淺談新時代下的地方政府債務管理改革

王靜兒

摘 要：2021年，隨著我國步入了新時代，社會主義現代化體系基本建成，各項改革治理有序推進。隨著改革力度的加大，地區內的政府債務管理改革已然成為了中國財政管理體系中的一個重要的著力點，對于疫情下中國實體經濟的穩健發展和運行具有重要的推動作用。但是，隨著經濟局勢和發展模式的轉變，地方政府債務治理改革仍需要轉型升級。本文將對歷年來地方政府債務管理中的現狀以及歷年政府債務管理改革進行簡要分析，并通過回溯改革歷程和立足當今現實背景為條件，提出構建新時代地方政府債務管理的新體系新設想。

關鍵詞：債務管理 ;債務規模;隱性債務

一、我國地方政府債務管理的現存情況

（1）地方政府債券發行和償還能力的區域不平衡問題

下圖為2019年我國主要省份的債券發行量和債券存量的規模示意。

由下圖可知，在我國主要省份的債券存量規模中，中部和沿海地區如：江蘇、浙江、湖南、重慶債券發行量的規模較高，而東北、西部以及少數民族聚居地的地區如：黑龍江、內蒙古、甘肅、青海、寧夏債券發行量的規模則比較小。海南則為債券發行量最低的省份。從中可以看出，我國地方政府債券發行量具有顯著的地域差異性，最高值和最低值相差了1萬多的規模。此種現象和我國經濟發展的狀況具有緊密的聯系，經濟發展較快且較為發達的地區政府支出較大，對貨幣的需求量也較大，發行的債券數額也較多。

（2）我國地方政府負債的水平總體比較低，國內以西部地區居高

根據圖三顯示，我國大部分地區的政府負債率均低于百分之60的國家警戒線，根據資料顯示，從2018年到2019年的變化，可以看出我國政府債務風險水平總體可控。

（3）債務規模有所下降，但地方隱性債務規模得到有效遏制

針對2019年的數據，我國債務規模有所下降，但是根據多位地方債專家表示，2019年地方政府隱性債務監管將維持高壓態勢，而且化解隱性債務力度會更大。IMF測算過，在2019年我國地方政府隱性的債務規模數額很高，已經接近顯性債務規模的2倍，在此基礎上加上顯性債務，當年的地方政府負債率高達247%。盡管如此，根據2020年財務部發布的信息顯示，隨著我們經濟的發展和地方政府債務監管力度的加強，截止2020年末，地方政府隱性債務規模近兩年來得到了有效控制，在年末已經可以達到全國人大批準的限額之內，這樣的成果得益于近年來我國財政部發布的相關化解隱性債務的文件和各地積極出臺響應的方案并在財政部的有效監管下得到運行。

二、政府債務管理改革簡介

根據對我國地方政府債務現狀的分析，我國也在不斷推進地方政府債務管理改革，以下將介紹歷年來我國地方政府債務管理改革中的一些具體措施以及實施情況。

（1）改革的三個階段

我國地方政府債務有三個階段的擴張過程。第一個階段為依賴性階段，即需要借助“后門”才可發行地方政府債券。第二個階段為發展階段，從2009年到2014年，不少的地方政府都建立了自己的債務發行試點，這使得地方政府的融資平臺現有的債務規模不斷膨脹，這個時候不僅有“后門”，更有了“前門”;第三個階段為成熟階段，在2015年之后，中央提出新改革思路，各地方政府建立自己獨立發行債務的體系，并不斷加以完善。

（2）改革的情況分析

近年來，黨中央嚴肅黨組織紀律，嚴密黨組織生活，嚴格督促中央政委要在頂層設計、限額管理、債券專項發行、防范風險、規范信息等方面制定下發了一系列有關地方政府債務管理的條文法規，在頂層制度方面不斷完善和加強。比如近期實施的專項債務改革，專項債券范圍擴大、建立風險調控機制和預警機制等等。這些措施能夠有效規范地方政府的債務融資行為，更有利于防控債務風險，對于促進地方債務有序穩定增長具有重要意義。

三、新時代下地方政府債務改革的現實背景

（一）新時代經濟形勢和發展理念的轉變

黨的十九大報告指出，現如今我國經濟發展勢頭已由高速增長階段轉為高質量發展階段，正處于發展模式快速轉變、經濟結構不斷優化、蓄積發展動力的關鍵時期，我們要堅持以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量取得關鍵性突破，有效在經濟管理手段方面做到“提質增效”，堅持把質量問題擺在首位，將效率輔之。由此可見，我國一直倡導經濟的高速和高質量發展，因此實行大規模的債務投資活動是重要的實現手段。

（二）新時代下要對財政政策做到提高質量增強效力

當前我國財政收支矛盾問題仍比較嚴重，特別是自新冠疫情爆發以來，政府財政支出增大，面臨著下行壓力。財政收支存在著很大的缺口，為了促進公共產品的供給充足，就要對地方的有效供給“聚力增效”。在此背景下，我們要從提高資金的流動性和配置性以及使用效率等方面著手。

（三）當前地方政府債務管理的現實困境

①信息傳遞的準確性和路徑性問題

②地方政府債務的資金不規范流向與資金構成情況、資金錯誤配置等問題。

③地方政府存在“不作為”現象，政府官員散漫、管理效率低下。

四、新時代下未來地方政府債務管理改革設想

（一）有效促進地方政府債務財政預算管理、債務績效管理和相關項目管理的相互配合、相互制約

首要加強對地方政府債務工作的全覆蓋和零容忍。有效杜絕地方政府債務資金混亂和不作為亂作為的情形。建立完善的部門機制，有效落實主體責任。另一方面，要嚴抓以債務資金為支撐的項目，明確項目實施單位的主體責任，建立嚴格的績效考核制度，從而提高債務資金的使用效率，并且合理規劃，確保該項資金能夠確保償還。有效促進地方政府預算、績效和項目的有機統一。

（二）建立完善的地方政府舉債融資體制

在地方政府債務管理中，舉債融資機制是非常重要的內容之一。優化好債務管理的措施，就能夠避免產生比較嚴重的債務問題。在管理的過程中，要對舉債融資機制標準化和規范化，提高整體的運行能力，尤其是在運行過程中能夠做到全方面優化舉債融資機制，發現存在的問題從而解決問題。因此建立完善的管理體系有助于地方政府財政工作的有序開展。此外，還有建立完善的地方政府債務管理評價體系與融資體制有效的配合。

（三）實施有效的激勵鼓勵政策

合理設計評價考核結果，根據考核結果建立與其相對應的獎勵懲罰激勵約束機制，形成有效的激勵考核要求去約束規范地方政府的行為也是至關重要的部分。不僅需要設計正確合理的正向激勵制度，也要應用和建立績效評價結果與新增債務限額、專項資金分配等預算安排和政策調整相掛鉤的激勵方法。