公路養護市場化運作的必要性及管理研究

杜永剛

（甘肅省定西公路事業發展中心，甘肅定西 743000）

0 引言

公路養護工作是公路管理中的重中之重，做好公路的養護工作，能有效延長各類公路的使用壽命，減少公路維修成本，而且公路建設對于國民經濟和社會發展也有舉足輕重的作用。在做好公路建設工作的基礎上也應該重視和加強公路養護工作。從目前來看，我國公路養護工作在部分領域將公路養護工作進行了外包，交由企業具體負責日常養護工作，這是推動公路市場化改革的第一步。但是從市場經濟發展的角度來講，盡管目前在公路養護市場化改革當中已經進行了積極的推動，并且有著不錯的成效，但是對比市場經濟的發展要求，依然沒有真正地實現公路養護工作的市場化。而傳統的公路養護模式的效率比較低、養護不到位或養護質量難以把控等諸多問題，在這種情況下有必要建立公路養護市場化機制，通過引導社會企業的參與，提高公路養護能力與水平。

1 公路養護市場化改革的基礎理論分析

1.1 我國公路建設和發展現狀

公路是國民經濟和社會發展的必要條件，有句話說得好“要想富、先修路”，意思就是公路是經濟社會發展的重要條件，只有公路建設水平不斷提升，才能利用公路這一國民經濟和社會發展的大動脈，有效的促進經濟元素的交流，促進商品和資本的流動。改革開放以后，我國提出建立了市場化機制，伴隨著市場化機制的到來，公路工程建設也迎來了一個難得的黃金期。經濟發展水平的逐漸提升，政府可以拿出更多的財政資金用于基礎設施建設，其中也包括各類公路建設工程的建設[1]。而公路工程可以為各種經濟發展因素在市場內的快速流通創造良好的條件，對促進經濟社會的發展具有非常重要的意義和作用。

1.2 公路養護工作的概念及其重要性

1.2.1 公路養護的概念

公路養護是公路管理當中經常提到的一個概念，所謂的公路養護，是指由公路養護責任企業對公路進行保養和維護，使公路在設計的使用周期之內，處于良好的使用狀態，滿足交通通行的需求。公路養護工作，主要是對路面破壞的部分進行修復，工作人員通過各種修復措施，來確保其使用質量能夠達到規定的標準和要求。

1.2.2 公路養護工作的重要性

公路養護工作是為了確保公路處于良好的使用狀態。公路在建成并投入使用后，受氣候和車輛通行等多種因素的影響，可能會出現一些損壞，一旦出現損壞，公路的使用壽命就會下降，通車狀況也會受到影響。比如說路面出現了沉陷、路面破損等這些質量問題都是嚴重的安全隱患，車輛在高速行駛的過程中，如果經過這些破損區域，可能會導致車輛失控，最終造成嚴重的交通事故，所以公路養護工作也是預防和減少各類交通事故發生的有效措施。這種情況下通過各種形式的養護管理措施使其恢復到原來的使用狀態，這是確保公路通車質量和公路使用壽命能夠達到預期設計標準和要求的關鍵要素[2]。

2 公路養護市場化改革的必要性

2.1 市場經濟發展的必然要求

就目前來看，我國公路市場化改革仍然處在一個探索的階段，還沒有建立起一個完善的公路養護市場。在現有的公路養護工作當中，主要是以公路養護責任部門為主，一般情況下各地的公路局負責公路的日常養護工作。而這種傳統的公路養護模式，其實效率是比較低下的，存在的問題日益突出。

一方面公路養護是一項非常專業的工作，而公路管理部門并非是專業的公路養護機構，雖然在其下屬部門設置當中，也會設立專門的公路養護部門以及與之對應的養護隊伍，但是在整體養護工作中仍然存在一定的不足。

另一方面，在公路養護市場化改革當中，一些地區雖然進行了一些有益的探索，但是整體上來看，公路養護市場化仍然處在一個初始階段，在這種情況下根據市場經濟的發展要求，繼續深入推動公路養護市場化改革，是市場經濟發展的必然要求[3]。

2.2 提高公路養護能力與水平的必然選擇

經濟社會的快速發展，對公路養護工作提出了更高的標準和要求，尤其是在公路通車里程日益增加、公路建設技術日益復雜化的情況下，更凸顯了公路養護工作的重要性。在這種情況下，要想做好公路養護工作，必須進一步提高公路養護能力與水平。從前面的分析當中可以看出，下游的公路養護機制主要是以公路局等責任為企業，這些責任企業負責公路的建設和管理工作，也負責公路的養護工作。但是受傳統管理思想和管理模式的制約，公路養護能力和水平與養護員工作之間的矛盾日益突出。

因為在傳統的管理模式之下存在著大量的資源浪費問題，更重要的是養護能力和水平缺乏有效的監督和競爭機制，彼此之間沒有明確的責任范圍和工作內容，養護的及時性都存在明顯的不足。現有的公路養護模式，已經不適應當前公路養護工作的發展需要。而市場化機制都能夠有效的解決這些問題，因為通過市場化機制可以建立一個競爭機制，在競爭當中迫使企業在經營發展過程中不斷提高自身的養護能力與水平。

同時，對參與公路養護的相關責任人員來說，公路養護工作也不再是一個鐵飯碗，企業可以通過建立更加科學完善的養護管理制度，對他們的養護工作質量進行有效的監督，借助于內外監督體系，迫使他們在公路養護工作當中能夠更好地履行自己的工作職責。

3 公路養護市場化改革的具體實施

3.1 公路養護市場化改革的基本框架

公路養護市場化改革的核心內容是由政府及其相關主管部門推出公路養護市場機制，將公路養護工作完全交給專業的企業來負責。政府在公路養護工作中只負責養護監督管理，通過制度建設明確公路養護市場的進入門檻以及相關法律制度建設等，負責對公路養護企業的養護質量和履職情況進行監督。

在這一過程中，公路養護相關主管部門應該將其下屬的公路養護機構進行改制，以這些公路養護機構為基礎，將其改制為公路養護企業，這些企業在公平公正的條件之下參與公路養護市場競爭。同時，國家相關部門應該通過法律法規的制定進一步明確公路養護市場的進入門檻，只要符合規定的標準和要求，各類投資企業就可以開設專業的公路養護企業。當然，具備公路養護資質的公路施工建設企業也可以參與公路養護市場競爭，借助于他們的專業優勢和能力，推動公路養護市場化改革不斷深入。在市場化形式上，可以采用委托、招投標和外包等形式進行，其中這三種形式之下責任企業不僅是政府及相關主管部門，也可以是公路的具體運營企業。另外，在公路養護市場化改革當中，公路附屬設施的市場化也可以同步進行，從而進一步擴大公路養護市場化改革的范圍，為各類企業參與公路養護行業競爭創造良好的條件。

3.2 公平公正市場化環境的構建

在公路養護市場化改革的過程中，關鍵是要建立一個公平公正的市場環境，要為所有的企業參與公路養護市場競爭創造平等的機會。在這一過程中需要注意以下幾點。

3.2.1 明確公路養護市場進入標準

公路養護工作是一項非常復雜系統的工作，對養護企業的養護技術能力水平、人才儲備和機械設備等要求比較高，如果不明確公路養護市場進入標準及養護能力標準，可能會影響公路養護市場的健康發展，也會影響公路養護的實際質量，對公路的運營發展產生不利影響。

為了解決這個問題，在公路養護工作當中，國家要通過立法或者是建立相關法規的形式，進一步明確公路養護市場企業的進入標準。比如說必須具備公路養護的資質條件、各類人才的儲備、公路養護設備及其類型和數量、公路養護的技術能力和水平等。只有明確了這一標準，才能進一步明確相關市場企業設立標準，才能讓市場企業的公路養護能力和水平都能夠達到規定的標準和要求。在這一過程中，一般情況下具備公路施工建設資質的相關企業，都具備公路養護的資質和條件，這類企業可以直接參與公路養護市場競爭。新設立企業必須經過國家相關主管部門的審核以后，才能參與公路養護市場競爭。當然公路建設標準越高，對養護參與的企業資質和能力的要求也會越高，這一點必須在相關法律法規的制定過程中加以明確。

3.2.2 以招投標為核心的市場參與機制

我國公共工程的施工建設基本上都是國家和地方政府投資的，所以公路養護市場主要掌握在國家政府當中。在這種情況下要想推動公路養護工作，關鍵是要將這些公路養護項目推向市場化。在這一過程中招投標無疑是公路養護市場化改革的關鍵，通過公開招標的方式，能為各類企業參與公路養護市場競爭創造必要的條件和機會。所以公路養護市場化改革當中，各類公路養護項目的養護責任企業的確定，原則上應該通過招投標的方式進行。就是由政府及相關責任部門負責招標所有具備公路養護資質條件的企業，根據自己的狀況參與投標，政府及相關責任部門可以建立一個評標團隊，對各個企業的標書內容進行評價，從中選擇出最合適的企業負責公路養護項目的具體養護工作。

在這種模式之下，可以為所有的公路養護企業創造一個公開參與的機會。當然，還需要考慮的是一些中小型公共養護項目自身涉及的資金規模比較小，如果采用招投標的方式進行費時費力，這種情況下可以采用委托或者是承包的方式進行。所謂的委托是指政府在所有具備公路養護資質的企業當中進行遴選，從中選擇一個養護能力比較強、養護質量比較高、養護服務價格相對比較合理的企業進行合作，在此基礎上，為所有的養護企業參與公路養護市場競爭創造參與的機會。當然，外包可以是部分外包和全部外包。

3.3 公路養護市場化改革之下政府相關責任企業職能的改革

在公路養護市場化改革的同時，政府等相關責任企業的職能也必須進行相應的調整。具體來說包括以下幾點。

第一，公路養護市場化改革相關法律法規的制定和優化，這一點是政府局相關主管部門的一項非常重要的職責，制定相關法律法規，是為了約束和規范相關競爭企業的行為，進一步明確養護責任企業與政府及其相關職能部門之間的關系，確保公路養護市場化改革目標實現和公路養護行業健康發展的必要條件。

第二，對公路養護責任企業進行有效的監督，在公路養護市場化改革以后，政府及相關責任企業與公路養護企業之間是一種合同關系，通過合作的方式將養護工作委托交給這些企業具體負責進行，這種模式之下在合同當中需要明確具體的工作內容及其標準以及給付的服務費用。簽訂合同以后雙方必須要對合同的內容負責，政府有權利對養護企業的履職情況進行有效的監督，通過監督確保公路養護工作質量，及時發現公路養護工作當中存在的問題，并督促養護企業根據具體的養護標準和要求及時做好公路養護。

第三，執法功能，作為政府及相關主管部門具有執法的職能，在監督公路養護企業認真履行自身的公路養護職責的同時，做好公路養護執法工作也是一項非常重要的職能，對違反國家法律法規，導致公路養護工作不到位的相關責任企業，要及時追究其法律責任。

4 結語

經濟社會的快速發展對公路養護工作提出了更高的標準和要求，傳統的公路養護工作模式的缺點日益凸顯，尤其是在公路養護能力和水平上不足，已經對我國公路運營產生了不利影響。在這種情況下，推動公路養護市場化改革是市場經濟時代的必然選擇。各級政府應該在推動公路養護市場化改革當中進行積極的探索，明確市場化改革的基本目標，通過相關法律法規的制定和優化，為各類企業參與公路養護市場競爭創造公平公正的環境和機會，引導公路養護企業積極參與市場競爭，通過市場經濟的資源配置和調節作用，全面提高公路養護工作能力和水平，為公路的安全運行和高質量的使用創造良好的條件。