過程實踐中又不得不考慮相關因素，這使得執法過程相對復雜。本文從環境監察執法過程這一角度提出問題，通過執法過程解釋環境監察執法行動邏輯，著重回應“為什么在基層環境治理一線執法者看來制度效能與行動效能之間存在諸多不匹配性，甚至偏差”這一問題。

二、路徑依賴與路徑創建：一個分析框架

文章討論N自治縣環境監察大隊執法的行動過程，筆者從2019年到2020年參與觀察了修訂后的環境法律制度下環境監察大隊執法的行動過程。田野觀察發現，環境監察執法大隊執法過程始終強調：“按照規定辦，上面要求得很嚴，必須在規定時間內完成。”但是，在實踐過程中，執法者需要考慮被執法對象的相關因素等。執法者和被執法對象仿佛都有一種內心感知，即時間是可以往后拖的，以往都是這樣的，執法者也不好太過強迫，被執法者也會搭便車，相互觀望。面對不同級別的機關，環境監察大隊還要顧忌上級權威影響。多方的行為博弈可以概括為路徑依賴和路徑創建兩個方面。

在同一體制和機制下，路徑推進有兩種可能[1]，要么維持現有的（可能效率低下的）制度，要么創建新的制度[2]。路徑依賴和路徑創建是相互補充的[3]，任何過程都是由兩者混合驅動的[4]。具體如圖1所示：

圖1 路徑依賴和路徑創建的關系圖[5]

從圖1可以看出，路徑一旦生成，行動者會通過自我強化機制，將自我鎖定在由偶發事件(或偶然事件)決定的路徑中。一旦被鎖定，行動者就無法突破，除非發生外部沖擊。由于路徑是隨機選擇的，鎖定可以發生在任何路徑上，也就是說，鎖定不一定發生在最優路徑上。出現這種情況的原因可能是搭便車[6]、缺乏協調[7]或系統歷時性[8]。在這種情況下，比如可以通過新的政策制定進行干預、引導，以期使行動過程脫離鎖定。從路徑創建的角度來看，其更強調的是一種經過深思熟慮和戰略控制的過程[9][10]。主要觀點有兩種，一種強調在路徑創建的過程中注重發揮人的能動性，另一種強調通過探索嵌入的參與者如何脫離路徑依賴，進而塑造和引導參與者的行為方式。我國長期以來以經濟建設為中心，使得環境監察執法在落實環境法律制度嚴格程度上、執法實踐上，執法者對以往環境法律制度的理解、對現行環境法律制度的理解、對結果的預測均被烙上了路徑依賴的印記，具有一定的持續穩定性和路徑拓展性。新的環境保護法律制度的執行、打破鎖定是需要過程的，其需要環境法律制度下的組織行為、執法者行為、個體對象行為三方的融合，具體如圖2所示：

圖2 本研究的分析框架圖

三、田野觀察：N縣基層環境監察執法過程（2019～2020年）

（一）環境保護制度的路徑生成

2017年10月18日，習近平同志在黨的十九大報告中強調，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。新《環保法》及環境行政管理體制的改革一方面正視經濟發展和生態環境之間的不平衡，另一方面從制度上完善制約生態環境保護的新體制，新的環境保護路徑正在生成。但不容忽略的是，因為缺乏契合，不同的個人和組織將會為利益、目的、權力而博弈。

N縣環境分局的某副局長在講到這種變化帶來的感受時說：

組織不希望看到的是多個上級領導，就完成執法任務本身來說，不受干擾是制度設計的目標之一。環境機構的垂直領導可以說是解決了這個問題，但是新問題出現了。直接領導解決了人財物的問題，人財物由上級直接管理，地方政府不再直接管理，但問題是地方政府的過問是不是能夠不用理會？比如縣里有拆遷要求分局參加，也就是執法了，如果搞不好縣里要撤相關人員的職，而市局的要求是要公平，不能選擇性執法。暫且不說拆遷工作中的復雜性，理性和公平的考量差異性，只是縣里要撤相關人員職就是個執法困難的問題。

垂直改革后，縣里是沒有這個職權的，制度設計也正是考慮到地方政府的干預，制度設計將權力重新調整，目的是讓權力更好地發揮效果，但作為分局領導顯然是沒有這個底氣能夠與地方政府叫板，這不是某個領導的問題，這涉及到路徑依賴的問題，也涉及到地方文化、民族情感等問題。

就具體的制度實施而言，被訪談者認為，環境部門的行政垂直改革有利有弊，好的方面是工資待遇、經費保障等方面有了強有力的支持，生態功能區、生物多樣性、生態縣建設等方面受到了重視。但是，環境監察執法等工作的開展依然受到基層政府的影響，基層縣政府的影子隨處可見，無形卻也擺不脫。新制度下的環境監察執法實踐表明新的權力配置實際上未能完全達到預期效果，原因是行為受到路徑依賴的影響。談到垂直管理，分局領導的看法可以理解為多重路徑生成的重合。副局長對于垂直管理的分析是多方面的，也是實踐中的情況。這位副局長還說：

垂直管理主要變化的一點就是市環保局直接管理，其他沒變。縣里干預少點，會不看他的面子，只有這點。問題是任務更重了，指揮是上頭指揮，但還得看地方，地方還要協調，畢竟在這個地方而且任命我的時候還要征求地方政府的意見。如果讓我鐵面無私秉公執法，很可能得罪地方政府，上級再任命的時候，地方政府會干預。在他看來，垂直管理對于領導不利，但是對職工是好的，工資都是市局統籌。對于上級而言，“我跟地方關系好點，上級會有意見，把我抹了，地方不會管我的”。

對于實現環境保護的終極目的而言，各方是有“類似興趣”的，即便在這個過程中終極目的實現可能是各種各樣的，如果終極目的不存在直接沖突，那么未能契合的問題主要還是利益問題。霍布斯認為對這些利益加以控制就是社會制度獲得穩定的關鍵[11]。環境法律制度，例如行政處罰正是對環境利益相關各方加以控制以實現環境均衡和保護環境利益的手段之一。環境監察執法周期變化是隨著環境法律法規及環境政策的變化而發生的。帕累托認為，周期是從權力通過使用或威脅使用暴力得以承認開始的，這時候需要聚合人們共同的堅定信念，對于周期，最重要的成分是意識形態作為信念的成分。周期就是信念和價值所表達出的情感有效約束行動并使利益得以發揮作用的過程[12]。環保局作為基層政府的職能部門長期受到權力和權威的影響，環保局承認了基層政府權威，在周期內形成了共同的一個信念，環保局的行動往往受到政府的約束并發揮作用使政府受益。但從案例中看出，環保終極目的的實現在兩個不同周期間轉換是需要過程的，現在就是兩個周期在新環保制度下逐步轉化的時刻。

（二）持續穩定的共生關系

1.職責上的共生

在生態環境保護方面，我國現行的環境監督管理體制總體上呈現的特點是“環保部門統一監督管理，有關部門分工負責”，即不同部門對同一環境要素具有環境監管權，但環境執法權則是被多部門分割的，因而環境部門在執法時就必須考慮部門協調的問題。

從基層環境治理密切的三個組織職責內容看，對于基層的環境治理三者均負有責任。地方政府要在中央政府的領導和考核下執行生態環境保護與監管的法律法規，落實中央政府政令。地方政府還要不斷完善地方生態環境法治建設，制定、修改和完善地方生態環境保護條例，地方政府是生態環境治理和監管成效的決定性力量，也是決定法律法規實施效果的主要組織，并且地方政府還是被終身追責的主體。

因高原湖泊治理的需要而成立的湖泊管理局（管委會）專職負責湖泊環境治理工作。管理局負責落實湖景區保護開發的各類決策，被授權環境保護等管理職能。

第三個具體進行環境執法的組織就是環境監察大隊。2016年7月22日實施的《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》第七條提出了加強環境監察工作的任務。試點省份將市縣兩級環保部門的環境監察職能上收，由省級環保部門統一行使，通過向市或跨市縣區域派駐等形式實施環境監察[13]。對于環境監察機構設置的主要目的便是確保環境監察執法的獨立性、權威性、有效性。

環保職能的分散性使得環境監察執法行動在協調上較為復雜。納爾遜和奎克認為，隨著分工的細化，組織復雜性也隨之增加，組織間的聯系和協調需求也相應增加。如果沒有相應機制，組織可能會陷入混亂[14]。在環境監察執法職責和力度不斷加強的情況下，協調不同組織間的關系更為復雜。環境監察執法過程呈現為不同組織在職責、文化等方面的交織與博弈過程[15]。同時，不同組織在生態環境保護方面的職責拉近了組織之間的距離，共同的職責使組織產生共同的目標、共同的利益，這樣容易產生“組織共謀”現象。

2.地域上的共生

地域性也是組織共生的一個重要因素。環境行政垂直改革雖然將生態環境部門從政府職能部門剝離開，卻是在同一個地域內履行著自己的職責，共同維護地域內的生態環境。例如，LG湖在縣域內屬于地方政府、環境分局、LG湖管理局共同治理的對象，雖然分工有所不同，但是有交叉。筆者調研感受到LG湖的治理存在多個部門多頭管理現象。某些管理內容在部門之間可以分開，但是多數管理或治理內容是不能在部門之間絕對分開的[16]。

在垂直改革之前，環境分局地位與政府部門之間是平級關系，垂改后，環境分局與地方政府部門的關系仿佛疏遠了。環境監察大隊執法需要自身硬，也需要地方各部門的協助。土生土長的執法人員小謝就提到這樣的情況：生態縣考核，環境分局需要找材料，各部門不配合，十幾個部門，局長說不動其他部門，干事情靠人情，打電話靠人情，這樣才能辦事。那不平級并且不具有上級關系的組織呢？也存在同樣的情況。

LG湖管理局比環保局級別高，正處級單位，但沒有上下級關系，分局找材料都不配合，不聽縣里的，以前副市長都叫不動。在這個不屬于上下級關系的組織之間，環境分局時常還要被LG湖管理局安排工作任務。例如，農戶家里排查任務交給了環境監察大隊，一戶一戶查，按照執法人員介紹農戶家污染不檢查的話，集中起來污染就大了、養殖、廁所這些污水很糟糕，沒地方排，都直排。不弄不行啊，經過執法人員的努力，現在好多了。不干行嗎？回答當然是否定的，在同一片地域內，能夠不考慮任何影響因素完成自身工作任務是不切實際的。

LG湖管理局、地方政府、環境分局對湖泊都具有直接的保護職責。其中，湖泊管理局是依據地域關系組建的，LG湖管理局、地方政府和基層環境分局屬于湖泊保護的共同體，但是在組織管理上分屬不同架構。對于環境分局而言，地域共生中的管理局級別高于環境分局是地域共生中對環境監察大隊執法行動影響比較大的一個方面。LG湖管理局、環境監察大隊在地域上的共生關系可以看出環境監察大隊行為偏離與地域共生有密切關系。

（三）自我強化機制

環境監察執法人員是依據法律法規等各種環境相關制度而采取行動的。這是為什么？因為法律是一種實際存在的命令[17]。環境法律法規可以說是一種命令，又是一種義務，不論是組織還是組織中的個人。違反命令和拒絕履行義務是需要受到制裁的，在環境違法方面的制裁包含了罰款，責令改正，按日計罰等，這些都是明示環境領域特殊主體的不遵守法律帶來的具體制裁方式。新《環保法》出臺后，執法人員比較喜歡的、或者說是經常會談及的是類似“按日計罰”這樣的條款，但是，實踐中，老生常談并不代表經常適用，按日處罰措施的自我強化表明執法人員至少是歡迎這項法律的。

2019年8月2日下班前，執法人員小和告訴我晚上和他一起去執法，因有人投訴需要現場檢查下，投訴內容是一家燒烤店沒安裝油煙處理設備，導致油煙上竄至樓上住戶。晚上10點接到電話出發，對象是“耗子燒烤店”，約好見面的地方是縣城比較繁華的街道盡頭。我和小和邊走邊聊，小和說道，你看路口這些流動燒烤攤煙很大，我們和市場監督管理局交叉管理，原來是城管管，你看城管也不見，但《大氣法》有規定的，在政府指定區域外經營的是要嚴格執法的，沒收、罰款等，但是一個縣城也沒有這樣的規劃，也沒有規定區域，所以也無執法依據。進店之前，小和與投訴人電話聯系確認了一下，投訴人不愿意出面，原因是以后見面不好意思。隨后，我跟隨小和進入燒烤店，說明來意，店老板很明顯也知道我們到來的原因。我們直接問廚房在哪里？我目測燒烤店老板大約30歲左右，男性，此時生意還是很好的，店內幾乎坐滿了客人。小和叫來老板，進行規定和要求說明，要求其廚房要裝油煙分離器。耗子燒烤店老板立刻解釋說已經把原來老款燒烤架換掉了，主要是4000多個換的包含凈化器的燒烤架發貨占用的時間太長，所以延誤了些時日。小和見此也就放心了，便簡單說了一下：“改造了就好，即使改造了，也要注意控制，如果再投訴，給你罰單，你一年不是白做了。”此處可以看作是警告，但是內心是不會有處罰意思的。老板的態度是肯定的，暫且不論是不是實質的態度。臨走是老板還特意強調：“煙囪安裝的油煙分離器我去問問，盡快裝上。如果還有人投訴，你打電話告訴我原因，我立刻改。”

豪斯納（1995）認為制度約束引起路徑依賴，進而形成“路徑定型”或鎖入效應[18]。并認為缺乏效率的制度軌道有可能形成并受到制度的約束，原因在于存在有限理性效應（自我強化機制）。西蒙·赫伯特（1991）的有限理性認為，個人不可能遇到能夠完全理性的情境，進而運用制度作出完美決策[19]。在此背景下，基于制度成員身份形成的“適當性邏輯”與慣例、程序等一起成為了個體行動背景。運用格雷的觀點，法律適用者是在不斷地溯及既往的使用法律[20]。這是執法者小和、也是相對人運用的結果。小和認為正常經營戶需要用法律進行規制，那么路邊無證經營的小販在沒人管理的情況下是不是會影響到正常經營戶的利益呢？是不是會造成不公平呢？再者，為何商戶或無證經營戶的行為以前不管或少管，現在為何要這么嚴厲管理呢？此時雙方的行為是在溯及既往使用不太嚴的法律，新的嚴厲的法律使用也正在自我強化之中。

筆者在參與某次“三清”磚瓦廠執法行動過程中發現，磚瓦廠老板對執法行動的態度像是一種嬉笑的態度，看到執法者拿出的執法文件，輕描淡寫地說：“這次可是真的？”進一步觀察發現，磚瓦廠的老板們提出的一個疑惑或者說擔心就是“公平吧？都一樣吧？”當發現執法可能與以前不同時，又提出“我們這是民族鄉村能照顧不？”這是對執法行動的質疑，實質上也是對政策變化的質疑，也是被執法對象有限理性之使然。

從執法者角度看，執法人員本身應當是一個理性的執法者。但是，人類行為是具有比一般經濟學意義上的經濟人行為假設更為復雜的行為。這是因為，人類行為背后有著行為人自帶的文化、認知、意識等具有主觀色彩的東西，這些東西在某些時候是能夠決定行為方向的，因而導致了行動者有限理性。執法人員在面對基層復雜環境和復雜的對象時是溯及既往的進行理性選擇行為的，社會各方都是在溯及既往的使用法律。

有限理性下的自我強化導致執法者的法律認知與相對人的法律認知具有很大的差異。從執法者角度看，執法者需要深層次地理解法律，法律是需要理解適用的，本應理性的執法者由于自我強化的有限理性的因素導致理解偏差。一句“法律給誰看啊”可以說明執法者存在法律適用的疑問，執法者小和是從經驗出發看待環境違法事件的，對于法律適用理解有偏差，偏差的來源是執法者與相對人長期對法律認知不對稱造成的。相對人淺層次的理解和簡單的看待法律適用也影響了執法者的法律認知。法律適用在基層環境執法中的不平衡體現在法律認知的不平衡、行動的不平衡，是有限理性與自我強化的結果。

（四）鎖入與解鎖效應

1.鎖入效應：舊制度的穩定與擴展

環境行政機構垂改前，基層環保部門是地方政府的職能部門，環保部門的行動受到地方政府“意志”的制約，環保部門要接受地方政府的考核。實踐中，除了法律法規的相關規定外，地方政府通過規范性文件以及制定考核指標來規范約束環境監察執法行動的，執法人員也是按照部門職責和任務分解的形式來安排具體行動及行動的選擇的，規范性文件在地方環境保護或環境監察執法活動中運用得較多、更為具體。垂改前的這種無形約束力在垂改后依然存在。垂改后，環境監察執法組織的權力配置不再受地方政府制約，但是改革還需要基層不同組織慢慢適用。實踐中，制度路徑依賴的干擾依然是環境監察行動兩難的原因之一。

地方政府在區域環境保護中承擔絕對重要的角色，但同時出現地方經濟發展和環境保護之間的沖突和矛盾。地方政府在為地方經濟發展和經濟考核的動力驅使下難免會出現經濟人的選擇行為[21]。地方政府的意志還可以從路徑改革中體現。下面是我和某副局長的一段對話，對話中講到了垂直管理的利弊，主要是圍繞政府角色展開的，環境分局在實踐中依然會受到地方政府意志的制約。

2019年12月5日中午，筆者參與環保局為主導執法活動，關于環境分局監察執法大隊對某企業開出罰單的行為被政府某領導批評的事件。處罰原因來自建設污染和未批先建，罰款金額達到了幾十萬。某領導認為這樣做不合適，理由，一是央企，二是被處罰單位搞建設是在做貢獻，三是招商來的企業，前期建設經費還沒付卻給個罰單，不合情理。從執法人員口中得知，未批先建現象還是多的，環評通不過的也多，對于這類項目，地方政策是邊干邊辦，由此矛盾也就出現了，環境法律制度中的環評、程序類規定也就被地方政府實質性地干預了。

開罰單被批評的案例表明環境監察執法行動受到舊有的制度影響，存在鎖入效應。垂改后，本應獨立行動的執法大隊依然受到地方政府的影響，各類組織的生存空間都與地方政府之間存在關聯性，環境監察執法大隊的行動邏輯同樣存在被地方政府制約的鎖入效應。這種鎖入效應不僅僅是法律制度上的，同時還受到地方文化的影響，例如民族身份的影響。筆者調研發現，地方政府的領導和職能部門的領導在民族身份上具有共性，同一民族身份的領導居多，也會產生一段時間內行為偏好的穩定性并產生鎖入效應。

2.解除鎖入：舊制度與新制度之間的博弈

大衛認為制度具有自我強化本性，這種自我強化就環境監察大隊而言體現在兩個方面，一是以往機制，二是當下機制。例如，垂改對環境分局的影響就是兩方面的。一方面，環保部門的行動可能被鎖入次優的軌道上，另一方面，環境分局的行動需要在新制度下不斷擴展，解除舊制度的鎖入效應。

改革后，原縣級環保部門成為了市（地）環保部門的派出機構，以往上級領導下級環保部門變為了環保機構內部管理關系。改革后，《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》第三部分第七條提出，試點省份要將市縣兩級環保部門的環境監察職能上收，由省級環保部門統一行使，通過向市或跨市縣區域派駐等形式實施環境監察[22]。環境分局本身是法定職責還是屬于委托關系目前還沒有定論[23]。基層環境監察執法人員對此也較為模糊和不確定，這給基層環境監察執法帶來了實踐上的障礙，新舊制度的磨合需要時間檢驗。

新制度需要打破鎖定并解鎖路徑。斯托克認為，治理主體間的協調模式既可以是橫向的，也可以是縱向的[24]。垂改后，環境治理體現的是兩種協調模式的混合，即地方政府在環境治理領域的“黨政同責”和環保部門的垂直管理。環境監察大隊隸屬環境分局，環境分局依然與地方政府之間有著千絲萬縷的關系即使理得清、也是斬不斷。地方政府在環境分局的視野里不論在地域上還是長期的上下級關系的影響下，環境分局的工作畢竟需要地方政府的支持，也還是環境分局意義上的上級。地方政府的“意志”體現在環境監察行動中。

舊制度的長期運行產生的路徑依賴需要通過短期內的縱向和橫向協調來打破。解除的方式就是新制度強有力的推行和嚴格的實施，在環境保護領域，基層環境監察執法行動能夠實現預定目標，加強基層環境監察執法成為了必然路徑。

筆者體會到，不論是什么方面的工作，看材料是一方面，談話是很能夠談到問題深處的，更能夠解釋制度運行和權力行使過程中出現的問題。不經意間就會明白，為什么采取這種行為而不是那樣行為。2015年之前環保法不適宜，它不是一把剃刀，而是一把木刀，現在頒布的這個可以的，2015年1月實施就把LG湖邊亂排污的給關起來了，其他利益相關者驚動了，被執法的人也在想辦法，例如，找記者反映，要找媒體為他們做主，這位副局長的做法也相當過硬，沒有手軟。各方都緊張，沒有消停，事件持續3個月。副局長認為，新環保法頒布環保工作好干些，關鍵是頂層設計要硬，不過硬下頭是受氣的。也說明新制度實施受到路徑鎖定的影響和阻礙。

上述案例表明新制度變革在意識層面已經在起作用，正慢慢打破路徑，解除鎖入。科層制的路徑依賴性也體現在環境治理中，下級服從上級，職位低服從職位高。羅斯坦關于“干部制組織”的觀點認為，干部關鍵的技能是理解、承諾組織的政策方向，并通過各種手段執行它以實現政策目的[25]。干部制中的干部主要任務就是認同并積極支持、貫徹特定的方針政策，引導其行為的是政策壓力和政策認同。由此，也可以解釋環境分局領導面對新制度實施下做出的行動決策。

在環境保護終極，使用處罰這種手段在目前來看是有利的，而且處罰越重越有效，例如新《環保法》及相關配套辦法的處罰條款就是比較嚴厲的。隨著時間推移，嚴厲的處罰容易造成終極目的被人忘記，最終形成環境保護的文明狀態，這些意識形態與事實對應，外部則形成在特定條件下被人們接受的力量[12](P316)。

四、討論：“新環境保護法何以不好用？”

（一）路徑依賴的消解需要過程

哈貝馬斯認為，行為交往理論能夠有效需要以下幾個要素，交際雙方具備交往活動所要求的“生活世界的同一性”“交往主體的‘互動性’與‘免干擾性’”“對交往行動媒介的理解與合作性”等行為要素[26]。

筆者在觀察藍天保衛戰中“三清”行動過程中發現，每家磚瓦廠負責人都有自己的策略，有訴說型、訴苦型、求情型、繞圈子型、領導關系壓制型、暴躁型、挖苦型、直接對抗型。總體來看，本地負責人態度較好，甚至有用情感打動執法人員的情形，外地負責人對抗型居多。執法過程中，執法人員運用了多種說理，“按照法律辦、嚴懲、罰款、非法開采、走司法程序”是常用的語言。被執法對象常用的語句是，“你們沒有通知哦，只能說盡量配合哈；我們生活的方式不一樣，你們有工資，我們不能整出個饅頭現在就又扔掉。我們還有一個月就生產出來了，賣掉就可以了，寬限點時間嘛。”

筆者觀察到部分被執法對象運用了強烈的、情緒激動的、令人不愉快的語言對環境執法行動進行了抗爭。其正是運用了上述方法對自己理解的執法活動進行了描述，按照自己的意愿對執法行動進行了價值判斷，認為執法活動旨在破壞我的生存空間。生產者的目的-手段論證的方式認為，生產的目的當然是獲取利益，手段就是爭取生產的機會，無限循環的理由是合理的。例如，如果本次執法允許其繼續生產1個月，讓其1個月后必須清除，那么時間到了之后，依然會以“我已經生產成品了，必須允許我經營完”為由繼續寬限時間。生產者的抗爭是針對什么進行的抗爭？法律法規、政策文件還是執法行為本身？筆者覺得針對執法行為本身更多些，因為在針對幾十家磚瓦廠執法過程中，絕大多數生產者并未對執法依據、執法過程提出質疑，而多數是采用說情，爭取拖延更多時間為手段和目的。這種目的手段之論證對于環境政策“藍天保衛戰”來說是缺乏價值的論證，論證的理由并不能起效或起到有效價值，整體來說情緒激動、語言激烈的生產者的行動是不合法的。合理性體現在有充分論據的行動方式中，合理的表達要經得起客觀評價。在特定情境下，論證可以促成合理行動，例如“三清”執法行動在嚴格法律制度和政策的壓力下，隨著經驗積累和實踐操作逐漸掌握了論證能力和自我矛盾的理解和解決能力，在舊有制度依賴下違法行為和執法習慣逐步在消解，新制度下的執法行動邏輯得到了論證。

集體可以有小集體和大集體之分，環境監察大隊執法的時候可以看作是一個集體。聯合執法時，環境監察大隊就是其中一員，如果環境監察大隊在聯合執法中派出的人數較多，這又是一個聯合執法中的小集體，集體行動有別于個人行為，集體行動中時常會碰到不順利的情況，但是，集體行動有組織自己的策略，集體有默契行動的形成有自己的邏輯。在執法過程中碰到一位70左右的老者，很是動情地進行解釋，向執法者爭取寬限時間。雖然所有人都有感觸，甚至動搖，但是聯合執法的幾家單位的做法最終形成了一致意見，回答的基本觀點就是，“沒有商量余地，沒有領導會答應”。

諾斯認為新制度創新需要成本，受到現存制度框架和外部效應的制約，受制于其他組織和政治團體在互補活動中的協調效應[27]。打破策略打破抗爭，多給幾日這是個矛盾問題，也是不合法的問題。國土執法人員進行了補充，我在旁觀也能看出，他比較不贊同寬限時間的想法，實際上筆者也不贊同多給幾日，并不是筆者沒有被感動，但是如果這樣做后果是很嚴重的，國土執法人員估計也想到了這個方面。一是多給幾日與停產通知中的限定時間不符，造成行為的不合法性，更造成法律法規權威的損害。二是會造成執法不公平問題，你給他多留幾日，哪怕是多出1個小時，其他相對人也會要求并相互觀望，最終會導致執法行動的失敗，這是致命的。“三清”磚瓦廠執法案例從最初執法時碰到的小問題到后面的大問題，還有情感上的問到最后意見的統一，都能看到論證的重要性。總之，對執法行動的論證評價標準、規范一經確定，便是合法性的表現，上述行動有關時間的意見在之后的幾家執法單位人員共同確定后獲得了合法性，在合法性的基礎上，行動獲得支持，路徑依賴被打破，新的路徑顯現。

（二）非強制下的合作不能

合作的根本性理論問題是：個人通過何種方式來獲知他人的偏好和可能的行動。進一步說，就是共同認知的問題。環境治理在執法領域的路徑構建源于人與自然的不和諧狀態以及當前社會矛盾的新變化，即人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。宏觀上看，其中一個不平衡就是經濟發展與美好環境需求之間的不平衡。當個體間重復交易、相互了解且交易團體規模較小時，我們通常能夠在其中觀察到合作行為；當博弈不是重復進行的，或者缺乏其他參與人的信息并且參與者人數眾多時，合作將難以維持。基于此，值得我們思考的問題是：沒有國家環境法律制度強制力作用下的合作是否能夠形成？是否存在非制度強制力下的自愿性合作？合作論之所以需要修正是因為環境監察執法行動有終局性和重復性之分。兩種行動有質的區別，在缺乏信息并且參與者人數眾多時，合作難以實現。如LG湖污水處理泵冒井時要求周邊酒店、餐飲進行自我執行雨污分流時，環境監察行動并未起到很好的引導作用。沒有制度強制力和利益的吸引經營者就沒有了動力。從微觀角度看，路徑構建是在這個矛盾變化下的合作重構。

筆者2019年8月中的三天與監察執法大隊游走在LG湖污水泵站、酒店、餐館、居民等主體之間，主要任務就是說服相關主體進行自覺性的、主動的雨污分流，以免再次造成污水泵站冒井。但是，筆者最終發現在非制度強制力下的引導行動實效不佳。只要不涉及個人具體的利益，被檢查對象對檢查行為的權威性便持否定的態度。以至于在筆者看來，說服和警告的作用微乎其微。一位李姓水務公司人員告訴我，“外地來開酒店的還是可以的，化糞池要搞三級，意識比較強，說嘛都會聽，本地的就不行了，變化不是很大哦，個人意識不強，工作難干。”主體意識的差別與當地環境執法和守法的路徑密切相關，路徑亟需重構。

如果沒有第三方來強制實施，自愿性合作是困難的。雨季來臨，由于基礎設施在建設初期沒有一次到位，沒有進行雨污分流設計建設，因此污水管網無法承載大量雨水和污水進入管網，造成污水處理設備停轉。本次檢查無法歸責，只是引導和宣傳如何做，并檢查確定需要突擊維修的事項。首先，本次排查與日常環境檢查有區別。排查的目的是引導而非命令，引導的權威明顯低于命令，有些經營者甚至用“說晚了”來表達引導的無效性，在沒有威懾力的情況下，經營者的行動欲望降低。其次，只要沒有法律權威下的歸責，合作全無。再次，人數眾多與信息不完全意思表示之間存在差異性。執法人員的意思表示和經營者的意思表示就具體事件而言會出現理解不一致的情況。

（三）交往合作下的路徑構建被忽略

“拖延”“圍堵”“滯留”三種拒絕現場檢查行為類型中，“拖延”是他們共同的呼聲。正當的環境政策及環境治理秩序還并未促成完全的、有知性思維的形成。黑格爾期待利用人的理性能力的進一步提高來克服知性思維的局限性，只要人的意識不斷提高，一種正當的社會秩序就一定會形成[28]。事實上這種期望未能實現，起作用的則是工具理性，工具理性就是知性思維[29]。這種知性的思維就是以有用性為核心[30]。相對人的理性能力有所提高，法律意識在不斷增強，但是在利益面前運用的還是工具理性，即以怎樣的行為才會對自己能夠繼續經營磚瓦廠（“三清”行動案例中）生意的有用性為核心。構建新的路徑需要有效性，交流、交往行動能夠解決這樣的有效性危機。環境法律制度是否有效可以通過對話來確定，在環境法律制度層面，當執法者表達了政策法規的某個命令的時候，這個命令如果能被相對人執行了，這就表明環境法律制度是有效的。規范被認可和接受，那這個規范就是正當的。

哈貝馬斯認為，在現代社會中要建立一種正當的規范、制定有效的政策，都必須通過對話來實現，只有制度、法律法規規范中針對的相關者作為合理商談的參與者有可能同意的那些行動規范才是有效的。路徑構建的有效性是讓參與者選擇合乎理性的行為。能夠保證所有的相關者能夠作為參與者進行合理的商談，并在理性基礎上獲得贊同，這樣的路徑構建才是有效的。在環境執法和相對人之間進行溝通商談過程中，必然包含一種雙方或多方行動中相互合作的內在機制。因為這種機制的存在，使人們之間相互理解，達成一致意見成為可能。環境監察執法人員與相對人需要形成一種理性認識，環境保護政策的大趨勢是使得雙方能夠相互理解，達成一致意見。

五、結語

筆者對某自治縣環境監察大隊所進行的田野調查，主要側重于執法過程的考察。具體研究內容為：（1）對環境監察大隊在環境制度改革之際的執法行動過程的描述與解釋；（2）運用路徑依賴與路徑構建理論解釋環境監察大隊、縣政府、LG湖管理局之間關系是如何影響執法行動的。

基層環境監察執法過程呈現路徑依賴性。路徑依賴源于多個方面，制度鎖入、文化鎖入、認知鎖入等。諾斯將組織與制度的之間的緊密關系一面稱之為共生關系，并能夠產生lock-in效應。按照馬克斯·韋伯提出的“科層制”理論，在組織中應實行等級制，包括職務等級和權力等級，組織體現的是一種層級制約的權力體系[31]。我國環境保護部門表現出來的組織模式與管理體制是專業并科層制的。環境治理領域的垂改正是在為了更好更有效地進行生態環境治理目標下而完善現有的層級管理體系的一種改革。但是，我國環境監察執法的垂改正值轉變期，這個轉變期間必然受到原環保體制機制的影響，形成路徑依賴，這種依賴在政治合法性上的表現比較明顯。

基層環境監察執法過程就是路徑創建過程。環境保護參與者（本文指的是執法者和被執法對象）運用過去的路徑，并不一定是為了重復以往的工作或避免發生違背新制度的行為，而是為了獲取新的適應，這種適應針對所有參與者。環境監察執法是具有社會基礎的，環境監察執法法治化建設關鍵在于增強環境法律制度實施機制的回應性、通過環境監察執法行動的試錯和修正機制提升環境法律制度的適應性以及建設支持環境法治的微觀機制。將新制度強制化推行并使之合法化（此處合法化意指被全體成員認可），新的環境治理戰略控制產生新的路徑，并形成全體成員的內心自我強化，那么下一個新的循環就會形成，我們環境治理的終極目標定會實現。

新的環境法律制度和行政管理體制變革的推行能達到預期效果，需要通過多方的實時對話和合作重構來實現。路徑創建的實證研究側重于不同的層面，并隨所描述的實證案例而有所不同。開發新路徑或開發新資源需要非常強大的行動者才能實現。在環境治理的新征程過程中，環境治理是組織的多元化治理，組織起到很重要的作用，組織領域不是一個特定的產品，而是一個特定的問題，組織領域是一個圍繞中心問題而形成的概念，組織間、行動者之間競爭的根源就是對問題進行解釋并協商。

新的環境保護法律制度的執行、打破鎖定是需要過程的，其需要環境法律制度下的行為、地方性的行為、路徑構建的行為三方的融合。后續的研究需要進一步討論環境治理體系的注意力分配背后的邏輯，各層各級的科層人員是如何在工作過程中逐步認知這一邏輯并從而形成體系共識的，并應在此基礎上努力構建關于環境治理體系注意力分配的解釋框架。