基于整合優化工作的自然保護地現狀分析
——以內蒙古自治區為例

韓李荃，于洪波，蔡祺，張靜，張芳，陳佳楠

（1.內蒙古自治區林業和草原監測規劃院，呼和浩特 010020；2.內蒙古自治區森林病蟲害防治檢疫站，呼和浩特 010020）

我國自然保護地體系歷經60 余年的發展正日益完善，已建立了數量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護地，在維持生物多樣性、保存自然遺產、改善生態環境和維護國家生態安全等方面發揮了舉足輕重的作用[1]。但不可忽視的是，目前自然保護地（特別是省級以下的自然保護地）仍然存在交叉重疊、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展相矛盾等問題，亟須對各級各類自然保護地進行整合優化[2-3]。為此，自然資源部、國家林業和草原局聯合下發《關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》（自然資函〔2020〕71 號），要求各地盡快摸清家底、搞清問題，并依據“生態優先、實事求是”的原則開展自然保護地整合優化工作。

1 內蒙古自治區自然保護地基本情況

依據“71號函”要求，此次自然保護地整合優化范圍為內蒙古自治區范圍內的全部自然保護區、自然公園（包括地質公園、森林公園、濕地公園、草原公園、沙漠公園等）。風景名勝區、野生動物重要棲息地、飲用水水源保護地等不納入此次自然保護地整合優化范圍，其數量和面積不計入統計基數。

1.1 自然保護地數量

內蒙古自治區現有自然保護地共有5類367個（另有5 個風景名勝區、2個水產種質資源保護區不計入統計基數），包括自然保護區216個、森林公園58個、地質公園24個（含轉入的礦山公園1個，即額爾古納國家級礦山公園）、濕地公園56 個、沙漠公園13個。詳見表1。

表1 內蒙古自治區各類型自然保護地數量

1.2 自然保護地面積

全區自然保護地按照各級人民政府批準或行政主管部門建立的四至界線量算面積（以下簡稱“原批準面積”）為1 517.94 萬公頃（含交叉重疊），占全區國土面積的12.83 %；按照整合優化前自然保護地管理部分實際管護使用的四至界線進行勘界重新量算的面積（以下簡稱“前勘界面積”）為1 525.67 萬公頃（含交叉重疊），占全區國土面積的12.90 %。前勘界面積較原批準面積增加7.73萬公頃。

自然保護地四至邊界應與各級人民政府或行政主管部門批準建立的四至界線一致，任何變動自然保護地界線的行為必須報請原批準的人民政府或行政主管部門備案，即原則上自然保護地在整合優化前原批準面積應與前勘界面積相等。但自治區部分自然保護地成立時間較早，發展不夠規范，管理存在諸多問題，使得這些自然保護地原批準的數據、圖件與現地不符，邊界和功能區數據變化未及時備案。

2 內蒙古自治區自然保護地存在問題

2.1 交叉重疊情況普遍存在

內蒙古自治區自然保護地之間普遍存在交叉重疊的現象，共涉及184 個自然保護地，其中自然保護區101個（國家級20個、自治區級40個、盟市級7個、旗縣級34個），森林公園39個（國家級22 個、自治區級17 個），地質公園19 個（國家級12 個、自治區級7 個），濕地公園21 個（均為國家級），沙漠公園4 個（均為國家級），交叉重疊總面積達99.49萬公頃。

自然保護地空間上交叉重疊與其地處生態交錯區、空間異質性具有密切的關系。不同地區的各類型保護地雖然建設情況各異，但在整體空間布局上極為相似，均呈現集中分布且不均衡的特點。

2.2 人地關系矛盾突出

目前，自治區自然保護地內存在大量的矛盾沖突，大多是由于歷史問題遺留的城鎮建成區、村莊、永久基本農田、人工商品林、礦業權等，嚴重影響了自然保護地的管理工作，同時也對身處保護地內的企業和居民的生存和發展造成了一定影響。其中：自治區內涉及城鎮建成區的自然保護地共有156個，分布城鎮建成區306 個，總面積4 286.82 hm2，涉及人口數量為12.52萬人。

自治區內涉及永久基本農田的自然保護地共有188個，分布永久基本農田總面積22.81萬公頃。

自治區內涉及非永久基本農田的自然保護地共有300個，分布非永久基本農田總面積38.60萬公頃。

自治區內涉及成片集體人工商品林的自然保護地共有163個，分布成片，集體人工商品林總面積5.32萬公頃。

自治區內涉及礦業權的自然保護地共有195個，共分布礦業權5 310處，總面積137.98萬公頃。

自治區內涉及村莊的自然保護地共有326 個，共分布村莊1 915個，總面積1.50萬公頃，涉及人口數量為49.54萬人。

2.3 管理力量薄弱

自治區367處自然保護地中共有204處設有獨立的管理機構，包括廳級機構1處、處級機構42處、科級161處，配備專職人員4 974人。此外，全區自然保護地共有163 處，無獨立的管理機構，自然保護區管護人員配置極為匱乏。同時，絕大部分旗縣級自然保護區即使劃定了邊界和功能分區，但沒有獨立設置的保護地管理局或管委會，缺少獨立編制的管護人員，從而導致保護區“劃而不管”現象普遍。

3 對策及建議

3.1 及時開展自然保護地“大體檢”，及時發現和改正問題

建設保護好自然保護地，涉及管理體制、法律法規等諸多因素，其中科學合理劃定自然保護地非常關鍵。針對保護地交叉重疊嚴重的問題，各地應及時組織開展自然保護地“大體檢”，對一些誤劃地區進行調整，科學厘定“三區三線”空間，在生態空間上科學合理劃定自然保護地，為區域社會經濟和民生保障留出發展空間。同時，應將自然保護地建設納入《內蒙古自治區國土空間規劃》（2019—2035年），通過頂層設計，因地制宜、分類施策，明確分布范圍、分布面積和管制規則，提出分類分級保護的措施。

3.2 構建和制定相關機制和政策，保障自然保護地土地流轉的順利進行

針對自然保護地內人地矛盾突出的問題，可以結合國家公園體制改革提升管理能力，針對不同類型保護地制定分類管理和考核辦法，構建生態補償、激勵約束機制。同時，制定保護地生態移民和贖買政策，分類解決民生和遺留問題。對于保護對象價值重大、與原住民發生沖突的保護地，可結合脫貧攻堅，有步驟、分區域實施生態搬遷，同時，租賃或贖買等方式將自然保護地內的集體或個人權屬土地逐步收歸國有，并進行試點，優先解決核心區土地權屬問題，從根源上化解保護和發展的矛盾。保護地成立前就有工礦企業的，可給予退出期限和安置政策。

3.3 實事求是促進精細管理

一是多措并舉爭取自然保護地特別是自然保護區建設管理資金投入，加強人員、設備配置，盡快補齊自然保護區管護站點和基礎設施設備短板，滿足自然保護區日常管理基本需求。

二是進一步強化制度建設和落實，加強專業知識和技能培訓，夯實工作基礎，提升全區自然保護地管理水平。特別是要做好各級自然保護區總體規劃編制、監測調查、巡護等基礎性工作，進一步健全和完善各自然保護地自然資源現狀、主要保護對象分布信息等基礎檔案資料，為創新自然保護地建設發展機制奠定基礎。

4 結語

自然保護地整合優化工作正是為了解決全區自然保護地中存在的問題和沖突，因此必須堅持問題導向，同時，嚴格執行“71 號函”關于保護地范圍調整的要求，做到“保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變”[4]。在堅守“應劃盡劃、應保盡保”原則的基礎上，全力解決歷史遺留問題、民生問題，將劃入與調出相結合，保持自然生態系統完整性和生態廊道連通性，將該保護的地方都保護起來，確保全區重要自然生態系統、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統性保護[5]，構建以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系，為筑牢北方重要生態安全屏障提供生態保障。