準公共產品視域下農民培訓管理制度創(chuàng)新
——基于浙江農民大學的調查

李震華，顧益康，劉龍青

(1.浙江農林大學 繼續(xù)教育學院，浙江 杭州 311300； 2.浙江省鄉(xiāng)村振興研究院，浙江 杭州 311300； 3.浙江農林大學 經(jīng)濟管理學院，浙江 杭州 311300)

在“鄉(xiāng)村振興”5大具體路徑中，人才振興占據(jù)著重要地位，而農村實用人才培養(yǎng)是“鄉(xiāng)村人才振興”工作的支撐點和著力點，為鄉(xiāng)村振興提供強大的人才支撐與智力保障。農民培訓是國家和各級地方政府主導、財政出資，無償為農民提供再學習、再培養(yǎng)的公共服務行為，既不同于學歷教育培養(yǎng)，也不同于職業(yè)教育培訓，有自己獨特的屬性，需要相應的教學方法和管理制度支撐。由于我國的農民培訓起步較晚，相關制度建設還不完善，尤其表現(xiàn)在教學管理日漸弱化，教學服務單一化、程式化，與新形勢、新情況和新需求不相適應，在一定程度上影響了培訓質量和效果，亟需改革創(chuàng)新農民培訓管理制度，以切實提升培訓效果[1]。

本文基于準公共產品理論，深入解析浙江省級農民培訓平臺“浙江農民大學”近年來在農村實用人才和新型職業(yè)農民培育工作的創(chuàng)新與實踐，實證分析浙江農民大學基于實際需求的農民培訓系統(tǒng)組織構架及其運行機制，特別是其形成的政府主導、其他渠道共建的準公共產品供給和管理模式，并結合多元化需求表達機制、多主體監(jiān)督管理機制、培訓機構準入機制和績效評價考核機制等，探討其所具備的優(yōu)勢和取得的經(jīng)驗，進而提出對我國農民培訓管理制度建設的借鑒意義。

1 文獻與理論分析

職業(yè)農民培訓是多數(shù)國家公共服務改革的重要內容，大多國家都通過立法明確規(guī)定了農民培訓標準、內容、機制以及各主體間的利益關系等，國內外學者也對農民培訓問題進行了較多研究。具體來看，主要集中在以下3個方面。一是新型職業(yè)農民培訓的重要性和必要性。新型職業(yè)農民是農業(yè)現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的一種新職業(yè)類型，對農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和新農村建設起重要支撐作用[2]，而加強農民培訓，提高農民職業(yè)素質，是鄉(xiāng)村振興的關鍵因素[3]。二是農民培訓模式及其影響因素。國外多通過政府與非政府部門合作，以立法和經(jīng)費進行保障，建立多元兼營的辦學管理體制[4]。國內不少地方則探索以政府工程、院校培養(yǎng)、遠程教育等不同形式的農民培訓[5]，并將其劃分為政府主導型和市場導向型兩種模式。三是農民培訓成效和滿意度評價。已有研究對全國試點調查分析，發(fā)現(xiàn)農民受教育水平、政府支持有效性、農民生產經(jīng)營業(yè)績對培訓效果有顯著的正向影響[1]，而隨著以多元性、開放性、個性化精準服務為特征的農民培訓2.0時代到來，農民培訓績效顯著提升。

從理論上看，新型職業(yè)農民培訓介于純公共產品和私人產品之間，具有準公共產品屬性[6]。按照經(jīng)典的公共產品理論對公共產品屬性的描述：公共產品是與私人產品相對應的，具有非競爭性和非排他性。但在多數(shù)情形下，公共產品并不同時具備或不完全具備非競爭性和非排他性[7]，為此，布朗德爾在定義公共產品時引入了“擁擠性”，界定了介于純公共產品和私人產品之間的“準公共產品”[8]。因此，作為準公共產品的新型職業(yè)農民培訓，其有效供給應由政府、市場、社會等主體協(xié)同實現(xiàn)。

當前農民培訓領域存在的問題，如培訓機構良莠不齊、監(jiān)管制度不完善、培訓效果不理想、農民參訓意愿不強等，究其原因還在于農民培訓管理制度不夠完善，未能充分體現(xiàn)其準公共產品屬性，供需不匹配。而導致這一矛盾的核心是目前的農民培訓涉及多個部門和主體，其準公共產品特性為其他主體進入提供了可能，也可以增加外部需求，這就要求對農民培訓的管理不能等同于一般教育管理，要打破單一權力管理局限，進行管理權力的重新配置[9]。這其中，政府要分離部分角色職能，除保留戰(zhàn)略性、決策性職能外，其余應向間接的引導式職能轉變，專業(yè)性事務讓執(zhí)行機構自主管理，政府主要在經(jīng)費投入、政策制定、決策計劃、信息服務、監(jiān)督評估等方面起主導作用，并積極引導各類社會組織參與管理。

浙江農民大學緊緊抓住農民培訓的準公共產品屬性，通過整合大專院校、科研院所、中職學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)成校等教育培訓資源，建立了全國首個省級農村實用人才和新型職業(yè)農民培訓大平臺，形成了以“農民大學、農民學院、農民學校、田間學校、實訓基地”為主要內容的完善體系，以非競爭性和非排他性培訓內容和方式滿足多元需求，取得了顯著的成效。

2 浙江省農民培訓供需分析

2.1 對象特征

正確認識和把握農民培訓對象特征是農民培訓制度建設的基礎。農民培訓對象是一個構成相對復雜的受教育群體，個體差異大、職業(yè)類型多、專業(yè)領域廣、知識水平參差不齊、整體素質偏弱。多年來，由于對象分類不細、分級不明、分層含糊，導致農民培訓針對性不強、實效性不高，從而影響培訓效果。

浙江省根據(jù)農業(yè)農村部《關于統(tǒng)籌開展新型職業(yè)農民和農村實用人才認定工作的通知》要求，結合浙江省農村實用人才工作實際，制訂了浙江省農村實用人才分類參考標準。省級分類包括新型職業(yè)農民、技能帶動型、社會服務型3大類，其中新型職業(yè)農民包括生產技能如種植能手、專業(yè)技能如園藝工和專業(yè)服務共35個類別；技能帶動型包括能工巧匠和文體藝術共9個類別；社會服務型包括公共服務和鄉(xiāng)賢治理共4個類別。浙江省現(xiàn)有統(tǒng)計在冊農村實用人才105.6萬人，其中新型職業(yè)農民64.7萬人，統(tǒng)一納入全省人力資源開發(fā)和人才隊伍建設范疇。并根據(jù)經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營主體評級、雇工人數(shù)、帶動人數(shù)等指標分成初、中、高3個層級，其中高級9.8萬人、中級30.7萬人、初級65.1萬人，并建立了三個層級的檔案及其數(shù)據(jù)庫，實施動態(tài)管理，分類培養(yǎng)，為農村實用人才隊伍建設、管理和培養(yǎng)奠定了堅實的工作基礎。

2004年起，浙江省先后實施“千萬農村勞動力素質培訓工程”和“千萬農民素質提升工程”，累計投入30多億元，培訓農民1 502萬人次，受訓農民實現(xiàn)就業(yè)轉移470多萬，培養(yǎng)農村實用人才122.9萬人次。本文通過對浙江農民大學近五年來累計17 100余人次受訓對象調查發(fā)現(xiàn)，其所從事的行業(yè)類型主要有農業(yè)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和農產品加工及銷售等，約占61.3%，另外還有休閑旅游業(yè)、家政服務業(yè)和鄉(xiāng)村建設管理服務等。從職業(yè)類型看，主要包括生產型、經(jīng)營型、管理型、服務型和技能型五大類，其中生產型和經(jīng)營型比例最高，約占65%。從專業(yè)角度看，幾乎涵蓋種植、養(yǎng)殖行業(yè)所有崗位類別。近年來這些對象的學歷層次和受教育程度均有顯著提升，年齡梯度差距明顯縮小、結構進一步優(yōu)化，大部分學員思想活躍、思維敏捷、見多識廣，創(chuàng)新意識、市場意識、科技意識顯著增強，有較好的職業(yè)素養(yǎng)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力。總之，浙江省農民培訓對象職業(yè)分工、專業(yè)分化、行業(yè)細化的特征日益明顯，對象群體構成日益復雜。

2.2 需求分析

農民培訓需求分析是管理體系建設的工作基礎，要在廣泛而深入的調查研究基礎上，及時了解和掌握農業(yè)生產和農村建設實際需要，準確把握農民培訓對象實際需求，建立不同區(qū)域、不同對象、不同發(fā)展階段農民培訓工作基礎檔案。

本研究以浙江農民大學2018—2019年度5 635人次各層級農民為調查對象，設計了學習動機、學習目的、學習內容、學習形式、教學服務、意思表達這6個方面的需求，按行業(yè)、職業(yè)、專業(yè)、班次等各類農民培訓班隨機抽樣調查，相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計結果如表1所示。

表1 浙江省農民培訓需求調查表

由表1可見，學習動機4項內容所占比例基本接近，說明動機具有多樣性和不確定性；在學習目的上，前三項基本持平，且均有較大需要，惟獨“拿文憑”最少，說明學員對通過培訓拿不拿學習證明不太關心，也表明學員渴求的是真才實學和見多識廣；在學習內容上，“實踐能力”需求最大，與其他三項差異較大，說明學員對實踐知識學習、實操能力培養(yǎng)十分注重，而對理論知識學習興趣不高；在學習形式上，“案例教學”最受歡迎、“小組討論”“參觀交流”也很需要。反之，“課堂教學”得分最低，說明學員對實踐知識的需求顯著；在教學服務需求上，最關心“教學活動內容”，說明學員期待內容豐富、信息量大、形式多樣和趣味性足的活動內容和項目，而對“教學管理秩序”“后勤服務”不太在意，對住宿條件、膳食安排等要求不高，但對教輔材料需求較大；在意思表達上，學員最希望報名時表達自己的真實想法，也就是希望按照自己的需求安排培訓內容和形式等，排在第二的是“隨時收集”，也就是對培訓需求的收集不限于培訓實施的過程，也可以隨機收集，廣泛征求意見。

以上分析可知，農民培訓不僅對象構成復雜，學習需求與學歷教育、職業(yè)教育乃至單一工種職業(yè)技能培訓均有顯著差異，特別是受訓農民的意思表達渠道要健全暢通，才能真正了解需求。因此，新形勢下以需求為導向，加強農民培訓制度改革與創(chuàng)新已刻不容緩。

2.3 供給分析

由于準公共產品往往是強制性消費，而強制性消費往往不能滿足消費者的真實需求，存在一定的偏差，農民培訓也一樣：首先，農民培訓的內容和形式等基本是由培訓機構自行決定，受訓農民在培訓前和培訓過程中只能接受既定的安排，僅在培訓結束后有一個意見反饋，作為培訓機構以后做培訓計劃的決策依據(jù)；其次，在農民培訓招生過程中，少數(shù)培訓機構對招生生源把關不嚴，導致少數(shù)農民重復培訓，同時又有少數(shù)有培訓意愿也符合規(guī)定的農民由于不能及時了解相關信息等原因而得不到培訓機會；再次，不同的培訓機構和培訓主題都可能邀請同樣的培訓師講授同樣的內容，導致部分農民受訓內容重復，達不到預期效果；第三，缺乏相應的監(jiān)督機制，特別是對社會培訓機構的監(jiān)督和考核，目前尚未有健全的機制建設，導致部分培訓機構運作規(guī)范性不高；最后，農民的決策權、選擇權和意見表達權有限，農民的呼吁和退出等意思表達渠道也十分有限。造成農民培訓的供需不匹配，農民培訓滿意度較低、培訓意愿不強烈等。

因此，需要各層次決策及執(zhí)行主體一方面要構建農民意思表達渠道，解決培訓過程中和培訓前后的農民監(jiān)督和意見反饋，充分了解培訓對象的需求；另一方面建立有效管理制度，讓農民一定程度上自主選擇消費以真正滿足其需求，保證農民權益的實現(xiàn)。

3 浙江省農民培訓系統(tǒng)組織構架及其運行機制

3.1 組織構架

農民培訓工作體系是農民培訓事業(yè)的基石，建立健全農民培訓工作體系是制度建設的重要內容。長期以來，農民培訓工作體系建設相對滯后，各級行政主管部門條塊分割、各自為戰(zhàn)現(xiàn)象仍然存在。涉農高校、科研單位和社會力量等參與或承擔農民培訓的機構單打獨斗，力量分散，資源利用不充分，服務水平參差不齊，甚至學員多頭參訓、重復培訓時有發(fā)生，一定程度上影響了農民培訓工作質量，同時造成了資源浪費。

由于準公共產品供給的高度國有化和內生規(guī)制問題，為提升農民培訓效果應打破政府壟斷，改內生規(guī)制為外生規(guī)制，進行激勵性規(guī)制改革。在決策與運營有效分離前提下，改革農民培訓準入制度。政府主要負責決策和監(jiān)管等事務，而運營環(huán)節(jié)應引進其他主體參與，且所有主體要一視同仁、平等競爭、消除國有主體壟斷行為。變國家直接供給的“政府—政府”模式為市場主體平等競爭的“政府—市場”模式。

浙江省率先在國內創(chuàng)辦了省級農民培訓平臺浙江農民大學(該平臺是浙江省委省政府設立的農民教育培訓平臺，省農業(yè)農村廳(原省農辦)協(xié)調相關涉農部門，聯(lián)合多所涉農高校和科研單位，組織、承擔農民培訓任務，開發(fā)鄉(xiāng)村人力資源，培育高層次、高素質農村實用人才和新型職業(yè)農民)。同時，組建了11所市級農民學院、94所縣級農民學校，形成了全省“三位一體”的農民培訓體系結構，并對應高中低3個層級的農村實用人才培養(yǎng)，各有所長、分工合作，為加快農民培訓教育資源共建共享，系統(tǒng)、高效推進浙江省農村實用人才培養(yǎng)工作夯實了基礎。

3.2 運行機制

浙江省在農民培訓方面創(chuàng)建了全新的工作體制機制，首先由浙江省農業(yè)農村廳代表政府行使農民培訓工作的統(tǒng)一協(xié)調和歸口管理權力，各同級主管部門如農林牧水漁等配合安排。也就是農民培訓的決策工作如培訓類別、培訓規(guī)模、培訓計劃等由省農業(yè)農村廳牽頭、各相關部門配合作出并形成草案下發(fā)，再由下往上反饋信息修訂完善；其次，農民大學、農民學院、農民學校三級系統(tǒng)是各級農業(yè)農村局的派出機構，在培訓制度建設、平臺建設、資源整合等方面，由各級農業(yè)農村(廳)局統(tǒng)一建設、運行和管理；再次，在培訓過程管理方面，由各培訓實施機構自行管理為主、農民大學督查為輔的方式；最后，在需求表達及意見反饋方面，由各培訓實施機構組織調查學員意見為主，學員向農民大學甚至農業(yè)農村(廳)局直接反映為輔的方式，農民大學和農業(yè)農村(廳)局也會抽查接受過培訓的學員，豐富其意見表達方式。總體組織構架及運行如圖1所示。

圖1 浙江省農民培訓組織構架及系統(tǒng)運行圖Fig.1 Organization structure and system operation chart of farmer training in Zhejiang Province

4 浙江省農民培訓管理制度規(guī)范

4.1 決策與計劃

目前，在農民培訓計劃管理工作上，主要存在對象選拔隨意性大、精準度不高，培訓教學計劃粗略、籠統(tǒng)，專業(yè)性、針對性不強，從而影響培訓質量與效果。農民培訓職能部門和相關行業(yè)主管部門均不屬于專業(yè)教育服務機關和單位，管理人員缺乏相應的職業(yè)素質和能力，同時部門之間協(xié)作機制不完善，信息溝通、聯(lián)系制度不健全。這是農民培訓計劃管理薄弱的主要原因，也是農民培訓管理制度建設亟待改進和完善的地方。

準公共產品由政府主導、其他渠道參與的供給模式，所以在決策與計劃環(huán)節(jié)需要主體多樣化和制度公平化。即允許非政府主體參與到?jīng)Q策與計劃環(huán)節(jié)，并使各主體公平、有效參與其中，打破公權力壟斷，發(fā)揮非政府主體作用。決策與計劃環(huán)節(jié)要體現(xiàn)一定的競爭性，同時將決策計劃監(jiān)督權與生產經(jīng)營權相分離。

浙江省每年4—8月，由省農業(yè)農村廳牽頭協(xié)調省級有關部門編制下一年度培訓計劃。首先由省級有關部門提出下一年度培訓對象、人數(shù)和培訓需求，編制省級項目培訓計劃，填報《項目計劃審批表》；其次省農業(yè)農村廳匯總審核后，交浙江農民大學進行項目課程設計；再次浙江農民大學教學管理中心依據(jù)《項目計劃審批表》組織年度項目課程設計，由各校區(qū)編制《項目課程設計備案表》；最后報省財政批復預算，于每年12月由省農業(yè)農村廳發(fā)文，下達下一年度的省級項目培訓計劃。市縣各級農民培訓計劃編制過程也類似省級計劃，該決策流程發(fā)揮了資源整合優(yōu)勢，強化了專業(yè)力量配備，滿足了生產實際需求，有效保證了培訓計劃的科學性、針對性和實效性。

4.2 運營與監(jiān)督

加強過程管理是提高農民培訓工作質量的重要保障，也是其管理制度建設的重中之重。但由于培訓過程規(guī)范性不夠、制度建設和執(zhí)行不力、各類農民培訓實施主體“效益優(yōu)先”訴求未有根本轉變導致培訓時間普遍短促，以人力物力為基礎的過程管理就顯得乏善可陳，培訓內容的豐富性、活動的多樣性、后勤服務的品質化，以及師資質量的高水平等都受到影響。

浙江農民大學在農民培訓過程管理中實現(xiàn)制度化、精細化，體現(xiàn)在以下6個環(huán)節(jié)：一是改變現(xiàn)階段農民培訓大規(guī)模“滿堂灌”的教學方式，嘗試小班化，強化培訓對象分班制度，每個班原則上不超過60人，盡量滿足個性化需求；二是教學設計方面，課堂教學和實踐教學、理論知識和實踐技能、技術信息和綜合資訊等結合，體現(xiàn)結構合理性和內容豐富性[10]；三是師資質量方面，選取具有扎實的理論功底、豐富的實踐經(jīng)驗、良好的職業(yè)品格以及較高的傳授技藝的講師；四是教學規(guī)范方面，建立健全教學管理服務體系和工作程序，加強教學配套服務、加強教學過程管控，建立教學輔導員帶班制度等；五是結業(yè)考核，加強農民培訓結業(yè)考核制度，如用撰寫和提交市場調研報告、項目規(guī)劃、農業(yè)創(chuàng)意等方式完成結業(yè)設計；六是檔案資料，落實農民培訓檔案管理制度，建立資料齊全、內容完整的培訓工作臺賬。

浙江農民大學以上制度落實以學員評價和督導檢查相結合進行，在省級農民培訓的督導工作中，督導由農民大學在專家?guī)炖锍槿。瑢κ〖壗虒W單位實施全面督查，督查內容主要有組織管理、教學秩序、教學內容、教學效果、資料完整性、后勤保障等，督查方式以現(xiàn)場抽查為主，輔之以后續(xù)電話跟蹤采訪，督查結果作為對教學實施單位評估依據(jù)之一，為保證較高培訓質量和維護良好教學秩序發(fā)揮了重要作用，并產生積極反響。

4.3 跟蹤與服務

跟蹤培養(yǎng)既是農民培訓服務功能的拓展和延伸，也是農民培訓服務模式的完善與深化。積極探索農民培訓跟蹤培養(yǎng)服務制度和實踐，發(fā)揮高校和科研單位的科技和人才資源優(yōu)勢，建立多元化服務途徑和長效化服務機制，將農民培訓與高校和科研單位的科技推廣服務有機聯(lián)系起來，成為社會服務的有效載體，完善和深化農民培訓功能。但一直以來，各地對農民培訓跟蹤培養(yǎng)服務未有足夠認識和重視，服務意識不強，組織化程度低，隨意性較大，尚未建立有效的服務管理機制，科技教育資源力量未能得到有效發(fā)揮。

浙江農民大學在承擔全省高級農村實用人才和新型職業(yè)農民培訓的同時，整合平臺內相關資源和力量，積極嘗試、大膽探索農民培訓后續(xù)跟蹤培養(yǎng)服務制度，并采取以下形式落實：一是充分利用網(wǎng)絡和信息化服務手段，加強農民培訓信息平臺建設，搭建多種途徑和方式的學習交流渠道，實現(xiàn)個性化輔導式跟蹤服務如項目申報、團隊建設、產業(yè)對接、市場推廣、品牌建設等；二是積極探索農民培訓“導師制、師徒式”模式，類同研究生培養(yǎng)，也類似傳統(tǒng)意義上的師傅帶徒弟方式，把農民學員托付給專家和科技人員，并建立師徒之間長效服務機制，如云和師傅與浙江農林大學有關專家通過農民大學平臺組織結對子，形成師徒關系，點對點解決云和師傅經(jīng)營過程中的技術和管理問題；三是通過培訓過程建立起的師生間聯(lián)系并產生合作的跟蹤服務，如部分校區(qū)組織對優(yōu)秀學員的持續(xù)跟蹤輔導，形成典型案例等多種方式和途徑開展農民培訓跟蹤培養(yǎng)服務，取得顯著成效。

4.4 考核與評價

農民培訓質量考核與評價是制度建設的焦點和難點。長期以來，在農民培訓過程中，參訓學員資格和條件寬松，參訓期間課程不考試，結業(yè)考評不設硬性條件，培訓項目完成后的質量考核評價困難。一般情況下，項目主管單位和部門主要依據(jù)學員信息反饋和總結檔案材料進行考核與評價，缺乏完整性、缺少說服力，亟待加強農民培訓質量考核與評價機制與手段創(chuàng)新。

浙江農民大學提出并構建了農民培訓工作考核評價指標體系。按“教學基礎工作”和“教學管理服務”兩個一級指標設計，“教學基礎工作”主要為各級政府主管農民培訓工作的職能部門設立，由“對象管理”“工作體系建設”“教學內容建設”3個二級指標和11個三級指標構成；“教學管理服務”主要針對農民培訓計劃項目具體承擔單位或機構設立，由“教學過程管理”“教學方式方法”“教學服務途徑”3個二級指標和13個三級指標構成，其中教學過程管理的考評指標最多，也是農民培訓管理服務的重心(具體考核指標體系可參閱浙江農民大學網(wǎng)站)。并對省級農民培訓項目采用第三方機構監(jiān)理的做法進行培訓質量考核與評價，如委托會計師事務所對浙江省農民培訓項目資金使用情況、項目績效情況進行第三方評價。一定程度上為農民培訓制度建設進行了有益的探索，產生了良好效果。

5 小結

本文基于準公共產品理論，以浙江省級農民培訓平臺——浙江農民大學為例，實證展現(xiàn)了現(xiàn)階段浙江省農民培訓對象新特征和新需求，介紹了浙江省農民培訓系統(tǒng)組織構架及其運行機制，分析了浙江省農民培訓制度建設重點內容，其形成的政府主導、其他渠道共建的準公共產品供給和管理模式以及多元化需求表達機制、多主體監(jiān)督管理機制、嚴格的培訓機構準入機制和合理的績效評價考核機制等，值得其他地區(qū)農民培訓借鑒經(jīng)驗。當然，浙江省在受訓農民意思表達渠道建設方面尚未能有效滿足需求，需要進一步創(chuàng)新實踐。

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（二）人民群眾對音樂的欣賞需求差異性較大。我國地域廣袤，人口眾多，特別是在基層，人民群眾在民族文化、傳統(tǒng)風俗、地域特征、知識水平和藝術認知等各方面，存在著較大的差異性。而群文音樂面向的就是大眾，需要具備普及性和易傳播性，但在現(xiàn)實中，一個群文音樂作品在不同的群體中，受到的評價也是千差萬別，甚至出現(xiàn)完全相反的評價，正所謂眾口難調，這給群文音樂創(chuàng)作帶來了極大的難度，也影響著創(chuàng)作者的信心和積極性。

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