應急法制架構的域外對比研究*——立法模式的探討

中國礦業大學（北京）文法學院 白佳寧

一、我國應急法制在新冠疫情中的運行狀況

（一）受制于特別法優于一般法的法律適用原則

在這場疫情防控中，《突發事件應對法》及《傳染病防治法》在疫情信息公開、預警發布、應急處理的權責配置上的規定是相沖突的。在法律適用上要遵循“特別法優先適用于普通法”的原則，《傳染病防治法》這一特殊法又未與其貫穿一致，因而在實踐中被架空。

（二）法律規定語焉不詳、模糊籠統

《突發事件應對法》規定了專家評估環節，在必要時組織技術人員、專家學者進行談判，針對發生突發事件的可能性及潛在危險、風險影響范圍進行評估。此規定并不能確定以何標準為“必要”；法律實體規定上，參與人員的資格和法律地位、評估結論的效力不明確；法律程序規定上，業內專家實地考察、收集信息、分析數據、結論決策等規定缺失。

二、我國應急法制的建設狀況

2003年非典暴露出當時應急法制權責分散、缺乏跨部門統籌規劃的弊端。此后2004年修憲時增加了“緊急條款”，將戒嚴制度改為緊急狀態制度，并于2007年出臺了《突發事件應對法》，改變了應急法律法規過去“一事一法”“一階段一法”的分散狀態。

（一）現階段應急法制體系取得的成就

憲法是我國應急法制的核心，《突發事件應對法》搭建起應急法制體系的框架，眾多部門法類型化地規范調整對應類型的突發事件。在長期立法工作的推進下，一套較為完整的應急法制體系已形成，主要包括應急管相關法律和應急管理相關條例兩大部分。我國應急法制領域目前取得的成績突出表現在：（1）加強了突發性事件的綜合性立法。（2）針對易發性強、危險性高的突發事件類型，全國人大及其常委制定了針對性的法律。（3）針對一些不可控的突發事件，不僅規定了一般緊急狀態下的應急措施，還制定了特別緊急狀態下的應急措施。

（二）實踐中顯現的應急法制體系的漏洞

1.缺乏進入緊急狀態后的具體配套制度設計

我國缺乏一部統一的應急管理上位法和與之配套的突發事件應急機制的相關法律制度。在程序法立法上，存在著應急指標額度空缺和應急程序法規規章缺失的問題。關于緊急狀態如何進入（程序、宣告條件）、進入之后該如何運行（負責的主體和部門）以及危險降低至什么程度宣告結束等問題需要一套具體的制度設計。實踐中，國家機關出于對宣告后無章可循、實操困難、易引起爭議和恐慌的擔憂，傾向于不予宣告。

2.規定原則且抽象，缺乏可操作性

《突發事件應對法》試圖囊括和調整突發公共衛生事件、社會安全事件、自然災害、事故災難這四大類突發事件及其全過程。但面對四種特點迥異的突發事件，只得對其做原則性規定以將其全部涵蓋。這種提取“最大公約數”的方式使得法律條文的規定過于原則和籠統，在實踐中缺乏可操作性，受制于特別法的優先適用原則，實踐往往被架空，并未發揮好應急領域基本法的作用。

3.緊急狀態規定的“門檻”過高，使具有實質合法性的措施處于形式非法的狀態

“只有發生特別重大的突發事件，采取該法和其他法律規定的應急處置措施仍不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害的，才需要進入緊急狀態。”這與《戒嚴法》這部要求苛刻的法律規定如出一轍。面對這樣高的進入門檻，政府出于對易引發輿論焦慮和社會恐慌的考慮，在發生需要宣告緊急狀態的事件時也盡量不予宣告。

三、域外應急法制

國外應急法制建始期早，且大多數發達國家具有完備的應急法制體系，這些法制體系一般都由憲法做出頂端設計，由基本法進行制度承接，并由類型化、專業化、問題導向的應急管理法律、條例制定可操作性強的具體法律制度。

（一）先進應急法制建設國家的制度介紹

1.美國

（1）美國的應急管理法針對應急對象、范圍、權責配置等幾個方面，對聯邦和州政府在應急管理工作中的地位和角色做出了法律規定。（2）相關的應急管理法律法規對開展更專業和全面的應急工作做出具體規定，是對“聯邦、州政府確權”這一主線的補充和完善。如明確規定了聯邦政府在應急管理工作中的職責：FEMA一般情況下代表聯邦政府對發生災難的州政府提供法律救援幫助。但當災情程度超出FEMA能力范圍時，法律規定國防部有責任出動軍隊協助其完成應急工作。

2.英國

（1）突出問題導向，實行統一立法

從《緊急狀態權力法》《民防法》再到統一立法的《國內緊急狀態法》這幾部頒布時間跨度大的法律，英國始終遵循問題導向制定應急法，以應對不同時期面臨的不同問題和挑戰。并最終構建起以《國內緊急狀態法》為統領的英國緊急狀態法律體系。

（2）屬地為主，強調分工協作

（3）體系完備，可操作性強

（4）注重動態管理

3.日本

（1）應急管理法律體系健全

日本具有特殊的地質條件、地理位置和氣候，是世界地震火災等災害高發區，非常強調“立法先行”，頒布的法律規范具很強的針對性、可操作性。

（2）立法確定應急管理組織體系

構建起中央、都道府縣、市町村分級負責，以市町村為主體，消防、國土交通等部門分類管理、配合，防災局綜合協調的應急管理組織體制。

（3）對巨災應急管理予以特別規定

構建跨區域協作機制、消防警察和自衛隊應急救援機制，強化中央和地方、部門和部門之間的統一指揮、分工合作。

4.澳大利亞

（1）應急管理法制化程度高

法律明確了應急管理機構政府組織的設置、職能以及相關職權，同時規定了民間組織和人員（如志愿者）活動的依據，確保在發生重大災害時應急資源能得到充分利用。

（2）沒有統一的聯邦立法，主要以各州法律為依據進行

（3）法律制度較為完備，形成互為銜接的體系

形成憲法、法律、法規、標準4個層級，國家級、州級法律制度相互銜接相互補充的體系。

5.俄羅斯

其地質氣候的復雜性和社會轉型的決定了其十分重視應急管理法制的建設。

（1）立法體系完善

（2）立法層級高，權威性強

俄羅斯將授予和維護國家緊急狀態權力放在應急管理立法的首位。《俄羅斯聯邦憲法》對緊急狀態做出了明確規定，并在此后出臺了《俄羅斯聯邦緊急狀態法》。通過賦予總體廣泛的緊急權以及規定保障緊急狀態及時的人力、物力等法律制度加以實現。

（二）總結域外先進應急法制架構的共性，提供優化思路

詳細情況請參照表1。

表1 總結域外先進應急法制架構的共性，提供優化思路

四、立法模式探討

（一）考量立法模式所應達到的目標

（1）應急：面對危險性、衍生影響未知的突發應急事件，借助國家強制力和責任機制保障法律的實施，確保其應急管理的效率和效能，在短時間內把應急資源轉移轉化，以快速恢復社會秩序。（2）法治：重新設定公權和私權的邊界——在國家進入緊急狀態后也做到保障人權、保護公民合法利益，在私權利需要對公權力作出讓步的情境下，對公權力的邊界作出清晰劃定，避免受到公權力濫用的侵害。

（二）兩種立法模式

1.效率模式

賦予行政機關較大的緊急權力，在較短時間內控制突發事件，降低危急系數，以恢復社會正常秩序。中國幅員遼闊，地域地質條件差異大，如果國家的緊急處置權過度受限，在缺乏國家強制力保證實施的情況下，難以保證有效進行突發事件的應急處置，亦可能造成應急資源的浪費和分散。

2.權利保障模式

如何預防和控制國家緊急權力的濫用，避免公民的私權受到由公權擴張而帶來的“犧牲”，保障、救濟行政機關在行使緊急權力過程中侵犯相對人的合法權益是權利保障模式所追求的目標。

（三）效率模式與權利保障模式的平衡

突發事件往往具有危急性、不可控性，國家應急管理機構必須在現有法制框架內迅速決策，果斷部署應急處置相關工作。如此次疫情防控中，為使疫情擴散得到抑制、公眾生命健康安全得到保障，對確診病人、疑似病人和密切接觸者實施就近隔離治療或隔離觀察，這限制了公民的就醫選擇權。面對個人權利和其他個人權利的沖突、公民權利和國家權力的矛盾，優化應急法制顯得十分有必要。

1.限制公民權利的措施必須符合比例原則和最小傷害原則

要求行政機關所實施的應急處置措施具有必要性（沒有其他替代方案）和適當性（程度與突發事件的緊迫性、危險性相當），必須選擇對公民私權利侵害最小的方式進行，即國家公權力的行使程度要與突發事件的社會危害性相當。

2.賦予國家機關的權力要與限制公民的權利程度上具有相當性

公權的擴張和私權的收縮要具有對應性，規定對應性的私權來平衡公權。如明確應急管理機構對公民造成損失的補償類型、補償標準、救濟措施等。

3.規范對公權侵犯公民私權的救濟制度和公權濫用的處罰制度

如救濟制度可以規定適當提高補償標準，增加補償方式和延長救濟期限等；同時，明晰突發事件中政府履職不力的法律后果，如對信息披露不及時所要承擔的責任。

4.對公權力和私權利的限制或擴大要基于法治原則應急處置強制措施必須立足于相關法律的授權，在法律框架內進行科學決策；對公民人身自由權、生命健康權等基本人權的限制不得由行政法規等下位法和規章做出限制。誠然，立法總是具有“滯后性”。準確劃定出公權和私權的邊界需要高屋建瓴的立法理念、先進的立法技術，進行適用、調整才能得出公認的較為科學的結論，關于立法模式的確定不是一勞永逸的，但我們可以基于科學理論，從法律的角度提出一些具有參考意義的基本思路和原則。