旅游規劃實施評估的實踐探索
——以海南省旅游發展總體規劃(2017-2030)實施評估為例

張欣欣

(中鐵咨詢集團北京建筑規劃設計有限公司，北京 100055)

引言

習近平總書記指出：“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”城市規劃在城市發展中起著重要引領作用，考察一個城市首先看規劃，總體規劃作為城鄉規劃中的法定文件，在指導城市有序發展.提高建設和管理水平等方面發揮著重要的先導和統籌作用[1]。對于城市總體規劃評估近年來得到廣泛開展，其重要性已取得共識，國家正建立實時監測.定期評估.動態維護的城市評估機制，將評估形成常態化，評估體系亦逐步系統化，規劃實施評估成為總體規劃實施體系的重要環節。

旅游規劃作為規劃體系中的重要專項，對旅游的總體規劃和發展規劃評估卻相對較少，可作為借鑒的突出范例相對匱乏，尤其省級層面開展的旅游規劃評估更為少見。筆者主持了海南省多個有關文化體育旅游類的規劃實施評估工作，重點結合《海南省旅游發展總體規劃(2017-2030)》(以下簡稱“《規劃》”)實施評估的工作實踐，提煉了實施評估編制的理論方法，提出旅游發展面對的主要難點問題，并依據發展變革與動態提出規劃改進建議，以期為新時代文化和旅游規劃編制和此類實施評估提供借鑒。

1 旅游規劃實施評估的理論基礎總結

評估主要以《旅游發展規劃實施評估導則》為支撐，明確評估內容。導則適用于各類旅游發展規劃和旅游專項規劃，其評估內容主要為規劃的基本情況；規劃主要目標的落實情況；規劃主要內容.重點項目.重點任務的執行進展情況，規劃實施的綜合影響；總體評價及原因分析；問題與建議等。以此為指導，明確報告的評估重點與技術路線[2]。

1.1 實施評估框架

旅游規劃實施評估報告是對旅游發展規劃執行情況及實施效果進行評估，并依據實施情況對編制的規劃成果進行評估。報告應重點包括對主要指標完成情況的總結評價，重點項目.重點任務的實施評估以及評估規劃實施帶來的影響和綜合效果，并根據實施情況對規劃成果進行評估(圖1)。

圖1 規劃評估框架體系

(1)規劃目標指標完成情況評估

對階段性規劃目標的實現度評價。規劃目標評估重點就旅游接待人數.旅游收入.旅游就業.旅游投資.旅游總收入占GDP比重等指標及其增長速度等指標的完成情況進行評估和分析。

(2)重點項目.重大任務實施情況評估

對重點項目和任務的落實情況和實施效果進行總體評估和逐個評估，是否得以實施，實施進展情況.實施效果.相關方面的反映和評價，評析項目配置對重大戰略落地的支撐作用。

(3)規劃實施影響和綜合效果評估

剖析實施過程中存在的問題與不足，分析評估規劃實施對當地旅游發展.建設的影響，對經濟.社會.文化.生態等的作用，結合《規劃》主要目標和未來發展趨勢，提出對策和建議，指導《規劃》后續有效實施。

(4)對規劃成果進行評估

對規劃實施中的發展目標.定位.空間布局.重點項目和主要舉措等內容的科學性和可操作性進行成果質量評估[3-5]。

1.2 評估工作流程

評估為確保結論客觀真實.對策措施科學可行，工作以“全面評估與重點評估.定性評估與定量評估.階段性目標評估與戰略性目標評估.自我評估與外部評估”四結合為原則，建立了實施評估流程。工作的技術環節具體包括資料收集與整理.實地走訪調研.部門訪談和座談會.專家調查.小組討論與頭腦風暴等。本次應用專家問卷法來確定多目標綜合評估中的各項關鍵因素及權重，由此確定評估系統的指標體系，如圖2所示。

圖2 規劃評估工作流程

1.3 構建評估系統

1.3.1 評估重點內容

評估重點考察三方面內容。一要確保主要指標順利實現。將《規劃》中可分解到地方的約束性指標落實到各地，并加快完善相關指標的統計.監測和考核辦法。要加強對預期性指標的跟蹤分析和政策引導，確保如期完成。二要推動重大工程項目加快實施。加大對重大工程項目的推進力度。要簡化《規劃》中重大工程項目審批核準程序并優先保障規劃選址.土地供應和融資安排，具備條件的重大工程項目不再審批項目建議書。三要推動重大改革政策盡快落地。做好與年度工作要點.年度政府工作報告的對接工作，加強督促檢查；建立健全重大政策決策咨詢協調機制，提高政策制定的系統性與協同性。

圖3 規劃評估考察重點

1.3.2 評估指標體系

參考以往北京.上海.廣東等國內先進地區的旅游規劃目標體系，本次運用“德爾菲法”確定對旅游規劃評估的關鍵要素，并對這些關鍵要素賦予權重，建立如表1所示的細化的評估指標體系[6-7]。

表1 旅游發展總體規劃評估指標體系

規劃確認了13大類指標71項子指標，通過指標權重可見，旅游規劃與城市總體規劃體系的關系.市場發展.空間結構的發展.旅游規劃的影響以及旅游目的地形象的準確性與適宜性等指標相對更為重要，旅游經濟指標的權重得分并不很高，說明傳統的僅根據經濟指標的實現程度來評估旅游總體規劃的思路和方法是片面的[8]。

在對《海南省旅游發展總體規劃(2017-2030)》實施多目標綜合評估時，評估確定幾大關鍵因素：旅游經濟指標.旅游空間布局的發展.旅游產品項目發展.旅游公共服務體系完成.旅游市場與品牌營銷.旅游產業融合發展程度和旅游支持體系發展。

對于評估指標體系中的13類指標，除旅游經濟指標評估為定量分析外，其他類指標內容采用定性分析與定量分析相結合的方法。

2 海南省旅游發展總體規劃(2017-2030)實施評估的實踐

2.1 評估框架

實施評估把握“系統全面.突出重點.遠近結合.科學嚴謹.實事求是”五點原則建立系統的評估框架(圖4)。

圖4 海南省旅游發展總體規劃評估框架

2.2 評估內容

海南旅游發展總體規劃實施評估圍繞確立的指標體系及權重，重點完成對規劃實現度和實施效果的評價.對實施中關鍵問題的源頭追溯以及對后續規劃提出框架性建議三方面內容。

2.2.1 對規劃實現度和實施效果的評價

重點從階段性規劃目標完成情況.規劃重點項目和任務實施情況.規劃實施保障措施影響三個方面進行實現度評價總結，突出對規劃任務.政策.機制等的實施效果評價。

(1)對階段性規劃目標實現度的評估

在對本部分內容評價時，主要采用定量方法。對于目標體系重點把握兩個方面：一是對規劃階段性目標落實的評價；二是對指標進行特征歸納，加強對指標體系的總體認識。

對規劃階段性目標落實評價是在評估中對規劃主要目標和已獲取的各項指標的完成度分類，包括超額完成期末目標值.達到期末目標值.達到年度階段目標值以及未達年度階段目標值四類。

對指標完成進行特征歸納是總結指標體系呈現的特征，對指標特征分別進行定量和定性評價，得出是否完成了目標值及其發展的水平。此項內容作為后期是否進行規劃指標調整方案的重要依據，下一階段規劃要按照體制改革后新的發展要求.新一輪海南定位發展合理設置目標體系。

(2)對重點項目和任務實施度的評估

本部分內容主要包括對旅游空間布局的發展.旅游產品項目的發展.旅游公共服務體系的完成.旅游市場與品牌營銷.旅游產業融合發展程度和旅游支持體系發展等的分析評價。在項目和任務實現度評價時，重點把握兩方面，對于項目的評估做好分類定量統計的基礎上，整體把握規劃實施效果。對于任務的評估要了解編制.任務分解和實施環境的變化，加強對實施過程的客觀評價。

對于項目，在統計完成度時整體把握實施狀況和實施效果。在對重點項目統計時包含省級文體產業重點項目和市縣級文體產業重點項目兩層級。對于省級文體產業重點項目在進行總體統計的基礎上，還按產業類別進行分項統計。對于市縣文體產業重點項目除在本行政區域內進行項目統計外，還在海南18個市縣及1個開發區中進行了橫向對比。

在評估中，將項目的啟動率和完成率作為兩項重要的衡量指標。評估包括對省級文體產業重點項目的總體啟動率和項目完成度評價，以及各市縣文體產業重點項目的啟動率和完成率的評價。

對于任務，主要從產業發展.重點項目.公共服務體系和基礎設施等方面進行評價。重點把握文體和旅游各自的重點與特點，回顧其在產業培育.產業融合.公共服務.營銷活動.空間格局等方面實施過程中取得的成效和發展程度，重視其在轉折期發揮的作用。

在對旅游規劃評估時發現，旅游品牌宣傳.產業融合推進.旅游產品項目方面取得了較好收效，但也存在規劃要素(空間.產業.設施)實施不同步.轉型期新問題凸顯(資源與環境保護.文化保護.實施政策滯后)等矛盾，需在總規修編或下一輪總體規劃中加以重視并優化。

(3)對規劃政策.機制的實現度評估

保障措施評估從政策體系.實施保障.規劃編制等方面著手，分析總結規劃編制后，政府在組織實施過程中，規劃提出的內容對規劃實施產生的影響。

規劃實施的政策體系，包括土地.產業.環保.資金等方面。從評估實踐中發現，加快與相關產業政策銜接.著力解決制約旅游發展的空間難題是規劃政策的重點。

規劃實施的保障機制，包括法規和管理體系建設.規劃決策.行業監管等環節。機制管理上在推進體制改革后的協同發展.信息共享.動態監督等都存在一定滯后。從實施評估效果來看，健全法規體系.加快機制體制改革創新.規范市場監管機制是完善保障機制的方向。

在規劃編制方面，評估建議增強規劃協同和傳導，加強后續開展的不同編制層次之間.部門規劃之間以及規劃事權方面，建立多層次的協同機制。

2.2.2 對實施中關鍵性問題的診斷

在對實施中存在的問題進行剖析時，通過關注追溯問題的緣由，發現問題的本質需要著重協調以下3個方面的關系[9]。

(1)協調產業發展與保護控制之間的關系

因多規合一.上位規劃調整.生態保護紅線.用海等原因，導致無法啟動或處于停滯的產業項目不在少數。

對于土地資源與項目開發的矛盾，下一步重點要推動文體.旅游用地納入國土空間規劃.多規合一，在國家土地政策允許范圍內，在保護生態環境前提下，優先保證重要文體設施.重大旅游項目用地.旅游項目設施建設，重視對新興產業業態的用地傾斜。

在規劃中重點項目的設置過多，數量龐大，會造成重點層次不清。作為省級規劃，應重在決策引導.方向指引.實施管理上，因此，后續規劃編制時應建立分級的項目庫體系，設置項目審批和準入機制，提高重大項目的合規性和可行性，在符合生態保護.多規合一等政策基礎上，再納入項目庫。

(2)協調市場導向與要素配置之間的關系

評估發現在項目資金方面普遍存在投融資發展環境不理想.建設資金不足難以籌措，面臨“融資難.融資慢”等諸多問題，引招商.尋支持的迫切要求凸顯。其中，用地.設施.空間等要素配置和項目吸引力不足是影響資金的關鍵因素。因此，評估中重點剖析了產品培育與吸引力.產品盈利能力.基礎設施支撐.政策使用.資金渠道等環節的問題和成因。

(3)協調機構改革與政策轉變之間的關系

在評估前期階段曾多次出現收資不暢.信息難以獲取等困難，雖然機構改革已經執行完，但是政府部門改革引發的職能責任與分工協作障礙依然較多，政府機構內部.省市層面.市與市部門之間存在一定溝通與協作不暢。結合體制改革成果，下一步要加快政府部門間信息共享平臺建設，完善推進更加高效的工作體系建設。

2.2.3 對后續規劃提出框架性建議

評估中對規劃編制歸納了在目標與指標體系.任務與重點項目以及政策保障等三方面的工作重點和策略建議，即：目標要量化.發展任務要重點突出。目標的制定要能夠有抓手，便于市縣兩級分解落實，對重點考核的目標進行量化。規劃提出的重大任務應符合當地需求和發展，精細項目分類，體現特色，突出重點。

重點項目遵循合規性.落地性原則。嚴把省級項目的入庫，對于納入規劃中的重點工程和項目應先對規劃立項的必要性進行充分論證。對于重點產品應充分考慮其支撐要素條件.資源環境約束和重大風險防范。

編制要符合新一輪國家發展規劃要求。如對規劃中與最新的國土空間規劃.土地利用規劃和多規合一規劃等有沖突的地方.已經無法適用的內容進行調整，保證規劃的科學性.規范性和可操作性。

2.3 評估工作的流程

本規劃評估采取政府組織.多部門協作，委托第三方評估機構的形式。規劃實施評估工作按照“動員部署.評估分析.報告審定和報告公告”的工作思路有條不紊地完成了項目評估(圖5)。

圖5 海南省旅游發展總體規劃評估工作流程

評估工作中嚴格遵循以下4點。

一是全面評估與重點評估相結合。在組織18個市縣針對《規劃》中的內容進行全方位評估的基礎上，重點評估《規劃》的目標任務.重點項目.政策措施落實情況。

二是定性評估與定量評估相結合。在定性評估規劃目標的實現程度.主要任務和政策落實的同時，注重目標指標的定量分析，力求準確反映規劃實施進展。

三是階段性目標評估與戰略性目標評估相結合。既立足當前，總結經驗，查找問題，又著眼長遠，分析發展形勢，開展前瞻性的預判，為規劃修編和“十四五”規劃編制奠定基礎。

四是自我評估與外部評估相結合。既由省廳各部門之間以及各市縣層面開展自我評估，突出規劃落實的主體責任，又充分利用評估單位的視角確保結果客觀可行。

工作啟動于2019年8月，經過歷時半個月的評估動員和對18個市縣的調研走訪完成了收資工作，年底前經多次內部討論后修改完成評估報告，2020年初雖受疫情影響，但采取了線上評估會的方式，通過了旅文廳組織的專家和部門評議審查。

評估運用文獻研究.部門座談.走訪調研.問卷調查等多種工作方法。訪談調研.收集資料與發放問卷涉及省旅文廳及19個市縣旅文局的近20個部門。評估收資對象分省級和市縣級兩個層面，市縣級對接部門為市(縣)旅文局，收資內容有關于自規局.發改委等的，均由旅文局負責溝通收取和組織安排市縣座談。

3 基于旅游規劃實施評估的若干思考

3.1 旅游規劃實施期的重大變革背景

在旅游規劃的實施期間，海南遇到了兩個重大轉折，一是“多規合一”改革，二是機構改革。

海南省域“多規合一”改革從2015年6月5日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第十三次會議，同意海南省就統籌經濟社會發展規劃.城鄉規劃.土地利用規劃等開展省域“多規合一”改革試點開始，至2018年4月省第六屆人民代表大會常務委員會第三次會議審議通過《關于實施海南省總體規劃的決定》，宣布海南省總體規劃正式實施。該決定的通過確立了海南總體規劃的法定地位，也意味著海南“多規合一”改革取得了階段性成果。海南統籌協調了主體功能區規劃.生態保護紅線規劃.土地利用規劃.城鎮體系規劃.林地保護利用規劃.海洋功能區劃等空間性規劃。

2019年海南省自然資源和規劃系統全面完成了機構改革，啟動省級和市縣國土空間規劃編制，深化“多規合一”改革取得新進展。海南省組建海南省旅游和文化廣電體育廳，將省旅游發展委員會的職責，省文化廣電出版體育廳的文化.體育.廣播電視管理職責整合，不再保留省旅游發展委員會.省文化廣電出版體育廳。

規劃實施受這兩項重大改革的影響，一方面呈現出規劃在實施后受到了“多規合一”.國土空間規劃確定的生態保護紅線.城鎮開發邊界等對建設用地空間的影響，另一方面呈現出體制機制的沿用.機構變化需要部門權責.監督管理的調整。

3.2 多重改革疊加下的旅文趨勢應對

3.2.1 國土空間的系列改革帶來的啟示

自然資源部的成立.國土空間規劃體系的全面展開以及2020年國務院發布的《關于授權和委托用地審批權的決定》，政府工作報告中提到的賦予省級人民政府更大用地自主權，一系列信號表明如何解決旅游資源分散.如何解決旅游發展中的土地使用，在省政府通盤考慮管理建設用地市場時，如何實現文化和旅游的作用，爭取用地政策，值得深思。

另外，空間規劃體系涉及多層次.多維度的規劃整合，涵蓋不同層次規劃.專項規劃及重大項目實施，文化和旅游規劃通過評估，也可有效拓展與空間規劃體系的適應性[10]。

3.2.2 旅文機構改革帶來的啟示

機構改革，對旅游在內的多個領域發展提出了新的要求，尤其體現在文化和旅游將得到真正融合互促。從文化和旅游部的組建，省份如海南為旅游和文化廣電體育廳的命名可以認識到，從前文化和旅游管理部門是各自獨立體，雖有溝通和融合舉措，但是因職責不同，難以對融合做出系統性的規劃，也缺乏深度融合的條件。此次改革后，職責整合，對于旅游發展以旅游帶動文化消費.促進文化傳承發展.以文化豐富旅游內涵等新的融合格局可能會真正意義上的實現。

3.3 對海南的文化和旅游規劃的思考

3.3.1 海南旅游業發展存在的問題

海南旅游業在發展中存在旅游產品供給結構不夠合理.國際化旅游服務支撐不足等問題。

(1)旅游產品要素供給不夠完善

對于“吃”，海南餐飲結構失衡，餐飲美食街區有待進一步擴大，服務水平和經營效益有待進一步提升；對于“住”，海南大多數星級酒店休閑娛樂配套設施服務缺位，酒店住宿體驗性較弱，民俗客棧等特色不鮮明；對于“娛”，以大型旅游演藝為主，但文化創意不足，休閑業態不夠豐富[11]。

(2)旅游資源的空間布局不均

旅游熱點主要集中在三亞.海口，出現“兩極齊熱.四團同冷”的態勢，區域組團之間和組團內部聯動性發展不足，兩極的帶動作用并未完全發揮，導致海南島中西部旅游相對較弱。

(3)特色旅游產品供給不足

海南作為國際旅游島.自貿區.島嶼型旅游目的地，其與東南亞.世界著名島嶼在旅游資源開發上并未凸顯出自身優勢，尚未形成自身的核心產品優勢。

(4)旅游服務體系尚未能與國際化接軌

目前海南旅游與國際化水平還有較大的差距，游客對旅游服務的滿意度不高。專業化.國際化旅游服務人才短缺。在海南建設自由貿易試驗區.逐步探索推進中國特色自由貿易港建設的背景下，高端專業人才.國際化人才短缺的矛盾更加凸顯，目前還遠不能滿足海南旅游國際化發展需要[12]。

3.3.2 海南文化和旅游規劃編制的重點方向

海南在編制新時期文化和旅游規劃時應重點解決區域文化旅游發展不平衡.不協調的問題。把握規劃的高站位與全局性，注重規劃的戰略導向，突出文化旅游要素和產品的特色補給與互融[13]。

(1)重點加強消費新熱點培育

全面踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，立足海南的山水林田海草資源和氣候優勢，關注醫療健康市場，在全省范圍內積極發展健康醫療產業和健康旅游。重視郵輪旅游，開辟精品航線和加快郵輪港交通基礎設施建設。

(2)重點拓展文體娛樂等旅游發展空間

提升旅游演藝的市場競爭力。加快文藝作品與旅游演藝融合發展，強化文藝作品的市場轉化力；加大對精品創新型旅游演藝項目的投入，推進小型沉浸式旅游演藝項目。發展夜間經濟，構建以特色小鎮.主題公園.節慶活動.度假酒店等“+旅游演藝”的生態產業鏈。

增強彩票吸引力。積極爭取大型賽事及知名賽事舉辦權；進一步擴大體彩銷售范圍，加強彩票營銷策略研究；加強體彩研發，設計更具趣味的玩法，增強彩票吸引力，進而增加銷量。

(3)重點提升旅游國際化服務水平

加強制定與國際化接軌的旅游產品.服務.管理標準，加強對酒店.交通.導游等旅游從業人員的專業化培訓。利用大數據.區塊鏈技術等來提升旅游消費便利性與安全性。借助“互聯網+”，推進數字經濟與旅游產業深度融合，完善跨境消費服務功能[14]。

3.3.3 規劃編制的創新亮點.新思路

(1)關注新的旅游業態.產品創新

在謀劃旅游業態.產品設計前，應先把握全域旅游.文旅融合.鄉村振興.國土空間規劃以及消費發展(海南自由貿易港建設)等的戰略方向，認清時代需求和發展癥結，綜合制定適宜的文旅發展新思路。將業態創新作為優化文旅供給結構的關鍵，豐富全域旅游產品和要素供給，以產品端為關鍵突破點，增加創意產品.體驗產品.定制產品，加強技術革新和內涵轉化，優化產品組合模式，圍繞貿易自由化.現代服務業和創新科技發展豐富旅游與區域產品.業態.服務創新[15-16]。

(2)關注新的營銷模式.品牌打造

在2018年.2019年對中國旅游發展的分析與預測中提到打造全球旅游目的地，虛擬技術.全產業鏈合作.影視營銷.視頻和內容營銷.精準營銷.體驗營銷等六大影響創新策略的影響最為關鍵。下階段在海南的文旅規劃中應著重關注以下形式營銷：一是VR/AR等體驗營銷，開啟沉浸式營銷模式；二是影視綜藝營銷，增強主題性和代入感；三是通過“直播+短視頻+網紅”營銷，實現自傳播模式，造就旅游網紅地；四是基于大數據.LBS的精準營銷，促進目的地產品和服務創新；五是關注個性化需求，塑造主題IP，尋找社群，謀求圈層營銷。

(3)關注新的數字平臺.技術應用[17-18]

數字經濟帶來了旅游行業的巨大變革，引入互聯網.云計算.大數據.人工智能等先進的數字科技，全面應用于文旅相關的產業體系。如騰訊文旅研發的兩個項目“一部手機游云南”和赫爾辛基“城市行囊”提供的“互聯網+旅游”的創新實踐。其包含了五大服務創新點，即慢直播功能.精品線路智能推薦.AI識你所見.智能景區與智慧導覽.智慧大交通。借鑒騰訊對“數字云南”的“一機游”項目，下階段海南的文旅規劃應注重與此領域的融合創新。

4 結語

規劃從編制到實施是一個持續的過程，建立規范化.長效性的定期評估機制是保障目標導向與過程控制的重要基礎。尤其對發展規劃.國土空間規劃這類綱領性規劃更有必要設置此環節，構建“規劃—實施—評估—維護”的動態循環，通過定期評估形成有效的反饋機制，不斷調整優化規劃的實施方向和規劃決策，動態應對發展。

海南省旅游規劃評估項目是一次基于省級層面落實規劃發展的評估實踐，從評估的框架.內容與重點等方面提煉方法與技術，對評估工作進行了探索。在機構改革的大背景下，在全面建成小康社會.實現第一個百年奮斗目標的關鍵之年，海南的實施評估對新時期省級層面文化和旅游融合規劃工作的思路和導向更具有現實借鑒意義。

海南的評估實踐經驗表明，實施評估重在建立評估框架.構建評估系統，評估的核心內容是圍繞評估指標體系，運用定量與定性相結合的分析方法，從而確認實施中的成效和重點問題，進而明確未來規劃的目的和方向，為政府決策提供思路.提供工作手冊。