立法防治港口船舶污染物

石艷虹 陰冠平 熊良敏

2021年3月26日，《舟山市港口船舶污染物管理?xiàng)l例》經(jīng)浙江省十三屆人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議批準(zhǔn)通過(guò)，將于2021年7月1日施行。條例為國(guó)內(nèi)首部規(guī)范港口船舶污染物管理的地方性法規(guī)，填補(bǔ)了上位法空白，為港口船舶污染物“海陸無(wú)縫交接”提供了明確的法律依據(jù)。

營(yíng)造法治化港口船舶污染物管理環(huán)境

一艘艘巨輪停泊、起航，無(wú)人集卡車(chē)往返穿梭，集裝箱升降騰挪……這是舟山港口日常的繁忙景象。

城以港興，港為城用，舟山依港而建，地處南北海運(yùn)大通道和長(zhǎng)江黃金水道交匯處，港口吞吐量逐年增加，2020年貨物吞吐量達(dá)5.7億噸，進(jìn)出港域各類(lèi)船舶約80萬(wàn)艘次，港口成為了城市的重要組成部分。

港口巨變發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)“成長(zhǎng)中的煩惱”，港口船舶污染物產(chǎn)生量一直較高，2020年約20萬(wàn)噸，主要為含油污水、船舶垃圾、生活污水等。經(jīng)監(jiān)測(cè)，舟山近岸海域水質(zhì)不佳，劣四類(lèi)占比較大。

港口內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和污染防治情況直接影響城市的品質(zhì)和人民群眾的生產(chǎn)、生活。舟山較早探索港口船舶污染物轉(zhuǎn)運(yùn)處置，2017年即推出轉(zhuǎn)運(yùn)及處置聯(lián)單制度，管理能力明顯提升，但仍然存在一些亟待解決的突出問(wèn)題。 比如，部門(mén)監(jiān)管職責(zé)不明晰，污染物收集設(shè)施缺乏，收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置等環(huán)節(jié)監(jiān)管體系不完善等等。 針對(duì)上述問(wèn)題，從制度層面明晰部門(mén)職責(zé)、嚴(yán)格全過(guò)程管控、完善監(jiān)管體系尤為迫切和必要。

2020年，《舟山市港口船舶污染物管理?xiàng)l例》列入年度立法計(jì)劃。條例由市生態(tài)環(huán)境局起草，2020年6月完成草案。市七屆人大常委會(huì)進(jìn)行兩次審議，并于當(dāng)年12月30日在市七屆人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議上表決通過(guò)。

“通過(guò)立法，推動(dòng)舟山港域船舶污染物防治，助力打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)海洋生態(tài)文明建設(shè)。”舟山市人大法制委主任委員鄭耿德說(shuō)。

據(jù)介紹，條例共分六章四十二條，包括總則、分類(lèi)管理、轉(zhuǎn)移處置、保障措施、法律責(zé)任及附則，對(duì)船舶污染物從產(chǎn)生、排放、接收和相應(yīng)的運(yùn)輸、貯存、處置等各環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理并作出相應(yīng)規(guī)定，為打造港口船舶污染物全過(guò)程全鏈條閉環(huán)管理提供了明確的法律依據(jù)。

厘清政府和相關(guān)部門(mén)職責(zé)

船舶污染物的排放、接收、轉(zhuǎn)移以及相關(guān)處置基本上是在港口內(nèi)進(jìn)行。上位法對(duì)船舶在海上的作業(yè)行為已有較為明確的規(guī)范，所以條例的適用范圍確定為舟山港口內(nèi)，包括水域和陸域。條例還進(jìn)一步明確了船舶污染物為“船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生的可能對(duì)環(huán)境造成污染損害的物質(zhì)，包括船舶垃圾、生活污水、含油污水、殘油（油泥）、含有毒有害液體物質(zhì)污水、廢氣、噪聲等”。

條例厘清了政府和相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，明確責(zé)任主體，強(qiáng)化監(jiān)督管理，規(guī)定“市、縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)船舶污染物管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立船舶污染物管理協(xié)調(diào)機(jī)制，研究解決船舶污染物管理中的重大問(wèn)題”?！吧鷳B(tài)環(huán)境行政主管部門(mén)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)對(duì)船舶污染物中危險(xiǎn)廢物的轉(zhuǎn)移處置的監(jiān)督管理。”

同時(shí)，條例明確了港口、漁業(yè)行政主管部門(mén)和海事管理機(jī)構(gòu)在船舶污染物監(jiān)督管理方面的具體職責(zé)，并要求發(fā)展和改革等部門(mén)，按照各自職責(zé)做好船舶污染物監(jiān)督管理的相關(guān)工作。

創(chuàng)設(shè)性明確污染物轉(zhuǎn)移處置的聯(lián)單制度

2020年10月15日一早，舟山市定海舟牛港口服務(wù)有限公司在中海油舟山石化4號(hào)碼頭，為“松臺(tái)山718”輪接收船舶垃圾。舟山港口船舶水污染物聯(lián)合監(jiān)管信息平臺(tái)為本次作業(yè)生成了舟山市首張船舶水污染物電子聯(lián)單，標(biāo)志著船舶水污染物聯(lián)合監(jiān)管制度向無(wú)紙化邁進(jìn)。

據(jù)了解，船舶污染物在接收轉(zhuǎn)運(yùn)處置環(huán)節(jié)中，由于涉及監(jiān)管部門(mén)眾多，一直存在監(jiān)管不連續(xù)、信息不互通、處置不覆蓋等問(wèn)題，極易造成環(huán)境二次污染。為有效破解監(jiān)管難題，舟山在2017年探索推出船舶污染物接收轉(zhuǎn)運(yùn)處置聯(lián)單制度，并于2020年全面提升船舶水污染物聯(lián)合監(jiān)管制度信息化水平，完善船舶水污染物閉環(huán)監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)了船舶污染物接收轉(zhuǎn)運(yùn)處置過(guò)程的無(wú)縫和閉環(huán)監(jiān)管，有效地堵住了偷排和二次污染漏洞。

條例將聯(lián)單制度作為重要的創(chuàng)設(shè)性制度，圍繞船舶水污染物接收單位接收作業(yè)、污染物轉(zhuǎn)移單位轉(zhuǎn)移作業(yè)、危險(xiǎn)廢物處置單位處置作業(yè)這三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，規(guī)定在三個(gè)環(huán)節(jié)中均需要填寫(xiě)并運(yùn)行聯(lián)單，實(shí)行海事、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)等多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管，填補(bǔ)陸海交接這一薄弱環(huán)節(jié)。聯(lián)單數(shù)據(jù)監(jiān)管部門(mén)共享。對(duì)未按相關(guān)規(guī)定填寫(xiě)并運(yùn)行聯(lián)單的，條例也針對(duì)不同情形和主體規(guī)定了相應(yīng)罰則。

“解決了接收環(huán)節(jié)監(jiān)管盲區(qū)問(wèn)題，形成港口船舶污染物全過(guò)程全鏈條閉環(huán)管理。”市生態(tài)環(huán)境局副調(diào)研員余才斌說(shuō)，海洋污染物處置的最大難題在于產(chǎn)生在海上，利用處置在岸上，海、陸各有完善的法律體系，但海陸交接為空白地帶，上位法欠缺，管理有漏洞，條例做了“補(bǔ)齊”。

市港航局、舟山海事局相關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，條例相應(yīng)罰則解決了交接環(huán)節(jié)違規(guī)行為難處罰的尷尬，為執(zhí)法提供了有力的法律支撐。

“這是好事，大好事！”聽(tīng)聞條例通過(guò)，舟山麥哲倫環(huán)?？萍加邢薰靖笨偨?jīng)理傅洪國(guó)叫好。該公司已引進(jìn)國(guó)際頂尖技術(shù)在六橫建廠，投身油泥、殘油無(wú)害化處置利用。傅洪國(guó)認(rèn)為，條例可有效推動(dòng)港口船舶污染物處置規(guī)范化。他建議條例施行后加大執(zhí)法力度?！?/p>