南京市國土空間規劃中濕地資源的統籌保護

陶修華 張 彥

(南京市規劃設計研究院有限責任公司，江蘇 南京 210005)

濕地是構建“山水林田湖草”生命共同體的重要組成部分，濕地保護與修復是國土空間規劃落實生態文明建設的重要內容之一。千年生態系統評估(2005)指出：濕地退化和喪失的速度超過了其它類型生態系統，加強濕地全面保護與科學生態修復已引起國際社會的普遍關注。安樹青等(2019)認為我國濕地保護恢復建設和相關制度建設已取得成效，但也面臨著濕地威脅加劇、小微濕地生態問題被忽視、濕地積極效應未充分發揮等問題。盡管濕地保護的重要性不言而喻，但現實中仍存在對濕地概念理解偏差、濕地資源總量面臨減少、濕地管理部門交叉重疊以及濕地保護規劃管控作用不足等問題。以南京市為例，結合正在開展的第3次全國國土調查(簡稱“三調”)與濕地資源專項普查，總結濕地保護與利用存在的挑戰，提出濕地保護與修復的路徑，為國土空間規劃編制提供支撐。

1 濕地概念與濕地資源調查

1.1 濕地概念

濕地概念界定是濕地科學研究和濕地保護管理的基礎。馬學慧(2005)分析認為國內外關于濕地的定義不盡相同，有狹義與廣義區分。孟偉慶等(2015)從生態系統角度，認為狹義濕地是介于水域和陸域之間的特殊過渡類型，空間地域范圍有限。《濕地保護管理規定》提出濕地是指常年或者季節性積水地帶、水域和低潮時水深不超過6 m的海域，上述濕地則是廣義的濕地。

狹義濕地由于動態變化的特征，空間上很難界定清晰，不同年份空間邊界變動較大。廣義濕地有利于濕地與作為重要生存環境的各類動植物以及微生物的統籌保護，但也存在著管理部門交叉的矛盾，涉及水務、海事和農業等多部門管理。

1.2 “三調”首次增加濕地分類

2003年、2013年我國已完成兩次濕地資源專項調查。目前我國正在開展的“三調”新增了濕地調查，將紅樹林、森林沼澤、沿海灘涂、內陸灘涂等8類確定為濕地。由原林業部門負責的濕地資源調查內涵與“三調”對于濕地內涵界定有一定的區別，包括調查類型、調查精度和調查對象等均有所不同(表1)。總體來說，兩者區別主要是對于濕地概念的界定，濕地資源專項普查以《濕地保護管理規定》中確定的一定規模以上的濕地為主，是廣義的濕地，而“三調”區分水域與濕地，將水域單列調查，基本屬于狹義的濕地，導致了濕地資源專項調查與“三調”中濕地規模有著較大差異。

表1 濕地資源專項調查與“三調”的比較Table 1 Comparison between the special investigation of wetland resources and the third land investigation

盡管與之前的土地調查相比，“三調”提高了對濕地資源重要性的認知，首次增加了濕地調查，但從地類不交叉重疊角度來區分，對于濕地的界定仍是狹義濕地，與水域進行區分，這不利于濕地作為一種獨特完整生態系統的保護。因此，在各級國土空間規劃編制過程中，以濕地界定為基礎，從生態系統的完整性以及與專項濕地資源調查銜接來看，不應只考慮狹義濕地的范疇，應運用系統論的思想方法，將“三調”中濕地地類與水域地類統籌協調，共同作為廣義濕地資源進行統籌保護與利用。

2 南京市濕地資源現狀

2.1 濕地總量規模較大，類型多樣

江蘇省是濕地資源大省，濕地面積居全國第6位，濕地率居全國第2。根據第2次濕地調查結果，南京市濕地總面積973 km2(不含水稻田)，占市域總面積的14.8%，包括河流濕地、湖泊濕地以及人工濕地3個濕地類型，分別占濕地總面積的31.8%、16.3%和51.9%。南京市屬于濕地類型較豐富的城市，濕地規模大，濕地面積在江蘇省高于徐州、常州和鎮江，居第10位。根據南京市“三調”階段成果顯示，南京市濕地基本為內陸灘涂，總量規模在20 km2以內，主要分布在長江沿線。

2.2 濕地保護體系初步建立

石臼湖位于南京市南部、與安徽交界，已被《中國濕地保護行動計劃》列為國家重要濕地，長江南京段、固城湖、上秦淮、綠水灣以及八卦洲等省級重要濕地名錄制定與范圍已經劃定。另外，南京市已完成了第一批市級重要濕地名錄制定和范圍劃定。

在濕地名錄制定、范圍劃定的基礎上，根據列入濕地名錄的濕地資源特征，南京市通過建立濕地公園、濕地保護小區等多種方式保護濕地資源。目前，南京市已建立長江江豚省級自然保護區、長江大勝關長吻鮠銅魚國家級水產種質資源保護區、新濟洲國家濕地公園以及固城湖、石臼湖、東屏湖、上秦淮、綠水灣、八卦洲、池杉湖、龍袍等省級濕地公園和一批濕地保護小區。南京市自然濕地保護率達68.3%，位列江蘇省第一。

南京市已制定濕地管理制度和保護規劃，《南京市濕地保護條例》已于2014年2月2日起施行，《南京市濕地保護規劃(2018—2030年)》于2018年6月已獲市政府批復。在上述條例與規劃指導下，南京市濕地保護體系已逐步建立和完善。

3 南京市濕地保護存在的問題

3.1 濕地總量減少

受自然因素及人類活動的影響，濕地保護監管力度低以及城鎮化進程不斷推進等原因，南京市濕地總量呈減少趨勢。根據南京市第2次濕地調查結果確定的700余處濕地斑塊進行逐一核實，據不完全統計，全市濕地總面積減少50 km2左右，主要減少地區為港口和沿江洲灘地區以及河流濕地。

3.2 人工濕地保護率低，濕地公園建設相對滯后

南京市自然濕地保護率較高，但占比較大的人工濕地保護率仍相對較低。南京市濕地保護利用形式主要以濕地公園為主，但南京濕地公園建設相對滯后，濕地科普宣教功能不足。新濟洲國家濕地公園已開展了濕地生態修復，但目前仍未對普通公眾開放。綠水灣省級濕地公園于2005年獲得批復，仍以自然濕地資源為主，濕地水環境功能修復和涵養治理、濕地保護監測體系以及宣教科普功能植入等較滯后。

3.3 濕地生態修復任務艱巨

由于南京市濕地規模總量大，同時近年來濕地水環境惡化、生物多樣性下降，濕地修復任務重。目前全市主要是在長江沿線等重點地區開展了濕地修復試點工程，包括退耕還濕、退養(漁)還湖、沿江碼頭生態恢復、濕地植被恢復等，但未來面臨著大面積的濕地修復任務。

4 南京市濕地保護與利用建議

4.1 實現濕地資源與水資源等自然資源的統籌保護

成金華(2019)提出，構建“山水林田湖草”生命共同體，運用系統論的思想方法管理自然資源和生態系統，統籌耕地、森林、草地、濕地以及水資源等自然資源是生態文明建設的一項重要內容。盡管“三調”地類調查中增加了濕地分類，但該分類仍屬狹義濕地范疇，不利于濕地保護管理。建議在“三調”基礎上，結合全國自然資源確權登記，在頂層設計層面進一步明確濕地范疇。同時，在濕地公園建設過程中，根據自然保護地整合優化和生態保護紅線評估調整的相關要求，協調濕地公園與森林資源、耕地資源尤其是永久基本農田保護的矛盾，逐步開展退耕還濕、退漁還濕等工程。

4.2 實施濕地總量管控，逐步開展濕地生態修復

全面落實《南京市濕地保護條例》，進一步開展石臼湖等濕地的“退漁還濕”“退耕還濕”工程，確保全市濕地保有量相對穩定，嚴格濕地用途監管，保證濕地功能不降。在新城區建設過程中，按照海綿城市建設的相關要求，確定適宜的水面率，基本保障濕地面積不低于現狀。加強濕地水環境治理，開展長江、石臼湖、固城湖等重要濕地的保護與修復工程，有效促進濕地生物多樣性的恢復與保育，維持濕地生態服務功能。

4.3 建立分級保護管理制度

濕地認定是對濕地重要程度的判定，是開展濕地公園、濕地保護區小區建設及濕地合理利用的重要依據。根據《南京市濕地保護條例》確定市級重要濕地和一般濕地的認定條件，結合濕地調查成果，按照與國土空間規劃、生態保護紅線以及水系藍線規劃等“多規合一”的要求，分批次劃定重要濕地、一般濕地的范圍邊界，逐步公布國家、省、市級重要濕地和一般濕地的完整名錄，提高市民的濕地知識普及和保護意識。

4.4 逐步完善濕地保護體系

4.4.1 構建完善的濕地保護體系對南京市目前濕地生態保護較好、人為干擾相對較少的濕地，應當逐步建立以濕地公園、濕地保護小區為主體，其它濕地保護形式(主要包括水源保護區、種質資源保護區等)為補充的濕地保護體系，構建結構較為完善、覆蓋面較大的濕地保護體系，使得受保護的濕地面積大幅提升。

4.4.2 加快建設一批濕地公園建設濕地公園是濕地保護修復和合理利用的成功模式(崔麗娟,2005)。南京市根據相應標準全面建成新濟洲國家濕地公園、綠水灣省級濕地公園、八卦洲省級濕地公園、上秦淮省級濕地公園和固城湖省級濕地公園等濕地公園。在不影響濕地生態保護的前提下，沿長江、秦淮河、滁河等“一江兩河”重點地區建設濕地公園，開展濕地生態旅游，提升公眾熱愛自然和保護濕地的意識與自覺性，促進濕地保護與生態旅游的有機結合，充分發揮濕地的生態、經濟等綜合服務價值。南京濕地公園建設相對滯后，其中管理體制未理順是其中的一方面原因 (吳穎瑩, 2014)。如何在滿足濕地保護要求的基礎上，實現保護與開發的平衡成為濕地公園建設的關鍵之一。

5 結語

長江縱貫南京市，秦淮河、滁河等河流匯入長江，南京市擁有石臼湖和固城湖等湖泊資源，其濕地資源相對較豐富。但由于濕地保護意識不強、以及濕地公園建設和濕地保護形式建設滯后等多重因素，南京市濕地資源尚未充分發揮其資源優勢。隨著生活水平的逐步提高，市民對郊區野外休閑空間的需求日益旺盛，在濕地保護的基礎上，通過濕地公園建設發揮濕地資源優勢，促進生態旅游發展，實現南京市濕地資源與水資源等自然資源的統籌保護。